省管县改革的绩效预期及其现实挑战：一个理性的省察，本文主要内容关键词为：绩效论文,理性论文,现实论文,省管县论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近些年来，随着“省管县”改革的思路得到决策层认可之后，理论界在“省管县”改革的必要性和可行性方面已经取得了广泛共识。借鉴“市管县”等许多体制改革的经验教训，一项被普遍看好甚至被寄予很高期望的体制改革，最需要避免的是，将现行体制的诸多弊端非理性地一并归咎于已被确认为当下改革对象的旧体制，一厢情愿地拔高新的制度设计的预期绩效，进而试图通过某种科学设计，建立“最优”的制度安排，实现自上而下的“一次性跳跃”，使现行体制的弊端得到根本性的解决。人类众多体制创新的经验和教训都在启示我们，我们越是对某项体制变革的预期绩效憧憬满怀，最终我们越是可能陷于失望的境地。一项体制变革，制度设计越是精致、“科学”，预期绩效越是趋近于“最优”，在具体实施过程中就越是容易发生“走样”现象，最终的效果也越是可能背离制度设计的初衷。笔者对“省管县”改革的必要性和可行性，原则上均持认同态度，但一直倾向于以审慎的态度和理性的眼光来对待这一也许被寄予了过多期望的改革。[1]在此，我们仅基于规范性研究的取向，将“省管县”改革纳入更为宏大和复杂的体制变迁背景之中，从四个维度就“省管县”改革可能面临的挑战，及其可能产生的行政和社会效应作一简要的分析和评估。
一、演进论视角下的省管县改革
以“省管县”取代“市管县”，是行政管理体制特别是地方政府管理体制的一场重大变革，涉及一系列的体制问题。对此，我们首先需要摆脱的是那种对制度创新绩效的理想化憧憬，以及“一揽子”解决的制度建构热情。从某种意义上说，任何交织着复杂的利益关系的重大体制改革，都必然是一个持续性的甚至是“试错性”的过程。
在建构理性主义与演进理性主义的分野中，哈耶克毕生坚持的一个重要信念，就是认为“自发社会秩序”所遵循的规则系统是进化而非设计的产物，这种进化过程乃是一种竞争和试错的过程。“那些被长期证明对人类福利意义重大的社会制度，虽然都是人类行为的产物，但绝对不是人类设计的产物，因而也就不能以演绎推理暗示出的任何方式来重新建构”[2](P6)。
哈耶克强调，由社会行为规则体系所构成的“扩展秩序”(the extended order of human cooperation)是自生自发的，其演进发展过程的复杂性，远远超过了人类理性能力的范围。对于这种复杂现象，人类充其量只能掌握一些有关它的一般结构的“抽象知识”，而这根本不足以使我们有可能重新构造它们，或是预见到它们的具体形式和具体细节。虽然哈耶克讲的“自生自发秩序”的演进逻辑更适用于整个文明的进化，而不是一般性的体制或制度创新。[3](P11)但人类无数改造社会的宏大工程都深刻地警示我们，在体制创新的过程中，需要保持高度的审慎态度，坚决防止那种将人类的生活纳入某种精心设计的“最优”制度之中的“致命的自负”。
中国市场化改革“摸着石头过河”，“在干中学”的过程，在相当大程度上印证了哈耶克关于市场经济的扩展秩序是在长期的“试错性”探索中逐步形成的理论。除了延续时间较长以外，中国渐进性改革的逻辑主要体现在：一是改革没有预先确立一个明确的恒久不变的目标，更没有一个精心规划的蓝图和改革时间表。改革的进程基本上按照“先易后难”的原则循序渐进地展开，而且常常是走走停停，反反复复。二是重大的体制性突破，都不是在精心设计的基础上由决策层自上而下启动的，而往往是源于基层民众和基层政府的“试错性”尝试，甚至是“非法”的创新实践。整个改革过程呈现出相当明显的“摸着石头过河”的“试错性”特征。三是体制改革最终产生的结果，往往同改革的初衷大异其趣，经常出现“有心栽花花不开，无心插柳柳成荫”的局面，甚至出现“歪打正着”的局面。[4]正如转型经济学家热若尔·罗兰曾经说过的那样：“转型社会的一个重要问题在于，以现有的制度环境为起点的转型过程并不一定会达到人们所预想的某个终极目标。”[5](P4)
