国家审计与政府绩效管理，本文主要内容关键词为：绩效管理论文,政府论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十七大报告提出，行政管理体制改革要“着力转变政府职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体系。”党的十七届二次会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》也明确提出：“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”。《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“要建立行政问责制度和绩效评估体系”。2006年9月4日，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上的讲话中强调：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的重要制度安排”；“要抓紧建立政府绩效评估制度，科学评估政府工作人员履行职责的情况”。可见，推行政府绩效管理制度，已经成为当前我国政府体制改革的一项重要内容和措施。
《审计署“十二五”审计工作发展规划》明确规定，要“全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。”这一规定为我国国家审计参与政府绩效管理制定了时间表和路线图，也为研究国家审计与政府绩效管理问题提出了具体要求。
一、国家审计与政府绩效管理的关系
(一)国家审计是政府绩效管理的内生性制度安排
依据宪法和审计法，我国国家审计是在县级以上各级人民政府首脑的直接领导下，对本级人民政府及其所属单位的财政财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计监督。国家审计实质上是政府的“内部审计”，审计工作是“政府监管工作的重要组成部分”(杨肃昌，2004)。而作为政府的“内部审计”，国家审计应当是政府内部的一种自律控制，需要从组织内部控制的需求中去揭示其本质；此外，“国家审计作为国家的基本政治制度之一，是国家基本政权组织形式的重要组成部分，应该从国家治理的需求中去揭示其本质”(曾寿喜、刘国常，2007)。这种审计体制的优势和意义来自于审计监督与政府经济监管职能的高度结合，也就是说，我国现行国家审计作为政府内部的一种控制机制，可以适时检查政府活动，评价政府行为，发挥“免疫系统”功能。刘家义审计长把国家审计定位在经济社会的“免疫系统”，实质也是把审计看作是一种服务于国家政权建设的政治制度，他认为“国家审计作为国家政治制度体系中内生的‘免疫系统’，它伴随着国家的成长而出现，伴随着国家的发展而成长”。可见，国家审计是评价政府绩效管理的内在机制，它通过对政府公共财政与公共项目、公共政策、人员和机构等方面的审查，以实现对政府绩效管理的评价。
(二)政府绩效管理是国家审计的目标指向和功能发展
国家审计的不同发展阶段承载了不同的职能，从国家职能观、权力制衡观、财政监督观、民主政治观到“免疫系统”观，可以看出，国家审计在国家不同的发展阶段承担着不同以及多样的功能。其中最主要的功能是内部控制、民主监督和权力制衡，这些核心功能应当而且能够更多地体现在行政改革、政府管理的过程中。
政府绩效管理的理念是以客观的指标作为管理的依据，从而杜绝管理的盲目性与任意性，对于审计而言，恰恰也是通过对客观数据、政策评价来对审计对象进行评估，从而监督整个管理流程，提升政府行为的效率性，维护政府行为的合法性。因此，政府绩效管理是国家审计的目标指向和功能发展。
二、国家审计在政府绩效管理中发挥作用的机制与路径
(一)国家审计在政府绩效管理中发挥作用的机制
国家审计在政府绩效管理中发挥间接的、不可或缺的控制与评价作用，在促进政府绩效管理中属于一种内控机制，即通过发现问题、处理问题、修复机制、抵御风险以提高政府治理的效率与效果。其中：收集和鉴别证据的过程就是发现问题的过程；而对所发现的问题进行深入分析、系统研究，进而依据国家有关法律法规对问题进行分类处理，便是处理问题；修复机制是国家审计建设性作用的体现形式，国家审计应当从公共政策的制定、公共预算的执行、民主法治建设等宏观层面发挥审计的建设性作用；同时，国家审计应当在促进政府绩效管理中主动识别风险，积极评估风险，运用法定权限去抵御、查处安全隐患，并及时建议政府或相关的权力机关调动国家资源和能力去清除这些风险，以确保经济社会稳定运行、实现可持续发展。
(二)国家审计在政府绩效管理中发挥作用的路径
1.开展宏观经济效益审计，对政府公共政策绩效进行评估
