普惠型社会保障背景下的计划生育利益导向政策，本文主要内容关键词为：计划生育论文,社会保障论文,导向论文,利益论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C923 文献标识码：A 文章编号：1674－1668（2010）05－0103－07
1 引言
从实践上来说，对实行计划生育的个人和家庭在社会经济生活方面给予优先优惠，其历史可以追溯到20世纪五六十年代的减免人流及绝育手术费用，或至少可以回溯至70年代前期开始的在招工、住房分配等方面向实行计划生育的群众进行利益倾斜①。到1990年代中期，计划生育优先优惠已经形成了生活方面奖励优惠、扶持发展生产、群众性经济合作等多形式多措施的优惠政策体系[1]。2000年3月，中共中央国务院发布《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，在国家层面上明确提出“建立计划生育利益导向机制”，强调要优先扶持计划生育家庭经济发展、落实对计生家庭的奖励和优惠政策。2004年，农村部分计划生育家庭奖励扶助制度开始实施，2006年，西部地区计划生育“少生快富”工程全面启动。2006年底《中共中央国务院关于全面加强人口与计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，再次强调要“建立和完善政府为主、社会补充的人口和计划生育利益导向政策体系”，指出：“计划生育家庭为国家作出贡献，国家应使计划生育家庭优先分享改革发展成果。”2008年12月，国家人口计生委和财政部联合下发《关于实施“三项制度”工作的通知》，要求从2008年起在全国范围内全面实施计生家庭特别扶助制度，提高农村部分计生家庭奖励扶助标准，同时扩大西部地区“少生快富”工程目标人群。计划生育利益导向力度进一步加大。
这些利益导向政策的实施，有利于实现人口计生工作的“两个转变”——由孤立地就计划生育抓计划生育向与经济、社会发展紧密结合，采取综合措施解决人口问题转变；由以社会制约为主向逐步建立利益导向和社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变；在目标群众和一线工作者中获得广泛好评，也引发了研究者的持续关注。然而在对计划生育利益导向政策的意义给予高度评价的同时，不少研究却发现，计划生育利益导向政策在实际实施中呈现出“有利少导”的状态，并没有达到预期的政策效果，对生育意愿和生育行为产生明显的导向作用；[2－4]本课题进行的焦点小组座谈也有同样的发现。② 而其中的重要原因之一，是近年来随着社会经济的发展和国家对民生问题的持续关注，全民享有的普惠型社会保障体系逐步建立健全，养老、医疗、社会福利和社会救助等的整体水平都大大提高，相比之下，计划生育利益导向政策的效用相对降低，难以对政策目标群体产生足够的吸引力。特别是在经济社会发展水平相对较高的东部地区。以苏州市为例，2008年苏州市城镇职工养老、失业、医疗、工伤和生育五大保险覆盖面均达到98％以上，企业退休人员月均基本养老金1262元。农村劳动力基本养老保险覆盖率达96.5％，农村老年居民享受社会养老待遇或养老补贴的覆盖率达到98％。城镇居民最低生活保障标准350元／月，农村居民最低生活保障指导标准230元／月。2008年市区居民人均可支配收入23867元，农村居民人均纯收入11785元。而独生子女父母奖励金为30元／人·年，仅占城镇居民人均收入的0.1％，农村家庭人均纯收入的0.25％；即使是力度最大的农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，600元／人·年的水平也仅占2008年苏州市农村家庭人均纯收入的0.5％，占农村低保标准的2％。