当我们理性地审视“省管县”体制改革面临的挑战时，不难发现，其中存在着一个深刻的悖论。一方面，行政体制改革在经历了近30年的“摸着石头过河”，甚至是“头痛医头，脚痛医脚”的摸索过程之后，目前迫切需要强化总体性的设计，需要有更多的通盘考虑，更多深思熟虑的方案选择，以避免推行“市管县”体制时那种仓促上阵的局限性；另一方面，“省管县”体制改革所涉及诸多体制性问题，诸多的利益矛盾，又决定了这一改革不可能是完全沿着事先选定的轨道，按照既定的“最优”方案，以“一次性跳跃”的方式完成从“市管县”到“省管县”的过渡。
借鉴演进理性主义的审慎态度和中国市场化改革的实践经验，从总体上讲，“省管县”改革的总体性设计，只可能体现在改革方向和思路的明确上，体现在对相关配套改革的通盘考虑，以及对“省管县”改革过程中可能出现的诸多挑战、困难未雨绸缪的积极应对上，而不可能精心设计出一种可以推广到全国各地的“最优”方案。就真实性过程而言，“省管县”改革必然是一个在逐步推进中不断总结经验，不断发现问题，进而不断完善体制的渐进过程。在空间形态上，“省管县”改革不可能是一个整齐划一的过程，必然需要先选择若干条件相对成熟的省份率先进行尝试，赋予这些省份必要的改革自主权，由它们选择若干地区进行“省管县”行政体制改革的试点，取得较为成熟的经验之后，再在这些省份全面推行“省管县”体制。在此基础上，才有可能在全国范围内确定“省管县”体制的基本框架和改革的基本原则，推动全国各地结合省情实际，因地制宜地实施“省管县”改革。在改革的具体内容和步骤上，我们也不可能事先设计出某种“最优”的“省管县”体制，然后指望各地根据这个“最优”蓝图完成一步到位的改革，而必然会在改革的过程中，出现大量的新问题、新矛盾，进而在强化相关配套改革的过程中逐步解决问题，从而形成行政层级改革与政府职能重新配置、区划调整、财政体制和人事体制改革等联动效应。
事实上，仅仅就目前许多省份实施的强县扩权改革，我们就不难发现“省管县”改革的渐进性、试错性属性。强县扩权改革作为“省管县”改革的前奏，在扩大县级政府的自主权方面产生了积极的效应，但也产生了许多新问题。如随着原来的地级市对扩权县市支持力度减弱，扩权县必须更多地依靠自己的力量来实施各种发展战略，这就给那些省的转移功能较弱、而县域经济实力又不强的扩权县带来很大的压力。又如，强县扩权在下放“块块”所管理的权限方面相对容易，而在解决“条条”管辖的权限下放问题上却步履维艰，如何理顺“块块”与“条条”的关系，由此变得更为复杂。再比如，许多省份在大量下放管理权限和管理职责时，没有触动人事管理体制，客观上又造成了扩权县既要承担扩权之后的责任，又缺乏相应的管理权限；既要贯彻好省里的放权决定，又要维护好与市的关系的尴尬局面。
概言之，“省管县”改革必然是一个渐进的演进过程，而不可能是一个简单的建构过程，需要将它作为一个中期战略来对待和研究，其制度绩效更是需要在其它相关体制改革取得重大突破之后，方能真正显现出来。在强化总体性设计的时候，这一改革在战略上仍然需要借鉴过去30年体制改革的经验，摒弃那种设计出一个“最优”方案，再以自上而下的方式在全国普遍推广的设想和操作思路，允许和鼓励各地就此展开各种有益的尝试，在广泛的经验借鉴和制度移植过程中，实现自下而上与自上而下的有机统一。
二、政府转型视域中的省管县改革
根据市场经济、开放社会和民主政治的要求，转变政府职能，重构政府与市场和社会的关系，依然是当下中国行政体制改革的主题。相形之下，“省管县”的行政领导体制和行政层级改革，只能说是这一主题主导下的次级改革任务。为此，需要把“省管县”改革纳入政府转型的大框架中考察，以是否有利于公共服务型政府的建构，是否有利于市场秩序的自生自发的扩展，作为“省管县”改革的重要依据。
