司法公正与司法公信力的体制保障——以改革方案的选择为视角，本文主要内容关键词为：公信力论文,改革方案论文,视角论文,司法论文,司法公正论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
司法公正和司法公信力的建设是一项系统工程，它涵盖了三个主要的层面：一是要建设一个良好的司法体制，这是前提；二是要建设一个合理的司法机制，这是保障；三是要培育一支过硬的司法队伍，这是基础。在这三个方面，司法体制的相对完善无疑是这项工程中的重中之重，其他两个方面，其实都是由司法体制来塑造和决定的。因此，司法体制的改革应当成为我们新的时期进行新的司法改革的“攻坚堡垒”。从这个意义上说，我们不能不承认，处在21世纪的中国的司法改革，已经步入了“深水区”。
目前司法体制所存在的主要弊端与可供选择的方案
应当首先指出，我国由《宪法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等法律构筑而成的司法体制，总体上是符合中国国情的，也具有明显的比较优势。比如：司法机关之间既有分工配合又有相互制约，在多数情况下确保了司法运行的有序性和案件客观真实的发现；司法的政策性和前瞻性得到了相应体现，司法的原则性与灵活性能够有机统一；司法服务大局和社会管理创新的能力较强；司法的效率性明显、司法成本相对较低等等。然而同时也要清醒地认识到，我国目前的司法体制还存在着制约司法公正和司法公信力生成的根本性缺陷，集中表现在司法的行政化和司法的地方化这两个问题之上。
我国《宪法》第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关；”第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。司法的地方化直接与我国宪法对司法机关的定性相冲突，其在各个层级的大量存在，滋生了司法的地方保护主义，使司法公正受到严重伤害。司法的行政化是司法地方化的温床。我国司法体制中的这“两化”现象的长期存在，使司法的独立性变得极为脆弱，司法的抗干扰力或者排除力十分羸弱。而司法的独立性是司法的公正性从而是司法公信力赖以生长的前提条件。无论是理论学说抑或司法实践的经验和教训，都雄辩地、反复地阐明和证明了这样一个真理性认知，这就是：缺乏司法的独立性，就难以甚至不可能实现司法的公正性，更难以使司法赢得持久的公信力。
笔者认为，司法体制改革可供选择的方案有三种，即：建立专门法院；创设法院分院；构建中央与地方“一级管理”或“二级管理”模式。以下分别阐述。
第一方案：建立专门法院
这一方案的要点在于利用《宪法》第124条和《人民法院组织法》第2条的规定，增设专门人民法院或者改造现存的专门法院，使之能够审判更多的案件类型。《人民法院组织法》第28条规定：“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。”据此规定，无论是增设专门法院或者是改造、整合专门法院，均直接由全国人民代表大会常务委员会作出决定即可。这种改革方案无需修改《宪法》或《人民法院组织法》，同时也不改变最高人民法院和地方各级人民法院与同级人民代表大会及其常委会的关系和组织结构，而仅仅做出受案范围的调整，因而其操作起来较为便利，阻力较小，可行性最大。
目前专门法院有军事法院、铁路运输法院、森林法院、海事法院、农垦法院、石油法院等。专门法院的设置有所差异，级别也不尽一致。但专门法院都具有一定的专业性或专门性，同时它们的司法辖区不受行政区划的支配。这样就使专门法院的人财物管理不受较低级别的地方政府的制约和控制，因而在一定程度上实现了司法的非地方化目标。在这方面，海事法院的司法体制具有典型意义。我国目前有十个海事法院，海事法院是因需而设的，其司法辖区与行政辖区完全分离，其财政权和人事权由省级人民代表大会及其常务委员会行使，与省级以下的地方政府切割了实际的联系。这就使海事法院的司法体制获得了明显的体制性优势，其审判的独立性和抵御干扰的能力客观上有所增强。实践表明，海事审判出现了“三高四低”的特征，即：调解率高、服判率高、执行率高；上诉率低、申诉率低、涉法上访率低以及法官出事率低。我国的海事法院在国际上也因此享有盛誉，许多与我国无关的案件当事人也协议选择我国海事法院管辖。