因此，有的研究者和实际工作部门建议计划生育利益导向政策体系应进一步提高优惠水平、加大优惠力度，加强政策落实的组织协同工作，在社会保障和生活服务的各个方面都向计划生育目标群体倾斜[3－5]；也有人认为政府应从整个社会的层面来考虑社会保障问题，社会政策应保证不同群体之间的公平，计生部门不应过多地强调计生群体的利益、要求对计生群体实施一揽子的优先优惠[6]。而事实上，作为一项牵涉甚广的社会政策，计划生育利益导向机制的取向并不是一个非左即右的两极选择，在当前普惠型社会保障体系逐步建立健全、人口计生工作重心转到稳定低生育水平统筹解决人口问题的背景下，计划生育利益导向政策究竟应该如何完善，需要进行深入的分析。
2 计划生育利益导向机制与普惠型社会保障体系的关系
2.1 内在一致：计划生育利益导向政策与普惠型社会保障的长远目标
美国人口经济学教授H·莱宾斯坦（Harvey Leibenstein）运用西方微观经济学的理论观点考察家庭生育决策，进行孩子生产的成本－效用分析，提出了“边际孩子合理选择理论”，认为父母在家庭中的生育决策，主要通过对孩子生产的成本－效用分析、计算、比较，做出边际孩子③ 选择，确定家庭规模。其中成本分为直接成本和间接成本两部分，直接成本指孕育抚养孩子的费用等直接支出；间接成本指父母为抚育孩子所损失的受教育和带来收入及享受闲暇的机会，又可以称为机会成本。而孩子的效用主要有三类：第一类是将孩子看作是一种“消费品”，是父母获得快乐和满足感的源泉，可以称之为消费效用；第二类是预期孩子成长为劳动力而给家庭提供收入，可以说是一种劳动—经济效用；第三类是预期孩子作为父母老年和其他方面的保障的潜在来源而获得的效用，可以称为保障效用[7]。父母就在对这些成本和效用进行考量的基础上做出生不生育边际孩子的决定。从发达国家人口转变的历史来看，进入工业社会后，抚养孩子的成本升高，而现代职业模式使得孩子成长为独立劳动力后不再依附于家庭，对家庭的劳动－经济效用降低；同时随着以社会保险为主体的现代社会保障体系的建立，孩子的保障效用降低，孩子的成本效用发生变化，人们自觉节制生育，导致了生育率下降。这个过程中，全民享有的普惠型社会保障体系的建立健全是一个重要的外部条件。
我国传统上是一个具有强烈生育偏好的国家，而这偏好背后的逻辑和莱宾斯坦的分析基本上可以吻合：“养儿防老”突出了孩子的保障效用，“人财两旺”兼有劳动经济和保障两重效用，甚至还有扩大家庭规模、提高家庭社会地位的意味；“多子多福”则除涵盖了上述全部内容之外，更隐含着子女带来天伦之乐的消费效用。而虽然经过了经济社会的快速发展和数十年的计划生育，孩子的成本效用在我国尚未发生根本性变化，除了传统生育文化的因素之外，社会保障体系的不健全是一个重要原因。因此，计划生育利益导向政策试图通过给予计划生育家庭经济利益和社会保障方面的优先优惠，以期提供替代效用，降低育龄夫妇对边际孩子的偏好，最终达到促动生育意愿和生育行为发生内生转变、维持稳定的低生育率的目的。由此可见，普惠型社会保障和计划生育利益导向机制二者的长远目标是一致的。
2.2 各执一端：计划生育利益导向政策和普惠型社会保障制度的价值取向
虽然长远目标并无冲突，计划生育利益导向政策和普惠型社会保障却有着截然不同的价值取向。作为现代社会一项重要的社会制度和利益分配机制，社会保障制度意在校正市场竞争机制所带来的无法避免的不平等性分配结果，弥合社会不同阶层间的发展矛盾。其基本作用就是通过国民收入再分配发挥调节功能，以公平为原则，调节市场经济社会以竞争为规则进行的国民收入第一次分配所带来的贫富差距，保障社会成员能共享经济发展成果，促进社会的和谐发展，从而成为社会发展的“安全网”、“减震器”、“减压阀”。因此追求普遍公平和社会正义是其根本的价值诉求。