如果说在计划体制背景下建构的“市管县”体制，催生出了行政区经济现象，造成了行政区划、行政管理体制制约区域经济一体化进程和全国统一市场的建设的局面的话，那么，在市场经济体系已经基本成型的背景下，“省管县”体制改革则必然要把打破行政区经济格局，打破经济社会发展的行政壁垒，作为自己的重要目标。为此，就必须把转变政府职能的主题贯穿于“省管县”改革的始终。坦率地讲，在政府职能转变没有取得突破性进展，经济建设型政府向服务型政府的转型没有取得实质性成效的情况下，“省管县”改革的绩效必将是有限的，它充其量只能在提高行政效率，降低行政运行成本方面取得一定的成绩，而难以在破解“市管县”体制主要弊端，如行政区经济现象、市县利益矛盾等等方面取得人们所期望的体制绩效。如果说浙江的“省管县”财政体制和强县扩权实践积累了什么值得借鉴的经验的话，那么，其中最重要的，莫过于在发达的民营经济和相对成熟的区域市场体系的基础上，浙江各级地方政府在职能转变上取得了实质性的进展，建构形成了相对合理的政府与市场的关系，从而使得下放的权力没有转变为人为干预区域经济发展过程、人为阻碍生产要素流动的行政能量。
“省管县”的行政体制改革不能简单地归结为取消地级市的管理层级，其基本目标是在压缩行政管理层级的同时，在省与市、县之间进行职能和权限的重新配置，建立起各级政府职责、权限、财力相匹配的分工体系。在服务型政府建设被确立为行政体制改革的总体目标的前提下，如何发挥省和市、县两级地方政府的优势，建立地方公共服务供给的分工体系，进而明确省和市县政府的公共服务职责，并通过财政体系的改革，为其履行公共服务职责提供相应的财政支持，是“省管县”改革的一个核心问题。在政府间公共服务供给职责缺乏明确的分工，或者缺乏相应的财政体制支撑的情况下，公共服务的供给将可能出现供给严重不足与严重过剩同时并存的局面，在市与市的行政壁垒为更严重的县与县的行政壁垒所取代的同时，县域行政区经济现象与县域行政区公共服务分割又交叠在一起，区域发展不平衡现象必然会进一步加剧。
“省管县”改革过程中的政府转型，不仅意味着政府间职责、权限分工的调整，更重要的是，推动政府向市场放权，建立政府与市场的分工体系，明确政府与市场的边界。应当看到，政府职能的转变，已经同地方利益、地方政府利益，以及地方领导的政绩盘根错节地交织在了一起。消极地对待政府职能转变的客观要求，广泛地介入区域经济发展过程，甚至以各种行政手段干预区域间的经济发展竞争，以行政壁垒阻碍生产要素的跨行政区流动，虽然妨碍了区域经济的一体化进程，损害了整体公共利益，但在短期内，恰恰可能会给地方带来可观的收益，给地方领导带来突出的短期政绩。可以理性预期的是，在地方政府的实际角色定位和行为选择逻辑没有发生实质改变的情况下，“省管县”改革非但不能解决“市管县”体制下的政府间无序竞争问题，反而有可能使之进一步恶化。因此，如何进一步明确各级地方政府的公共服务刚性职责，创新政府绩效的评估体系，健全政府间竞争的规则系统，弱化地方政府、地方领导同辖区经济增长短期绩效的利益关联，是理顺政府与市场的关系，防止“省管县”改革加剧县域行政区经济现象的重要前提。
除了向市场放权以外，政府角色转型的另一个重要趋势，是政府向社会放权，逐步建立政府与社会的分工机制。伴随市场体系率先发育的，是各种在市场经营主体之间发挥利益整合、利益协调功能的民间组织，在市场与产业之间起着沟通和桥梁作用的行业协会，以及在各种利益群体之间发挥利益表达、权益保障功能的社会团体迅速发展起来。民间组织快速发展显著地提高了社会的组织化水平和自治化程度，不仅促进了市场体系的扩展，而且为推进政府职能转变，推动政府管理模式创新创造了有利的条件。对于地方政府来说，要适应社会转型的大趋势，创新政府角色行为模式，就必须以开放的心态，积极主动扶持各种民间组织的发育和成长，将民间组织引入地方治理结构中来，通过有效的政策规制，引导民间组织承担地方政府转移出来的社会管理和公共服务职能。
