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[中图分类号]F045.51[文献标识码]A[文章编号]1008-9314（2004）06-0056-03
一、《关于投资体制改革的决定》的主要贡献
2004年7月，国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》），这是一部适应我国社会主义市场经济发展而制定的重要法规，也是改革开放以来投资领域最全面、最系统的改革方案，为我国投资领域今后一个时期的改革和发展指明了方向，使我国的投资体制向着适应社会主义市场经济体制方向迈出一大步。《决定》的贯彻执行，标志着我国的投资体制改革进入了新的阶段，将大大改善我国的投资环境，规范投资领域各类参与者的行为，提高宏观调控水平，使市场配置资源的基础作用得到较为有效的发挥，从而提高全社会投资效益，为我国的经济和社会发展做出更大的贡献。
1.明确了改革的指导思想和目标
投资领域是我国计划经济体现最明显的领域，也是计划经济最顽固的堡垒。《决定》明确提出深化我国投资体制改革的核心指导思想：“按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥市场配置资源的基础性作用”，表明我国投资领域在适应我国经济体制向社会主义市场经济体制转变中迈出了重要的一步。目标是“建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制”。实现市场配置资源并达到上述目标的关键是真正实现“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则。这个原则的贯彻实施将打破长期以来政府在投资领域统管一切的局面。
2.确立了企业投资主体的地位
长期以来，不论是国有企业，还是民营和外资企业在国内的投资项目，以及我国企业在境外投资的项目都要根据投资规模，分别由各级政府主管部门层层进行审批。这种审批把应该由企业自主的投资决策变成了政府决策，剥夺了企业投资主体的地位，并往往使企业的投资项目错过了最佳的市场机会，影响投资效益。《决定》则通过审批、核准和备案的划分确立了企业的投资主体地位，解决了长期以来难以解决的问题，明确了政府和企业的投资范围，规定了政府对全社会的投资活动该管什么、不该管什么。
根据《决定》确立的“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则：政府投资建设的项目，自然应该由政府进行审批；对不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。这种划分，减少了政府对绝大多数企业投资活动的干预，有助于改变长期以来投资领域“政企不分”的现象，使各类投资主体能够根据市场的需要自主进行投资决策。
《决定》还特别提出要放宽社会资本的投资领域，允许社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等多种方式进入法律法规未禁入的基础设施。为了帮助中小企业发展，提出要“组织建立中小企业融资和信用担保体系”，“推动设立中小企业投资公司，建立和完善创业投资机制”。
3.规范政府投资行为
对政府的投资行为，《决定》提出，将通过合理界定投资范围、健全投资项目决策机制、规范投资资金管理、简化和规范投资项目的审批程序、加强投资项目管理、引入市场机制等方面的规定加以规范。例如，对非经营性政府投资项目，将推行“代建制”的办法。严格执行这些规定，对于完善政府投资职能，提高政府投资的效率和效益，减少和杜绝政府投资活动中出现贪污、受贿等腐败现象，防止资金浪费和流失，都将起到重要的促进作用。
为了少花钱，多办事，充分发挥政府有限投资的效益，《决定》要求各级政府创造条件，利用特许经营、投资补助等多种方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。对于具有垄断性的项目，试行特许经营，通过业主招标制度，开展公平竞争，保护公众利益。已经建成的政府投资项目，具备条件的，经过批准可以依法转让其产权或经营权，以回收的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建设。这些办法为民间资本开拓了广阔的投资领域。