而计划生育利益导向政策从诞生之初到现在，强调的一直就是“照顾”、“优惠”、“利益倾斜”和“优先分享”，是对特殊群体的特别优待。由于我国的计划生育是国家和政府在孩子的价值和成本还没有发生根本性变化的情况下，基于全社会的公众利益和福利推行的人口控制政策，这就使得计划生育夫妇未能实现生育效用的最大化，给微观的家庭福利带来了损失，从而承担了较高的生育控制私人成本，为公众利益做出了牺牲[8]。因此，从某种意义上说，这些特别优待的目的正是为了恢复广义上的公平。但是，制度一旦形成，就有了其自身运作的逻辑，以特别优待为价值取向的计划生育利益导向政策着眼的是如何将计划生育家庭这一特殊群体的群体利益加以提升和巩固。在普惠型社会保障尚未建立的领域，计生利益导向政策固然要雪中送炭，在普惠型社会保障已经基本健全的领域，计生利益导向也要锦上添花——似乎有一种不言自明的预设：在可能的范围内，应该使计划生育群体的整体利益在社会生活的任何一方面都高于非计划生育群体。
2.3 静水深流：计划生育利益导向机制和普惠型社会保障制度的资源角力
一个社会中可以用于分配的资源总是有限的，社会保障追求普遍公平，计生利益强调特别优待，这使得他们在对社会资源的安排上不可避免地出现了冲突。这种冲突主要表现为对有限的政府财政资源的竞争。在奖、优、免、扶、保、助的计划生育利益导向政策体系中，除了通常由公益金支付的救助外，几乎所有现金支付的奖励、补贴和扶助都是由政府财政负担；而社会保障中除了针对劳动力群体的社会保险主要由个人和用人单位缴纳保险费形成基金——财政也还是要承担兜底责任——之外，社会救助和社会福利以及针对非劳动力群体的各项福利和公共服务也需要财政承担资金筹集的责任。在政府财力既定的条件下，谁更有优先发展的合理性，就意味着谁能得到更多的财政资源。
从制度建设上来说，普惠型社会保障覆盖的人群面广量大，对政府财力和工作机制的配套要求较高，因而其建立和完善需要相对较长的时间。计划生育利益导向政策面对的人群规模较小，同时，由于一方面时时面临人口的巨大压力和生育率反弹的风险，亟须稳定低生育率水平；另一方面还必须承担数十年执行人口计划生育带来的人口快速老龄化、“四二一”家庭结构等社会人口后果，解决由此带来的老人抚养照料困难等问题，不容其慢慢等待普惠型社会保障完善，因此往往会先行出击，争取资源以实现对计划生育家庭的优先保障。
这种资源竞争是静默的，其结果往往只以政策的形式显现出来。例如，农村老年人的养老保障和照料服务是普惠型社会保障和计划生育利益导向政策都非常关注的问题。2006年全国老龄工作委员会办公室组织实施的“中国城乡老年人口状况追踪调查”显示，全国城市老年人有78.0％享受养老金，而农村仅有4.8％[9]。2004年，国务院办公厅批转了国家人口计生委和财政部《关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作的意见》，开始在全国试点对农村独生子女和双女户父母从年满60周岁起，每月领取不低于50元的奖励金；2008年，又将这一制度扩展到全国，并将奖励金水平提高到每月不低于60元。2009年9月，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。计划2020年基本实现对农村适龄居民的全覆盖。计划生育利益导向政策的养老补助全国试点早于普惠型农村社会养老保险5年，全覆盖早了12年，国家确定的基本补贴标准也较新农保的基础养老金水平为高。
2.4 抓特放普：计划生育利益导向政策在普惠型社会保障制度背景下的合理司职
