宅基地使用权置换中的利益平衡机制研究，本文主要内容关键词为：宅基地论文,使用权论文,机制论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F301.1 [文献标识码]A [文章编号]1006—012X(2009)—04—0092(05)
一、前言
1978年至2006年，我国城市化率从17.93％，增长到25.98％，年均增长0.93％。[1]据专家估计，到2020年，中国城镇居民总数要增加3亿人以上，同时，每年将有1500万农民进城成为城市居民。[2]进行城市基础设施建设和居民住房建设，需要占用大量耕地。然而，要解决13亿中国人的吃饭问题，必须严格控制耕地转为建设用地，实行严格的耕地保护制度。这样，城市的迅速发展对建设用地的需求与有限的城市建设用地的供给产生了尖锐的矛盾。根据人类社会的发展趋势和发达国家城市化的历史，我国大部分农村人口最终必将融入城市。上海、天津、北京等地正在试点的“宅基地置换”，对于在城镇建设中遭遇土地资源瓶颈的上海、天津、北京来说，无疑是一场城镇建设用地潜能释放的盛宴，它涉及到国家、农民、农民集体、地方政府以及房地产开发商等众多利益相关者。为此，笔者试图通过对农民、地方政府在宅基地置换中的成本、收益数学模型的分析，来研究宅基地置换中的利益平衡机制，以求抛砖引玉。
根据《中华人民共和国宪法》(2004年修订)第十条、《土地管理法》第八条的规定，农村和城市郊区的土地除按法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。按照《中华人民共和国宪法》第十条、第三条，《土地管理法》第二条第四款和国务院2004年12月24日发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》第十条的规定，农村土地征收是集体土地向国有土地转化的唯一途径。[3]按照《中华人民共和国宪法》第十条、《土地管理法》第二条的规定，土地所有权不能买卖转让，因而宅基地的所有权不能置换，可用来置换的只能是宅基地的使用权，而“宅基地置换”一说使人误以为宅基地所有权可以置换，故“宅基地置换”的说法值得商榷。因此，本文只探讨宅基地使用权置换中的利益平衡机制。本文所探讨的宅基地使用权置换中的利益平衡机制，是指在宅基地权利置换中，各种相关的利益通过相互联系、相互作用、相互制约而达到平衡状态的过程和方式。
二、通过利益平衡确定宅基地使用权置换的目的
1979-2001年，通过征收农村土地，中国农民已经为我国城市化贡献出20000亿元的建设资金。[4]2004年失地农民累计已达4000万人～5000万人。[5]国土资源部发布的《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出，即使在严格控制的前提下，即使排除违法征地的情形，从2000年至2030年的30年间，占用耕地将超过5450万亩，至2030年，我国失地农民将达1亿人左右。[6]据中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局、农村调查总队2005年的调查统计，被征用土地的收益分配格局是，地方政府占20％～30％，企业(用地单位)占40％～50％，村级组织占20％～30％，农民占5％～10％。失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10％，而丧失收入来源，生活水平降低的失地农民占60％。[7]从某种意义上说，房地产业的兴旺发达和亿万富翁的不断涌现，是以大量失地农民丧失社保资金和未来保障为代价的。[8]
目前，中国经济过度依赖出口，工业生产能力过剩，内需严重不足，抵御国际经济危机的能力有限。不难设想，如果城市化过程中农村土地的增值收入落入少数人的腰包，如果又像征地一样，农民无法分享城市化过程中宅基地权利增值所带来的收益，农民就难以用宅基地财产权升值所带来的资金发展工商业，并顺利地融入城市。如果包括在宅基地使用权置换中的失地农民在内的数以亿计的失地农民的生活水平因失地而降低，甚至成为种田无地、上班无岗、低保无份的流民，如果数量庞大的失地农民购买能力有限甚至不具备基本的消费能力，中国何以拉动内需并促进就业！如果内需严重不足，中国的经济就难以保持可持续发展，难以健康稳定地良性运行。一旦遇上世界性的经济危机，就难以掌握主动权，从而从容应对，以保障中国的经济安全。
扩大国内需求，最大的潜力在农村，实现经济平稳快速发展，基础支撑在农业，保障和改善民生，重点难点在农民。[9]农业、农村、农民问题关系党和国家的发展全局，“没有农村的繁荣稳定，就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康，就没有全国人民全面小康”，[10]从利益平衡的角度而言，中国农村宅基地使用权置换的目的不应仅仅立足于土地的节约利用，不能仅仅为了释放城市建设用地的潜能而一哄而上地在全国推行宅基地使用权置换，更不能把宅基地使用权置换变成瓜分农民宅基地使用权在城市化过程中的增值利益的盛宴。我们必须立足于我国政治经济社会发展的全局，超越地方主义、部门主义、本位主义，高瞻远瞩，以科学发展观统筹我国的宅基地使用权置换。在宅基地使用权置换中，把维护广大农民的根本利益作为根本出发点，在宅基地使用权置换的社会效益、生态效益、经济效益的有机统一中，平衡兼顾农民的利益和国家的利益。
三、在宅基地使用权置换中通过对作为利益相关者的农民和国家的成本收益的分析进行利益平衡