4.改进政府对投资宏观调控的手段
《决定》提出，要在完善国家的投资宏观调控体系的基础上，对调控方式和调控手段进行改进，除了在必要的时候采取行政手段进行直接调控之外，将更多地采用政策、规划、经济和法律等手段对全社会投资进行引导和规范，实现以间接调控方式为主的有效调控。一是规划和政策引导。要通过编制各有关领域的发展建设规划，明确发展的指导思想、战略目标、总体布局和主要建设项目等，引导社会投资，制定并适时调整国家固定资产投资指导目录、外商投资产业指导目录，明确国家鼓励、限制和禁止投资的项目。二是将灵活运用投资补助、贴息、价格、利率、税收等多种经济手段，引导社会投资，优化投资的产业结构和地区结构。并将加强与改进投资信息统计工作，以及时、准确、全面地反映全社会固定资产存量和投资的运行态势，要建立各类信息共享机制，为投资宏观调控和各类投资者决策提供科学依据。
5.加强对投资活动的监督管理
为了改变长期以来投资领域行为不规范的行为和违法乱纪的现象，《决定》除了要求各类投资者自律之外，还提出国家将建立和完善政府投资监管体系，建立健全企业投资监管体系。对政府投资，将建立投资责任追究制度，以改变过去那种对投资建设中的重大失误和损失无人承担责任的现象。将采取部门互相监督，完善审计、稽察、后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管，并鼓励公众和新闻媒体进行监督。要求加强对投资中介机构的监督。
目前我国经济体制还处于从计划经济向社会主义市场经济的转变过程中，存在许多需要改进和完善的地方，《决定》是针对我国的现状和今后一个发展时期的目标而制定的，所确定的投资体制可以说是一个阶段性体制。随着我国经济和社会发展的需要，投资体制还要进一步深化改革。
二、促进投资体制改革的近期措施
根据《决定》精神，今后一个时期的投资体制改革应围绕“培育市场、规范行为、完善管理、强化调控”展开。总的方向是在政府宏观调控下更多地发挥市场配置资源的基础性作用，真正做到“该管的坚决管好，不该管的坚决放开。”
（一）改进政府投资管理
除了按《决定》确定的办法进行改革之外，为了改进政府的投资管理还要做到：
1.增加政府投资审批部门工作的透明性
政府投资主管部门应将各类需审批或核准的投资项目前期工作深度、项目审批和核准条件、审批和核准时限、需报送的相关材料等及时向社会公示，以便接受投资者和社会公众的全面监督，增强审批和核准的透明性；同时要努力提高审批和核准的质量和效率。对超过规定时限，给投资者造成严重损失的部门或直接责任人，要追究相关的行政乃至法律责任，增强投资项目审批和核准部门责任意识和服务意识。
2.推行公益性投资的“项目招标制”和“财政报帐制”
对实施“代建制”建设的公共事业投资项目，建议采用“项目招标制”和“财政报帐制”方式建设。“项目招标制”是指政府对纯公益性的公共事业项目，在核定建设目标、建设标准和政府出资额、政府补贴标准确定后，通过招标代理机构向社会公开招标，选择项目承建商和运营商，由承建商和运营商具体负责项目建设或建设后的运营管理。这样既有利于降低工程造价和建设运营成本，也有利于促进政府公共事业部门从日常繁重的微观项目建设和运营管理事务中解脱出来，而把主要精力放在宏观管理和监督、协调工作上，提高管理效率。“财政报帐制”则是指对公共事业项目建设，改变目前由计划部门和财政部门先行下达项目投资计划、拨付建设资金的做法，而是在建设项目的建设内容、标准和总预算确定后，由政府公共事业管理部门向财政部门预借部分建设资金，先行组织建设，然后再向财政部门报帐核销。财政部门对公共事业项目中不合理支出有权拒绝报销和拨付资金，项目建设不能够报销的费用支出由政府公共事业管理部门和项目单位自行承担。这样既可提高财政性资金使用透明度，防止“黑箱”操作，又可增强公共事业管理部门和相关单位责任意识，提高财政性资金使用效益和效率。