实际上，在计划生育利益导向政策体系内部，也存在着普惠型和特殊型的优先优惠。前者是普遍针对一般计划生育家庭的，如独生子女父母奖励金、独生子女父母退休时加发的5％工资、和农村部分计划生育奖励扶助制度等；后者是针对有特殊困难的计划生育家庭的，如独生子女伤残死亡家庭特别扶助制度、计划生育手术并发症的扶助制度等。在普惠型社会保障体系的逐步健全和保障水平不断提高的背景下，计划生育优先优惠政策应该采取“抓特放普”的总体思路，对于普惠型的计生优惠，要从不过度加码过渡到逐步淡化，而对于特殊型的计生优惠，则争取较短的时间内较大幅度地提高优惠水平，并长期稳定保持较高水平的优先优待幅度。
因此，完善计划生育利益导向机制，首先不宜脱离普惠型社会保障，单独设计或过于强调针对计划生育家庭的具有普惠意义的计划生育优惠政策，使计生优惠政策承担了普惠制社会保障的功能。其次，从历时来看，随着社会经济的发展和普惠型社会保障水平的提高，甚至应当允许计划生育利益导向政策中的普惠型优先优惠政策的整体效用相对下降，在这个过程中，计生导向政策的实际经济效用和保障效用逐步让位于普惠型社会保障，而仅保留政策的象征性效果——对实行计划生育的个人和家庭舍小我顾大我的行为进行奖励、对国民服从国家管理表示嘉许；以及对个人承担的生育控制成本进行社会补偿，并以国家身份对个人和家庭做出的牺牲表示抚慰。与此同时，计划生育利益导向政策应该将重点放在对特殊计生家庭的特别扶助上，加大扶助力度，集中力量满足计划生育家庭中最困难的群体最迫切最根本的需求。
3 普惠型社会保障背景下完善计划生育利益导向机制的思路
3.1 计划生育利益导向政策不宜再全面开花，不宜过多增加普遍型计生优惠
上个世纪70年代末以来，为了保证计划生育这项基本国策的切实落实，我们几乎在社会生活的每一个领域都制定了针对计划生育家庭的优先优惠政策。进入新世纪，随着社会生活的发展，更多的计生优先优惠政策纷纷出台，这其中既有和计划生育直接相关的如婚育检查、放弃生育二胎的奖励、独生子女伤残死亡家庭扶助制度等，也有很多与计划生育并不直接相关的优先优惠，如自来水入户费或电话、有线电视初装费减免，独生子女升学考试中的加分和奖学金，以及有些地方施行的独生子女父母免费纳入新农合或其他社会保险、征地购房减免手续费、放宽纳入低保的条件或提高低保金发放的水平等。计生家庭的优先优惠仍然涉及社会生活的各个领域。
但是与上世纪后期相比，当前的人口形势和人口任务已经发生了变化，生育率已经降到更替水平以下，人们已经接受了计划生育的政策事实，人口和计划生育工作也进入了稳定低生育水平、统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段。因此，政策制定的思路不应再延续此前的惯性，盲目在所有社会保障项目上甚至在社会生活的各个领域都为计划生育家庭提供优惠，而应该在新的历史社会条件下进行适当的调整，重点考虑独生子女与非独生子女的差异之处，考虑少生孩子给计生家庭带来了哪些损失，增加了哪些风险，带来了哪些困难，着重在这些点上做实、做足。比如独生子伤残死亡的风险、父母晚年照护的困难、父母晚年的经济风险等，有针对性地制定优先优惠政策，从而节约社会资源、减轻财政负担，也避免形成另一种不公平。
在研究制定未来完善计划生育优先优惠政策时，应兼顾经济效益和社会效益，对于一些效用较低的政策，能减则减，不宜削减的，可通过长期保持水平稳定的方式隐性降低支出，将节约的经费集中用于解决计划生育家庭中最困难的群体的最迫切最根本需求。例如，独生子女父母奖励金多年来额度基本上没怎么提高，就当前来看对于大多数独生子女父母几乎没有激励作用。但是，虽然也有人对奖励金标准多年没有提高偶有微词，从实际的情况来看，却并没有产生什么社会矛盾或不满。并且由于14岁以下儿童中独生子女已经占绝大部分，要将此项奖励金提高到足以对政策对象产生实际激励效用的水平，所需要的成本几乎是个天文数字。因此，独生子女奖励金水平应基本保持不变，从而在实际上隐性降低此项优惠政策的财政支出，而将原本预期用于增加额度的资金集中用于提高计划生育困难家庭的补偿帮扶水平。同时为了提高奖励金的效用，在具体的操作形式上，也可以考虑将独生子女父母奖励金的用途统一转换为购买独生子女保险（如上海），或者用于补贴未成年的独生子女缴纳城镇居民基本医疗保险费、独生子女父母养老保险、计划生育家庭成员保险、计划生育手术保险等其他具有可操作性的保险。对于暂时起着比较重要作用的奖励扶助金，则可以在短期内先逐步增长，提升其效用，再随着普惠型养老保障的完善和水平提升而趋于稳定，隐性降低成本，最后完成向普惠制的转移。