在建设市场经济和民主政治的大背景下，“省管县”体制改革还需要积极顺应地方治理结构的变迁，为治理模式创新开辟空间和渠道。从“统治”到“治理”业已成为公共事务管理模式变迁的重要趋势。“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”[6]。如何在放权的过程中，建立开放性的地方治理网络，打破单中心的治理结构，是在“省管县”体制改革过程中以建设性的思路解决对日益扩大的地方公共权力的有效监督问题的重要途径。为此，应当按照十七大提出的民主政治建设思路，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，积极探索“充满活力的基层群众自治机制”，“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。只有在民间组织和广大公民能够广泛参与到地方公共事务的决策及具体治理过程中来，共同形成一种多中心、互动式、开放型的治理结构，“省管县”改革才能既有效地解决权力下放过程中不断凸显的地方公共权力的监督制约问题，又能为今后探索有中国特色的地方自治体系创造良好的基础。
三、非均衡社会格局下的省管县改革
“省管县”体制改革面临的一个重大现实挑战，是中国地区之间人文地理和区划条件的巨大差异，特别是经济社会发展水平的巨大差距，决定了那种设计出一个“省管县”体制的标准模式和“最优”操作方案，然后以自上而下的方式推行到全国各地的改革方式，几乎是无法想象的。正如有学者指出的那样，“世界上没有哪一个国家内部的政治非均衡性有中国这样突出。国家整体层次的一元性、一致性与国家统辖下的政治社会的非等同性、非一致性的结合，‘大一统’与非均衡的结合，才是中国政治社会的完整状况和典型特点。”[7](P4)事实上，国家内部的非均衡现象不仅深刻地反映在政治发展方面，而且广泛体现在经济发展、社会发展和文化进步等各个领域。几千年来积累的政治、经济、社会文化发展非均衡现象，以及农业社会、工业社会与后工业社会的生产方式、生活方式同时并存的局面，已经使中国这个超大规模国家内部省区之间的差异，超过了欧美国家国与国之间的差异。
地区之间的巨大差异，决定了各地在发展过程中面临的突出的行政体制问题是各不相同的，决定了同一个行政体制方案在各地的实施可能会出现截然不同的局面。以“市管县”体制的推行为例。实践证明，“市管县”体制的效果往往与市的经济实力及其所领导的县的数量密切相关。市或者说中心城市的辐射能力在一定时期总是有限度的，市领导的县的数量如果超出这一限度，不仅会产生“带不动”的问题，而且容易引发市县之间的矛盾。在推行“市管县”体制的过程中，不可能根据中心城市的辐射能力来确定市与其领导的县的匹配关系，一般都是以地改市的方式，将地区所在的县级市升格为地级市，甚至将地区所在的县分步升格为地级市，同时将整个地区的其它县(市)纳入新成立的地级市的管辖范围。而在现实生活中，经济发达地区一般中心城市相对密集，被设置为地级市的数目也相对较多，其周边受其辐射的县却相对较少。相反，中西部的欠发达地区，中心城市数量少，在推行“市管县”过程中设立的地级市，基本上都是通过行政手段升格而来的，其经济实力通常较弱，辐射能力也差，周边被纳入其管辖范围的落后县却很多。这样，“市管县”体制的推行，就出现了实力较强的市领导的县很少，而实力很弱的市领导的县却很多；东部地区经济发达的中心城市无县可“领”，中西部许多经济落后的地级市却根本带不动周边众多经济更为落后的县的局面。这就是人们通常所说“大马拉小车”与“小马拉大车”并存的问题。[8]“大马拉小车”与“小马拉大车”两种比较极端的现象都说明，“市管县”的制度设计，完全可能因为不同地区的经济发展水平和区划条件的差异，产生不同的体制绩效，甚至可能因此而基本失效。这无疑为“省管县”改革留下了深刻的教训和启示。