宏观经济效益审计是指由审计机关对政府各项宏观经济政策的制定及执行情况开展的审计监督活动。政府既是宏观经济政策的制定者，也是执行者。国家审计作为一种宪制安排，通过发挥“免疫系统”功能，必将起到对政府的经济监督作用。为此，国家审计的工作重点应当放在促进规划和配套政策措施的贯彻落实上，加大对宏观经济政策执行情况跟踪审计的力度，关注政府投资、财政支出和银行贷款的结构及政策实施效果等情况，及时揭露和查处在贯彻宏观经济政策过程中存在的失职渎职、弄虚作假、不作为和乱作为等问题，确保中央决策和部署落实到位。
2.开展财政支出绩效审计，对政府公共财政绩效进行评价
绩效审计是民主政治的产物，同时又是政治民主化的实现工具。国家审计引入绩效审计模式，不仅符合国家审计自身发展的需求，也为有效促进国家治理开阔了视野，激发了活力。国家审计通过开展财政支出绩效审计，对公共财政资金的使用效益和政府管理行为的效果进行审计，以促进政府公共管理职能的有效实现，夯实公共管理基础。具体而言，一是通过对政府宏观经济政策的分析和测评，以考察政府所采取的宏观经济手段是否符合预期、宏观经济政策对国家发展的影响等等，从而促进政府加强宏观经济调控职能，实现经济结构的优化。二是通过对国库支出合法性及合规性的审查，旨在提高政府部门和各机构的工作效率，加强对各部门的内部控制并保证责任落实到位，对资源进行合理高效的分配，确保预算公开透明等。三是通过对税收政策和财政转移支付等一系列制度安排的评估，分析其是否充分发挥了作用，取得了预期的成效，进而评价政府的具体经济行为是否产生了积极影响。
3.开展政府投资项目绩效审计，对政府公共项目绩效进行评价
政府投资项目属于政府重大决策事项，体现公共资源受托责任性，对政府投资项目进行审计有利于监督政府投资决策的科学性、公共资源使用的效率与效果性。为此，首先要加大对政府建设项目工程竣工决算的审计力度，高度关注政府热点建设项目，抓住竣工决算的关键环节，科学、合理地审核建设工程的工程造价、预决算、招投标等，有效遏止建设工程实施中的投机取巧、乱签证、随意变更等现象，促进工程建设及资金使用的合规、合法、有序。其次，要强化重大投资项目的跟踪审计，将审计关口前移，对政府重点投资项目实施全过程跟踪审计，拓宽投资审计领域，完善重大项目跟踪审计制度。对投资规模大、工程子项多、建设周期长的项目，进行全过程跟踪审计。最后，要积极探索项目招投标审计监督。
4.开展经济责任审计，对机构和人员绩效进行评价
政府治理的核心是对“人”特别是“领导人”的治理，而经济责任审计是一种“人格化”的审计类型，它虽然不是直接对政府部门的审计，但通过对政府部门领导人的审计，可以评价政府受托公共责任履行情况，为进行有效治理界定责任范畴。经济责任审计不仅是民主与法制的产物，更是民主与法制的工具。因此，国家审计通过开展经济责任审计，可以促进政府改革与治理结构良性运行和发展。
5.开展风险管理审计，对政府综合性绩效进行评价
政府绩效管理具有一定的风险，如国家金融风险、政府债务风险等。国家审计作为经济社会运行的“免疫系统”，应当全面关注政府绩效管理风险。为此，国家审计应当加强风险管理审计，高度重视政府运行风险。审计机关可通过以下方面实施风险管理审计：一是检查财政、金融机构执行国家金融政策的情况，开展对重大财政、金融活动的专项审计或调查。二要关注金融资产质量和风险。审计机关既要对金融机构的资产质量进行相对准确地把握，同时要关注金融领域的经济犯罪案件，注重发现大案要案线索，果断打击金融领域的违法犯罪行为，为国家宏观调控创造良好的金融环境。三是对地方性政府债务保持高度警觉，适时评价地方政府债务风险，实行风险预警，防范和控制风险。四是对监管机构的绩效进行监督评价，关注建立安全、高效、稳健的财政金融运行机制，促进财政金融监管机构依法履行职责。
三、国家审计促进政府绩效管理的实际应用：以“甘肃模式”为例
(一)“甘肃模式”的特点
在我国，目前比较成熟的政府绩效评价模式有四种，即“青岛模式”、“思明模式”、“珠海模式”和“甘肃模式”。与其他三种模式相比较，“甘肃模式”具有以下特点：
“甘肃模式”的评价主体具有独立性，评价对象具有针对性，评价方法具有科学性，评价结果具有客观性，这与国家审计的属性——独立性、客观性，以及国家审计的本质——经济社会运行的“免疫系统”相一致，体现了公共治理的基本思想和要求。可见，“甘肃模式”是从绩效评价的角度提出解决问题的实践途径。甘肃政府绩效评价模式可概况为以下两点：一是基于实践的研究；二是基于公共治理的评价。首先，“甘肃模式”本身是一种问题导向型研究，即在实践中不断总结出绩效评估的一般理论和方法创新；其次，“甘肃模式”的评价实质上是公共治理评价，即从甘肃发展的经济社会状态出发，解读政府在社会治理中的绩效问题。
此外，“甘肃模式”把评价权交给政策直接受益者——非公有制企业，把评价组织权交给第三方学术性中介组织，评价的指标体系公开，评价过程透明，评价结果向社会公布，充分体现了后现代国家治理理论的思想，因此，本文以“甘肃模式”为例对政府绩效问题进行深入研究。
(二)“甘肃模式”对国家审计开展政府绩效评价的影响