3.2 注重效用、将重点放在计划生育困难家庭的扶助和保障上，大力提高扶助水平
调查显示④，计划生育家庭的困难比较突出地表现在以下几个方面：（1）独生子女伤残或死亡家庭的因病因残致贫和精神痛苦；（2）独生子女伤残或死亡的父母及其后代的扶（抚）养照料困难；（3）独生子女父母养老和照料负担。独生子女不幸伤残的家庭最需要得到帮助的前三项依次是：为独生子女家庭提供一些生活补助、为伤残独生子女提供办理养老保险的补贴、提高独生子女家庭的医疗救助水平；而独生子女不幸死亡的家庭最需要得到帮助的前三项依次是：为独生子女死亡的父母提供办理养老保险的补贴、适当提高独生子女死亡家庭的低保标准、为独生子女死亡的父母生活不能自理时提供免费或低费社区照料服务。
针对独生子女伤残或死亡的家庭，目前已经建立了独生子女伤残死亡家庭的特别扶助制度，对户籍人口中独生子女死亡或伤、病残达到三级以上，且未再生育或收养子女家庭的夫妻，自女方年满49周岁时起，独生子女伤残的按夫妻每人每月80元、死亡的按每人每月100元的标准发放扶助金。但是这一扶助制度还存在着一些问题：（1）扶助力度太小，对独生子女不幸伤残死亡的家庭是杯水车薪，远远不能解决实际问题，也很难抚慰唯一的孩子伤残死亡给家庭带来的创痛；（2）虽然独生子女死亡的家庭经受了更为巨大的心理打击，但独生子女伤残、尤其是中重度伤残的家庭却背负着更为沉重和漫长的经济压力，而且如果孩子中重度伤残，多数会失去劳动能力甚至生活自理能力，父母往往至少有一方需要放弃工作来照料孩子，家庭经济状况更是雪上加霜，许多家庭因为子女伤病残而致贫返贫。因此，经济补偿对于独生子女伤残家庭来说更显得意义重大；（3）独生子女死亡或中重度伤残的家庭，如果没有第三代，其父母到了晚年尤其是进入高龄阶段都面临无人照料的困境。独生子女伤残的，父母还要为自己高龄或去世后伤残子女的生活而担忧，目前的扶助制度也无法对此做出有效的回应。
针对以上问题和不足，建议：（1）采纳上海的作法，试点将独生子女奖励金用于建立统一的独生子女意外伤害保险，政府补贴一部分保险费，为独生子女伤残死亡的家庭提供一次性保险赔付。（2）加大对独生子女不幸伤残死亡家庭的扶助力度，具体做法包括：其一、大幅度提高独生子女伤残死亡家庭的扶助金标准，可以参考当地最低生活保障标准，并继续执行低保核定时将扶助金予以扣除的现行做法；其二、按照残疾程度，对中重度残疾分别核发不同标准的扶助金，重度残疾的扶助金标准应高于或至少等同于死亡扶助金。（3）独生子女死亡或被鉴定为中度以上伤残的，政策设置应该尽量鼓励、引导和帮助其父母再生育或收养一个孩子，以缓解独生子女伤残死亡的痛苦，和老年照料护理的困难。应该对独生子女不幸伤残死亡（非遗传性疾病导致的伤残死亡）的家庭再生育或收养孩子提供配套的优惠政策，包括孕产费用减免、教育费用减免等，还可以对其中经济困难的家庭提供儿童营养补贴、医疗补助等。实际上，独生子女伤残死亡的只占独生子女中很少的一部分，允许他们再生育或收养，并不会给人口出生带来大的影响，为其再生育孩子提供优惠的成本也不是很高，但是这多生的孩子却能带来巨大的家庭收益和社会收益。（4）针对独生子女不幸伤残或死亡家庭，建立依托社区、上通街道和区的经常性关爱小组，主要目的是提供精神慰藉和为伤残独生子女及其照料者提供暂时性的照料和帮助（如照料者生病或其他突发事件时帮助照顾孩子）。（5）针对独生子女父母养老照料负担沉重的普遍现实，对持有“独生子女父母光荣证”的低收入和基本生活自理有困难的老人优先落实居家养老服务优惠措施，特别要提高独生子女伤残死亡家庭的居家养老服务补贴标准。