对于中国这样一个地区间经济社会发展水平千差万别的大国而言，尊重地区之间的差异性，在一个原则框架内，允许多种地方政府管理模式存在，包括多种形式的行政层级设置(如实三级与虚四级同时并存)，是合理的、必要的。地区之间的非均衡格局，决定了我们无法设计出一种适用于全国各地的标准模式，更不可能按照整齐划一的改革时间表来推进这项改革。具体地讲，“省管县”改革需要因地制宜，根据各个省和自治区在国家政治和法律体系中的地位，它们的面积和人口规模，以及经济社会发展的不同水平，研究、设计多个地方政府管理模式，制订多种“省管县”改革的实施方案。在短期难以制订全国性方案的情况下，应当在明确改革的总体方向、指导思想和基本原则的前提下，允许和鼓励各省从自身实际出发，进行行政层级设置以及地方政府管理体系改革的自主探索。
四、制度环境变迁中的省管县改革
“省管县”改革是中国行政管理体制的一项重大的制度创新。一项新的制度安排能否得到顺利实施，并取得预期的绩效，除了该项制度创新的社会需求，制度设计的合理性、可操作性等因素条件外，制度变迁过程的整个社会制度环境往往具有决定性的意义。
在经历了30年的体制改革之后，新旧体制的相互交织、掣肘，已经形成了一个盘根错节的制度网络，一个社会转型期极为特殊的制度环境，这将使现阶段的体制改革变得更为复杂。一方面，先易后难的渐进式改革逻辑决定了目前期望取得重大突破的体制难题，往往都位于现行体制的核心层面，其操作存在着相当大的难度。特别是在各种制度安排已经形成了相应的利益结构的情况下，相关的体制问题或多或少已经出现了“板结”效应，因而，相应的改革不仅需要政治勇气，而且需要必要的政治智慧。另一方面，核心层面的制度安排，及其复杂的制度环境，决定了类似行政层级改革这样的重大体制突破，牵一发而动全身，其顺利推进需要有一整套相匹配的体制改革措施跟进。因此，在吁求“省管县”改革的热议中，切忌把问题简单化，把现有的体制性问题不加分析地归咎于“市管县”体制，似乎只要取消地级市这一管理层级，现有的诸多体制性弊端就可以迎刃而解。对于“省管县”改革可能面临的挑战、困难，这一改革可能遇到的体制性纠葛，它可能发生的制度功能的扭曲等等，我们应当给予充分的重视。
一是地方政府间的财政关系或者说地方财政体制的改革。财政体制是政府运行的核心，没有相适应的财政体制支撑的“省管县”行政体制是无法想象的。近些年来，各地在探索“省管县”体制时，不约而同地把建立省直接管理县的财政体制作为突破口，并不是一种随意性的选择，而是充分反映了财政关系对地方政府运行机制的深刻影响。客观地讲，目前各地正在探索和建立的省直管县的财政体制，还只是在财政体制改革方面迈出的第一步，而且已经在实践中暴露出了一系列问题。对于县(市)来说，在讨论“省管县”的必要性和迫切性时，尽可以抱怨“市管县”可能带来的“市刮县”问题，但一旦过渡到了“省管县”体制，大量权限连同相应的职责下放到县(市)时，自己的经济实力和财力能否与新的职责、权限相匹配，则变成了一个非常现实的问题。从全国范围来讲，大部分省份目前财力并不充裕，加上要消化取消地级市这一管理层级带来的机构、人员问题，短期内将其财政转移支付提高到市、县所期望的水平，有很大的困难。为此，扩权县如何尽力加快地方经济发展，提高自己的财政收入水平，应当引起高度的重视。