海事法院司法体制虽尚不可谓尽善尽美，事实上它还有诸多有待改进的地方，例如它的专门性尚不够彻底、在省级层面又归于地方法院体系、受案范围还较窄等等，但即便如此，其总体上的成功效应为我国司法体制改革带来了一定启示，其关键点就在于：在司法体制的构建中，应当尽可能地将司法机构及其人员与平行的地方党政部门划清界限，使前者不受制于后者，从而使后者难以干预前者，由此强化前者的抗干预能力。
由此可见，借鉴海事法院司法体制的有益经验，进行我国局部的司法体制改革，无疑是一个可行的思路。问题进一步还在于：哪些类型的案件需要进行上述这种专门化改革？以及如何将这种对于专门法院的新增需求与对现行专门法院进行合理化调整衔接起来呢？
对于第一问，笔者认为应当将那些受地方保护主义影响最为严重的案件类型从普通法院管辖范围里分离出来，交由专门法院行使管辖权。一般认为，目前受地方保护主义影响最为严重的案件类型有两种：一是所涉经济利益较大的商事和经济类案件，二是“民告官”的行政诉讼案件。这两类案件应当收归专门法院进行管辖。
目前在行政诉讼法学研究中有一种颇有影响的观点，就是要设立专门的行政法院审判行政诉讼案件。这一主张与我们这里所讨论的专门法院密切相关。这就要考虑：对于专门法院，是进行量的增加还是进行质的整合？如果进行量的增加，则专门法院的管理势必日趋复杂化，尤其不可忽视的是，专门法院数量过多，不仅改革的成本增大，对民众的诉权行使也会产生不利。因此，笔者倾向于对现存的除军事法院以外的各专门法院进行整合性改造。具体构想是：以海事法院为基础，将相关的专门法院逐渐归并到海事法院之中，并扩大海事法院的管辖范围，将一定标的额以上的商事、经济案件以及行政诉讼案件纳入专门法院的审判领域。这样一来，就需要对改造后的海事法院进行改名，否则就有名实不符之嫌。笔者建议干脆称之为“某某专门人民法院”。这样不仅可以达到前述整合各专门法院的目的，而且还使专门法院具备了开放式容量，随时根据各地审案需要，对专门法院的主管范围进行调整，从而做到张弛有度、因地制宜。不仅如此，其不可轻忽的附随效应还在于，由于整合、扩容、改造后的专门法院在规模和影响上大大增大，事实上形成了与地方普通法院的“竞争”之势，这样也有利于它们相互之间取长补短，共同进步。当然，这样经过整合改造的专门法院在数量上应当有所增加，其司法辖区也需重新划定。
第二方案：创设法院分院
第二种方案是改革管辖制度，增设若干法院的分院，实行巡回审判。该方案由以下三个步骤或要素组成：第一步：修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》关于级别管辖的规定，规定凡是当事人跨区域的商事和经济案件，以及任何行政诉讼案件，均相应地上提一级管辖。比如，当事人跨县级行政区的，由他们共同的中级法院管辖；当事人跨地级行政区的，由他们共同的高级法院管辖；当事人跨省级行政区的，由最高人民法院管辖。第二步：这样将案件管辖层层上提的结果，势必增加上级法院乃至最高法院的案件量，形成了初审案件分布上的“倒三角结构”。为此有必要增加上级法院的编制，增设分院，分别形成最高人民法院分院、高级人民法院分院和中级人民法院分院。目前中级法院分院已有成例可循，实行起来比较容易；建立高级法院分院应当难度也不大，最需突破的是建立最高人民法院分院。笔者建议在全国划分大区，分别在东北、华北、西北、华中、华东、华南、西南增设7个最高法院分院。第三步：各分院既可以受理上述第一审案件，也可以受理其他的上诉案件。为便民诉讼计，建议各分院原则上实行巡回审判。当然，在当事人的同意下，各分院对其所受理的案件也可以实行指定异地管辖。