3.3 计划生育利益导向政策应该考量制度的内在合理性
计生利益导向是一个综合体系，不宜苛求每一个细部都与普惠型社会保障一一对应地优先优惠，而需要注重政策本身的内在合理性。这主要可以从三方面来考虑：其一、应该分辨计划生育的所得与所失，作为奖励补偿的依据，因计划生育而受益的方面理论上不应再给予补偿，与计划生育无关的方面，不宜惯性地扩张和加码；其二、即使具备内在合理性的政策，也要考察其政策效用，即要计算成本投入的效益产出；其三、不应冲击社会保障的底线。
以这样的标准来看，在按人头分配的权益如征地补偿、拆迁补偿时增加独生子女家庭的分配份额，以及在建立健全居家养老服务体系时将计生家庭优先纳入，并相应提高计生家庭的补贴标准的做法，是对计划生育带来的少子女的直接后果进行的帮助和补偿，既是合理的，也是必要的。而有些做法则显得缺乏制度的内在合理性，例如独生子女升学考试加分政策。首先，就计划生育政策后果来看，独生子女本身就具有独享家庭资源的优势，受教育条件和机会总体来说高于非独生子女，也就是说是在受教育机会方面他们已经是计划生育的受益者，不需要再对此进行补偿；其次，违反计划生育的是父母，计划外出生的孩子自身并没有过错，处罚也只能针对父母，而不应针对孩子；第三，作为人才选拔的手段，升学考试常常在孩子接受更高一级的教育、从而掌握更多的社会资源中起着重要的作用，相对于是否合乎计划生育政策来说，是否在社会资源的分配上保持公平是更上位的原则，不应该在孩子获取社会资源的公平性上人为地制造差别；第四，大部分城市的独生子女比例都非常高，加分的利益导向作用也微乎其微。这类政策施行了的应予以淡化或取缔，没有施行的不宜新增。
同理，有些地区将计生家庭免费纳入新农合，或在医疗费用报销或补助时给予计生家庭成员更高的报销比例或补助额度，这些做法就计划生育政策后果和普惠制政策之间的关系来看，不宜无限度地推广或加码。还有的地方对只有一个子女或两个女孩的夫妻，从领取《独生子女证》起或从采取绝育措施之月起，每人每月发放40－50元的奖励金，直到60周岁与农村部分计划生育家庭奖励扶助制度接轨。实际上，育龄夫妇并不会为了要享受奖励金而放弃原本想生育的孩子，同样，不发放节育奖，也不会致使育龄夫妇超生，所以这种奖励的成本效益极低，而且支领时间长，无谓地增加财政负担，不具有可持续性和推广价值。
另一方面，计划生育利益导向政策不应冲击社会保障的底线。例如，在核定低保家庭时，在父母收入水平大致相当的情况下，多子女家庭由于人口多、家庭人均收入低，反而比独生子女家庭更有可能被纳入“低保”覆盖范围，甚至有些多子女家庭本身就是因为缴纳超生罚款才陷入经济困境的[10]。针对这一状况，部分地区采取了提高计生家庭的低保标准的做法，但是，一般来说，少生育孩子会降低家庭的抚养成本，也就是说，独生子女政策本身是有利于提高家庭的经济水平的。如果独生子女家庭因为孩子少、人均收入高、超过了低保线而领不到低保，说明其收入水平由于少生了孩子而高于多子女家庭，也就是说少生孩子带来了好处而不是带来了损失，因此理论上来说不必对此再行补偿。即便如此，作为一种优待，对计生家庭提高低保标准是可以接受的。但是有一些地区采取了相反的做法，不是提高计生家庭的低保标准，而是将违反计划生育的家庭排除在低保的资格对象之外，就值得商榷了。最低生活保障是社会安全的底线，保障的是公民的生存权，不应该出于任何理由予以剥夺。同样的道理，有论者认为违反计划生育的家庭不应该享受教育的“两免一补”和困难助学，这也是不合理的。受教育权是未成年人的基本权利之一，不应因为父母违反计划生育而予以剥夺，或明知受剥夺而不予以救助。计划生育利益导向政策虽然要引导人们自觉节制生育，但在低保救助和教育救助上，计划生育利益导向政策的相关规定不应冲击公民的生存权、受教育权等基本权利。