（二）加强中央政府的调控能力
随着市场机制作用的逐渐强盛，中央政府在经济管理中逐渐减少了行政命令方法的使用，但是国家对固定资产投资的调控能力也随之不断减弱，甚至在一些年份几乎出现失控的状况。要避免再出现这种状况，不可能再恢复计划经济时代全靠行政命令的办法，而要通过投资体制改革，建立一系列适应社会主义市场经济的管理方法和调控手段，来提高中央政府的调控能力。
1.提高计划的权威性
首先要提高计划的质量，使计划既要反映政府对国家的发展意向，又要符合国家经济发展的客观实际，既不冒进，也不保守。为此，应改变计划只是反映国家意志的制定方法。制定国家计划时，要加强调查研究，以科学预测为依据，进行可行性分析与论证。其次，国家计划制定之后，不能任意更改，政府部门应以实现计划为工作目标。第三，建立计划执行的监督机制，对指令性计划要严格执行，对指导性计划要加强指导并为其执行提供良好的条件。第四，建立计划的后评价制度，在计划期结束后对计划的执行情况进行分析与评价，总结经验教训，达到不断提高计划质量的目的。
2.重视使用经济手段
在市场经济中，经济杠杆是国家调控固定资产投资的有效工具。合理利用税收、价格、利率、证券发行、金融和货币政策等可以由国家直接控制的经济手段去调控投资主体的投资行为，往往要比行政命令更容易见效，而且可以避免行政命令产生的一些弊端。
3.实行严格的法律约束
法律和法规是对社会成员行为进行约束的有效手段，投资调控就是要对投资主体的投资行为进行引导和约束，法律和法规自然是不可少的。
原国家计委从1986年就开始研究制订对全社会固定资产投资起约束作用的《投资法》，虽然已完成多个方案初稿，但至今还没有得到认可。其中的原因是多方面的，但关键是能否制订出一部对全社会都适用的《投资法》。如同受其它各种体制所制约，实际上很难有独立的投资体制一样，《投资法》是否能独立存在是值得深入研究的。在市场经济国家中，一般没有人专门地研究投资体制，也没有制订专门的《投资法》。这些国家几乎毫无例外地都是利用环境保护、土地和资源利用、产业发展、货币金融、企业组建、合同管理等方面的法律法规对投资者的投资行为进行法律约束。因为在这些国家中的绝大多数投资者是个人，谁投资，谁决策，谁承担风险，经济效果如何是投资者关心的事，政府一般不予过问（政府投资例外）。政府只对投资的社会效益感兴趣，解决社会问题的立法中如果有涉及投资建设方面的问题，就制订相关的条文加以约束。从另外一个方面看，由于投资建设涉及的方面和领域太多，无法用一部《投资法》来解决可能遇到的各种法律问题。因此，当前我国不应该追求制订一部对全社会固定资产投资都能起调控作用的《投资法》，而是应该制订对国有单位投资主体有约束作用的《国有资产投资管理条例》或《国有资产投资法》。
4.建立有效的信息导向制度
信息是现代经济发展的重要资源，固定资产投资是立足现实为未来发展作准备的经济活动，信息是其决策的基本依据。特别地，在投资主体注意理性思维，讲求投资效益的条件下，信息对其投资行为的导向具有决定性的意义。
对投资者有引导意义的信息主要有两大类：一类是与未来资源和市场条件发展变化有关的信息，包括国家的经济和社会发展信息、总需求与总供给信息，产业政策变化信息、产业发展和调整信息、行业的供求信息、地区市场发展和变化的信息、国际市场发展和变化的信息、产品的价格走向以及各种对投资者建成项目的效益可能产生影响的信息；另一类是产品技术信息，包括新技术、新产品在产业中的应用前景和对市场的影响，国外同类技术应用效果情况，国内同行对技术的看法和采用计划，产品更新换代的时间周期等等。
政府的信息导向方法有两种，一是信息发布制度，即由国家和地方政府有关部门，在其管理范围内定期公开发布有关的行业、地区、技术发展和应用信息。二是培训制度，即由政府或政府委托有关单位定期举办企业领导培训班，向他们传达有关的信息。
（三）建立国有投资项目的效益保证制度
1.落实投资决策者责任制