第三方案：构建中央与地方“二级管理”模式
第三种方案是宪改方案，即要通过宪法的修改，消解宪法自身含有的司法体制中的两个内在矛盾，这就是司法机关的国家性与其产生和管理的地方化之间的矛盾，以及司法机关的司法性与其内部运作行政性之间的矛盾，回归司法机关的国家性和司法性本质。具体包括两个步骤：一是将司法业务权和司法行政权相分离，让司法行政权归属于司法行政机关；二是在上述“二权”分离的基础上，将司法行政权上收，集中在中央层面或至少是省级层面行使。目前较为现实的选择是对司法行政权实行“二级管理”模式，即：最高法院、高级法院以及与之相适应的最高检察院和省级检察院的司法行政权，在全国人民代表大会及其常委会的决策下，由最高司法行政机关具体行使：中级法院、基层法院以及与之相适应的检察院的司法行政权，在省级人民代表大会及其常委会的决策下，由省级司法行政机关具体行使。
这样改革的好处在于：其一，使司法机关的人财物管理摆脱了地方政府的干预，有利于在司法机关的外部实现“去行政化”，从而相对达到了司法机构的整体独立性。其二，将司法行政权从司法机关的职能体系中剥离出去，司法人员的等差属性就会淡化甚至消失，他们之间的平等地位就具有了客观基础和切实保障，司法人员的分类管理由此成为可能，司法权的独立行使便能贯彻到底，从而在司法机关的内部实现了“去行政化”。其三，由上述两点所决定，司法机关的上下级关系便不会被纳入行政机关的关系模式之中，从而在司法机关的上下级关系上实现了“去行政化”。在司法机关经由上述二步骤改革实现上述三个“去行政化”之后，司法辖区与行政辖区便没有绝对合一的必要性，即便它们依然处在竞合状态，司法的地方化色彩也将大大减弱，司法的排除力及其自主性将大大增强，司法的责任机制得到了落实，司法公正与司法公信力便处在了稳定增长的良性轨道之中。
需加指出的是，采取上述第三种改革方案虽然需要对宪法做出微改，但并不会影响我国宪法所确立的人民代表大会制度下的“一府两院”的基本权力格局。司法机关由人大产生并向人大负责的领导体制没有改变，党对司法工作的领导不仅不会削弱，反而会因此而更趋强化、更趋合理。发生变化的是增强了司法机关的国家属性和司法属性，弱化了甚至取消了司法机关的地方化特征和行政化特征，因而值得重视。
结语：各种方案的当下选择
上述三种改革方案，相较而言，第一、第二方案较为可行，因为无论是建立专门法院还是创设法院的分院，都无需修改《宪法》和《人民法院组织法》，改革的动静不大，而收效可观。尚需进一步说明的是，这两种改革方案既可以择一实施，也可以二者并行。如果择一实施，笔者建议先采用第一方案。建立和改造专门法院。当然，在建立专门法院的基础上，再采行第二方案，则更加理想。因为建立专门法院后，虽然归于专门法院管辖的案件可以在一定程度上摆脱地方干预，从而有助于提升司法公正的程度，但对其他未被纳入专门法院系统管辖的案件，则状态依然故我；因而对于这些未被“专门化”的案件，尚需通过“上提一级”的管辖方案。缓和地方干预的渗透。
反过来，若仅仅采行第二方案，则在功效上也难以覆盖或包容第一方案。因为“上提一级”管辖权上移后，若案件关涉重大经济利益或行政机关违法行政，则地方干预的因素或力量，仍然可能透过司法的行政化而影响上级法院的公正审判。因此，“上提一级”的改革方案仅对普通民事案件方能奏效。
由此可见，目前宜同时采行第一、第二方案。第三方案，尤其是第三方案中的中央“一级管理”模式，是最为理想、最为彻底的改革方案，可以考虑在第一、第二方案实施后，观其效果，再付诸实施。
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