3.4 计划生育利益导向政策制定应保障不同计生人群之间的公平性
作为基本国策，计划生育覆盖到了所有人群，但是作为对响应计生号召的奖励，计划生育优先优惠政策却有存在交叉和空白。作为对计生职工的奖励，全国有十几个省市规定了在职工退休时，提高1％－5％的退休金或者基本养老金。1997年国家劳动社保部门修订了城镇企业职业养老保险的实施办法，新办法中未能体现关于独生子女父母退休时增发5％工资的规定，致使1996年以后退休的企业职工大部分都未享受到这一奖励政策。近年来部分地区对这部分没能享受到规定权益的退休职工进行了额度不等的一次性奖励。虽然政府主动承担其兑现奖励承诺的责任，在很大程度上恢复了政策的公平性，但就实际利益来说，一次性补偿的额度与每年增发5％之间还是有不小的差距，由于公务员和事业编制职工仍然延续增发5％的做法，这在一定程度上导致了企业退休人员的不满。从长远来看，恢复统一增发5％显然是不现实的，企业不愿承担，养老保险基金政府财力也不堪重负，可行的办法是推广上海的做法，对机关事业单位和企业单位都统一改为一次性奖励一定额度。
另外，某些地区制定了对独生子女医药费用进行补助的办法⑤，规定独生子女门诊和住院自负费用由单位报销一部分，这在机关事业单位可以执行，但在企业里就很难落实，农村独生子女家庭更是根本享受不到。而机关事业单位的报销实际上是财政负担，这就使得制度在客观上造成了不同单位性质的职工间新的不公平。这一政策和前述的退休奖励一样，变成了政府承诺、企业买单。企业不愿或不能买单则企业职工实际上享受不到政策给予的优惠。顾晓阳等在辽宁本溪市进行的调查显示，企业职工（包括企业退休职工）中，独生子女父母奖励未落实的占67.9％；退休补助费未落实的占82.3％；计划生育手术费未落实的占54.8％；生育医疗费未落实的占54.4％[11]。
理论上，不论在机关还是企业工作，独生子女父母都尽了计划生育的义务，应该能够平等地享受到计划生育优先优惠政策给予的利益。类似的要求单位负担的计划生育优先优惠政策，一方面将应该由国家承担的社会责任推给了作为市场行为主体的企业，违背了公共政策的本质，另一方面由于企业常常由于无意愿或无能力执行，客观上造成了政策的不公。今后在制订计划生育优先优惠政策时，应避免再出台需要由单位负担经费的优惠政策，对于已经出台的政策，尽可能由公共财政承担落实政策的筹资责任。
收稿日期：2009－11－08；修订日期：2010－05－07
注释：
① 1973年在全国计划生育汇报会上正式提出夫妇生育孩子要实行“晚、稀、少”的计划生育政策，还做出了一些相应的规定，如高等学校不招收已婚青年入学；招工时，在同等条件下，优先照顾有女无儿户；农村实行男女同工同酬；农村口粮实行按人分等定量分配制度；后来，又提出奖励只生一个孩子的夫妇，对无子女的老人逐步实行社会保险。在城市住房分配和职工福利方面也采取了适当措施，使有关政策有利于计划生育的开展。
② 在本课题调研进行的焦点小组座谈中，无论是目标群众，还是计划生育一线工作者，都一方面认为包括农村部分家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度在内的政策是好的，一方面认为如果不是国家的计划生育政策约束，育龄夫妇并不会因为为了要享受这些优惠而自愿放弃生育。
③ “边际孩子”可以理解为父母期望生育的第n＋1个孩子，n代表已生育孩子数。当n＝0时，n＋1＝1；n＝1时，n＋1＝2，以此类推。
④ 苏州市吴中区“普惠制背景下的吴中区计划生育优先优惠政策研究”课题调查。
⑤ 如苏州市《职工子女医药费用补助暂行办法》。