1.奠定了绩效审计的基础
“甘肃模式”通过公共治理的外部评价模式，提出了以绩效为导向的评价方式，从而使地方政府通过绩效观的引导，在重视效率的同时，注重分析问题的过程，在重视结果的同时，也注重诊断问题的形成，最后通过绩效评价的导向作用，达到政府制度的创新和治理能力的提升。由此可以看出，“甘肃模式”所创造出的评价绩效的框架、体系、方法、评价指标等等都为开展政府绩效审计提供了新的思路，为绩效审计的发展奠定了基础。
2.构建了绩效审计评价指标体系
“甘肃模式”政府绩效评价体系的构建，既充分体现了科学性、前瞻性、可操作性的原则，又体现国情和省情；既包括完整的考核指标体系，又包括严密的组织体系。通过构建全方位、多层次的评价体系，达到了不断提高政府绩效和促进政府职能转变的目的。另外，“甘肃模式”开创了我国政府绩效“外部评价”的先河，是对我国政府绩效评价体系的补充和完善。
3.创新了绩效审计评价方法
“甘肃模式”的政府绩效评价方法的最大创新点就是引入了“外部评价”模式，即独立的第三方评价模式。这种做法，一方面引入了科学的评价体系和评价方法，使人们能够从更全面的角度看待政府绩效，以便采取更科学的体系和方法去衡量政府绩效，从而更客观地评价政府绩效管理的效果；另一方面促进了政府管理理念的创新，通过第三方评价使政府真正能体会到“政权在民、责任政府”的内涵，迫使政府部门树立科学的发展观和正确的政绩观，使政府及官员把对上级负责、对人民负责、对历史负责统一起来，把眼前政绩与长远战略、行政行为与行政结果统一起来，把政府主导和公众参与统一起来，从而推动政府职能转变，由政府管理转向政府治理，并最终转向广大公民和社会组织积极参与的公共治理，达到“善治”状态。
4.促进了绩效审计结果的应用
从“甘肃模式”的政府绩效评价方法可以看出，整个绩效评议的过程是通过第三方来进行评价的。整个评价从理念、内容、程序、方法和结果都是坚持“公平、公正、公开”的原则，并且所有的活动都受到了社会的监督。因此，由第三方评价政府部门绩效的结果相比其他方式取得结果的可信度更强，这在一定程度上促进了政府绩效审计工作的开展和绩效审计结果的应用。
(三)国家审计促进政府绩效管理的实际应用：以甘肃审计为例
自2003年以来，甘肃省审计厅对353个项目开展了绩效审计，查出损失浪费和造成潜在损失浪费56.91亿元，审计后增收节支3.87亿元，审计建议被采纳41条，绩效审计(调查)工作量占整个审计工作量的比例从2003年79.36%提高到2007年82.93%，充分体现了国家审计促进政府绩效管理的效能与效果。
1.积极开展绩效审计，为全省经济社会发展服务。甘肃省审计厅在开展绩效审计工作中始终坚持以真实性、合法性审计为基础，注重做好“五个结合”(将绩效审计与经济责任审计、财政财务收支审计、国有企业审计、建设项目审计、专项资金审计相结合)，积极采取“统一安排、同步实施”的组织方式，密切关注项目决策的科学性、规范性和资金使用的真实性、效益性、安全性，综合运用数据分析、行业对比、效益评估、预测复核等方法，作出客观公正的审计评价，着力从宏观层面提出有针对性的建议、意见，为全省经济社会发展做出了应有的贡献。
2.结合经济责任审计，重点关注项目决策的科学性。在经济责任审计中，注重从经济责任的履行情况入手，重点关注经济事项的规范性、重大项目决策的科学性，着力督促加强内部控制，突出提醒、教育、规范和促进的作用，既查出了问题，又分清了责任，为被审计单位进行日常管理和项目决策提供可靠依据。
3.结合财政财务审计，重点关注资金管理的规范性。在财政财务审计中，采用财政预算审计和部门预算审计相结合、市(州)财政收支情况审计和其他财政专项资金审计相结合的办法，重点开展了财政转移支付、部门预算、政府采购、农村税费改革等资金的审计和审计调查。审计过程中，坚持追根溯源，从规范管理的角度深入挖掘问题产生的原因，全面系统地评价财政管理和资金分配的合理性、预见性、公允性，使财政绩效审计工作有力、有序、有效推进。
4.结合国有企业审计，重点关注企业经营管理情况的真实性。在国有企业审计中，重点审查了企业资产的真实性、安全性和完整性，同时，加大了对社会审计机构审计报告质量的核查力度，促使企业和社会审计机构真实、客观、公正地反映国有资产经营管理及效益情况。
5.结合建设项目审计，重点关注资金投入的效益性。在建设项目审计中，重点对建设项目的效益性进行跟踪审计，注重揭示擅自降低建设标准、调整项目概算、工程造价不实、高估冒算工程建设资金等问题。同时，对重点建设项目产生的社会效益予以关注。
6.结合专项审计调查，重点关注资金运行的安全性。在专项审计调查中，把专项资金运行的安全性作为审计的首要任务，把专项资金的经济性、效率性和效果性作为审计重点，把资金的投入、产生的效果作为评价依据。通过专项审计调查，最大限度地发挥了国家审计在政府绩效管理中的作用。
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