项目决策是决定投资效益的首要因素，投资决策者树立效益第一的观念是解决目前投资建设领域许多问题的关键。长期以来，我国国有单位投资决策者的利益与投资项目的成败没有必然联系，成功了可以显示政绩，失败了只当是交学费，没有任何责任。在这种体制下，自然难免“投资饥渴症”的蔓延，无论是投资规模与结构，还是投资效益都难以控制，国有资产浪费现象几乎无法避免，而且愈演愈烈。这是长期以来投资规模难以控制、投资结构难以调整，投资效益差的主要症结之一。为此，应该建立“谁投资，谁决策，谁承担风险”的责任制度。具体可在以下几个方面采取措施：
（1）根据《决定》确定的原则，今后国家有关部门只审批使用国家预算资金、建设债券、建设基金等财政性资金和政策性贷款的建设项目；地方政府和国家授权企业审批自己投资范围内的项目；当有多个出资的主体时，应共同协商审批。使用银行贷款的项目，应该让贷款银行参加可行性论证会，让其了解项目情况，决定是否贷款，但没有审批权。
（2）推广并认真贯彻执行建设项目法人责任制，落实该制度中各项管理制度和责、权、利的规定，理顺各方面的关系。按法人责任制的要求选择有工作能力、实践经验、作风正派的人负责和管理项目建设工作。对于建设项目较少，缺少有经验的项目管理人员的单位，如学校、医院等等的建设项目，采用“代建制”提高其建设效益。上级主管部门或建设主管部门要监督代建单位的工作。
（3）责任制的关键是能否落实，主管部门要严格考核授权投资主体和项目法人的业绩，并酌情给予奖励和处罚。可在国家重点项目中选择几个管理好的和差的典型，对其项目决策者和执行负责人给予事先规定的奖励和处罚，进行广泛宣传。认真执行是使人们认真对待各项制度和合同的重要因素。
（4）严明法纪，落实“问责制”。对因个人失职、失误、以权谋私而给国有投资项目建设带来重大损失的，不但要给予行政处罚，还应进行法律制裁。
2.严格可行性论证制度
虽然国家从80年代初期就要求国有大中型项目的建设必须进行严格的可行性分析论证，得出可行的结论之后才能投入建设，但是到目前为止，有相当数量的国有大中型项目不能认真地进行可行性论证，许多可行性论证是“可批性”论证。为了项目能获得批准，不惜违背科学和客观实际而造假，这是许多项目建成后得不到预想效益的关键所在。为了提高可行性论证的质量，可采取如下措施：
（1）对未经可行性论证就开始建设的项目，要追究有关负责人的责任。对经可行性论证认为不可行的项目，坚决不能建设，并应给得出“不可行”结论的论证单位一定的奖励。
（2）坚决杜绝“首长项目”和“显示政绩工程”。该问题是把可行性论证变成可批性论证的主要原动力，也是多年以来难以解决的问题。建立相应的限制制度并通过改革实现“政企分离”和“政资分离”是防止这类事件发生的有效措施。
（3）改变可行性论证费用由建设单位从项目建设费用中直接支付的办法。应从国家和地方政府的投资中划出一部分项目前期论证费，由投资主管部门掌握，项目立项后，由主管部门选择可行性论证队伍，并根据工作的数量和质量支付论证费用。如果论证可行并批准建设了，再从建设费用中扣除这部分费用。
3.强化对政府出资项目的监督
各级政府的纪检监察和项目稽察机构，要对政府出资建设的重大项目的投资决策、工程招投标、材料设备采购、建设进度、工程质量、资金使用情况以及投资概预算控制等实施全过程监督检查，并将检查结果及时向投资主管部门报告。
审计是督促国有资产投资决策和建设管理人员合理使用建设资金，及时发现资金使用问题的有效手段。国家审计署和各地的审计部门要统一安排对国家重点建设项目的定期审计，内容应包括立项审计、建设执行审计和竣工审计等等。国有大中型项目的投资方应对项目的建设定期进行审计。对审计中发现的问题要及时处理，才能起到审计的作用。
要鼓励人民代表大会、媒体和广大群众对国有资产使用情况和效果进行监督。
4.建立项目后评价制度
后评价是在项目建成运营之后的若干年（一般是2-4年）内根据项目实际运营的结果，对项目的决策、设计、施工等方面的质量进行的评价。进行后评价主要是总结经验教训，为以后的建设项目提供借鉴；同时主管部门可据此对比项目可行性论证的预测结果与实际运营的差距，评定可行性论证的质量，并予以公布，作为评定可行性论证单位业绩的主要依据。
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