二是市、县政府的政绩考核体制和激励机制的创新。政绩是一只看得见的手，是引导政府行为的指挥棒。在“市管县”体制下之所以出现了地方政府热衷于以行政手段干预区域经济发展过程，人为地阻碍市场要素的流动，造成严重的行政区经济现象，同现行政绩考核体制单纯的自上而下的考核方式和片面注重经济增长指标的局限有着密切的关系。“省管县”改革要克服“市管县”体制的这一弊端，避免出现更为严重的县域间行政壁垒，就必须通过引入自下而上的公众评价机制，强化公共服务水平的考核等方式，创新政绩考核体制，建立更加合理的政府行为激励机制，将市、县政府的注意力引导到提高公共服务水平和质量上来。
三是地方政府竞争规则系统的建构。实施“省管县”改革，解除市对县的领导关系之后，可以预见的是，市县之间以及县与县(市)之间的竞争将趋于更为激烈，而不是更为缓和。就前者而言，市县分治后市与县之间的关系将直接由领导与被领导的关系演变为两个平等的行政主体之间的竞争关系，这必然会使市县之争从有所顾忌的竞争演变为公开的竞争。就县与县之间而言，其竞争关系将会因为制度环境的一系列变迁而趋于更加突出。其一，扩大县级政府的自主权，意味着县级政府将获得更加丰富的干预辖区经济社会发展的资源、手段和体制空间，县级政府在争取社会流动资源及上级政策扶持方面的竞争可能会变得更加复杂。其二，省直接管理县，将使原先主要局限在市的辖区范围内的几个或十几个县之间的竞争，扩展为省域范围内数十个县市之间的竞争。其三，在“市管县”体制下，地级市至少对调节下属县(市)间竞争，毕竟还是起到了一定的作用。取消地级市这个管理层后，如果省级政府未能建立起有效的协调机制，县与县之间的竞争将可能陷入更为混乱的境地。其四，省直接管理县的改革，将使县域之间的发展绩效竞争和政绩竞争直接暴露在省级政府面前，在地方领导的职务晋升序列因“省管县”改革而缩短的情况下，地方领导基于争夺变得更为稀缺的职务晋升机会的政绩竞争将可能变得更为激烈。
当然，政府间竞争的加剧并不一定是坏事。事实上，地方政府间的竞争，一直被视为是中国改革的一条重要成功经验。问题在于，由于政府间的竞争缺乏有效的规则和协调机制，因而滥用行政干预手段，依然是地方政府的基本竞争策略，这种同质性竞争非常容易使竞争趋于恶性化。为此，就需要根据市县分治的改革思路，厘清市县不同的政府职能定位，引导市县政府走上差异化竞争的轨道；需要建立健全政府间竞争的协调机制，建立政府间争端的裁决机构，逐步改变地方政府的博弈策略。
四是与县级政府行为约束相关的地方政府分权改革。县级政府在整个中国行政体系中的特殊地位，决定了它拥有相当大的行为自主性空间。一方面，县级政府职能定位、机构设置和行政权力的相对完整性，决定了它往往成为自上而下下放的各种权力资源的“蓄水池”。“条条”(垂直管理的职能部门)和“块块”(上级政府)下放的权力及其分配的各种体制资源，最终都会汇集到县级政府。通过向上的行政博弈，最大限度地获取各种稀缺的体制内资源，向下截留上级政府下放给基层的自主权，甚至抽取和集中基层政府的体制资源，县级政府的实际权力往往得以成倍放大。另一方面，改革开放以来“政治承包化”的行政运作机制，导致“条条”和“块块”，无论是获取基层信息，还是实现自己的行政意图，都对县级政府产生了相当大的依赖性。
“省管县”改革一方面将在相当程度扩大县级政府的自主权，另一方面又解除了原先或多或少能够对县级政府起到一定监督制约作用的地市级对县的领导关系，在省级政府对管理幅度的成倍扩大还需要有个适应过程，短期难以借助法律手段、政策手段和经济手段，建立对县级政府的有效监督机制和控制机制的情况下，“省管县”改革面临的最大政治挑战，就是如何有效地监督和约束自主权不断扩大，行为自主性不断提升的县级政府的行为。这一问题如果得不到有效解决，“省管县”改革不仅可能导致政府间竞争进一步趋于恶化，甚至可能诱发县域政治陷入失控境地。为此，探索和建立“省管县”体制下的地方政府分权机制问题，就成为一个重大的现实课题。
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