(一)通过对作为利益相关者的农民在宅基地使用权置换中的成本、收益分析进行利益平衡
假设某村共有n户农户，该n户农户都进行宅基地使用权置换以及房屋置换，但不承担宅基地上的房屋拆除成本和原宅基地的复垦费用。A为该n户农户中的第i户农户，按照上海市一些地方宅基地置换试点的做法，则A的宅基地使用权置换成本包括：①按市场价评估确认的被拆除的房屋的价值用
从(1)式可知，在A用货币置换住房及其宅基地使用权的情形下，如果A得到的住房补偿款，与其购买、装修满足其基本的住房需要的房子所需的费用不相上下；或者在A不用货币置换住房及其宅基地使用权的情形下，A在宅基地使用权置换中无偿取得的房子仅能满足其最基本的住房需求。在这两种情形下，即使A购得的或无偿取得的房子有房产证且可不受限制地上市流通，即使
，即使A的住房条件改善了，但是，该房子对A来说只能自用，A除了可用该房子抵押融资外，只能得到心理上的满足。因为一项财产作为生活的必需品只能自用时，其价值100万元人民币，或者100元人民币，只是一个价值符号的区别。[18]在上述情形下，如果
，且A的家庭成员未找到工作或者未能取得其他的收入且又不符合领取养老金、失业保险金、失业补助金的条件，则A的家庭成员的生活水平会比宅基地使用权置换前有所下降。
由此可见，在宅基地使用权置换中，如果要求农民放弃农村土地承包经营权，除了建立和完善农民基本的社会保障体系外，还必须解决已放弃土地承包经营权的农民的就业问题。切不可在当地农民不具备在城镇生存、发展的条件时，仅仅为了释放城镇建设用地的潜能而急功近利，强制推行宅基地使用权置换，搞变相的圈地运动。否则，即使农民通过宅基地使用权置换全部获得了城镇户口，即使农民举家迁入城市，也只意味着更多的农民失地失业。因此，宅基地使用权置换必须在农民和国家利益之间寻求利益平衡的支点，必须根据当地的生产力发展水平、经济发展条件，根据是否能为当地农民提供新的生存发展条件，因地制宜、循序渐进地实行宅基地使用权置换。
(二)通过对地方政府在宅基地使用权置换中的成本收益分析进行利益平衡
假设某村仅有n户农户，该n户农户全部选择用位于某一安置小区的所有房屋及其该安置小区的土地使用权置换其原有的房屋及其宅基地使用权，A为该n户农户中的第i户农户，按照上海市一些地方宅基地使用权置换试点的做法，该村所在地的地方政府需承担下列费用：①安置小区的建设成本(包括取得安置小区的土地使用权所需的费用，该安置小区的设施及其房屋的建造成本)，[19]用
表示；②农民原宅基地上的房屋的拆除成本，用
表示；③原宅基地复垦为耕地的成本，用
表示；④农民的搬迁补偿费，[20]用
表示；⑤支付给该村参加宅基地使用权置换的农民的社会保险费用(包括养老金或者养老补贴、失业保险费、参加宅基地使用权置换的农民参加镇保的头两年内没找到工作时支付给他们的生活补贴)，用
表示。则当地政府在该次宅基地使用权置换中的总成本为：++……+=
，假设该村n户农户的宅基地占用土地为
亩，建设安置小区占用土地为
亩，则节余土地为-=△S亩。该政府在该次宅基地使用权置换中的收入为，该节余的△S亩土地改为工商业用地所带来的增值收益，用C表示。则该地方政府在该次宅基地使用权置换中取得的净收益为：
由于农业部门资本的有机构成远远低于其他部门，农产品的价值必然大于由平均利润率所形成的社会生产价格，在社会交换中农业部门的超额利润就低于其他部门。[21]农业的利润和产值及其边际报酬率远远低于工商业。又由于单位面积工商业用地的资本投入量远远高于单位面积耕地的资本投入量，根据等量资本投入获得等量收益的法则，单位面积的土地投资于农业所获得的收益远远低于投资于工商业所获得的收益。农业用地变为工商业用地会发生用途变更性增值。因此，由(3)式可知，该△S亩土地如果仍然用于种植业，即使实现了农地的规模经营，相对于耕地变为工商业用地所带来的增值收益而言，该△S亩节余土地所增加的收益也微乎其微。由于我国已取消了农业税，该△S亩土地仍然用于种植业，则不能给地方政府带来任何税收。宅基地使用权置换需要巨大的投入，例如，上海市仅11个镇的宅基地使用权置换就投入了70个亿。[22]如果通过宅基地使用权置换，不能使地方政府在短期内取得直接的经济效益，反而使地方政府因此而负债累累，则成本太高，地方财政难以承受。即使宅基地使用权置换能带来巨大的社会效益，地方政府也很可能缺乏推行宅基地使用权置换的经济动因。反之，如果将该△S亩土地变为工商业用地，地方政府不但可以获得该节余土地的用途变更性增值，而且，可以通过工商业用地的资本聚集功能，取得可观的税收。一方面，地方政府作为行政主体，是中央政府在地方的代理人，作为社会公共利益的代表，应该在宅基地使用权置换中谋求社会利益最大化，以及经济效益、社会效益、生态效益的最优化。另一方面，1994年的财政分权改革，使得各级地方政府不仅成为行政主体，而且已成为经济主体。又由于自20世纪80年代以来，地方官员的选拔和提升标准由过去的纯政治指标变成经济绩效指标，尤其是地方GDP增长的绩效，不同地区的地方官员不仅仅在经济上为GDP和利税进行竞争，而且在官场上为晋升而竞争。[23]
正如林毅夫所说，政府机构中的每个官僚机构及其官僚已成为理性个体，各级地方政府在宅基地使用权置换中可能会谋求自身经济利益最大化。虽然，耕地具有社会稳定作用、社会保障作用，是社会可持续发展的基础，[24]耕地的公共物品属性需要全社会来承担保护责任；如同耕地保护一样，粮食安全也维系着我国的长治久安，需要各级地方政府来分担维护粮食安全的责任。即使各级地方政府及其官员明白保护耕地和维护粮食安全的重要性，但是，由于耕地是一种准公共物品，粮食也是一种基础性的公共产品，保护耕地和维护粮食安全都具有外部性，其受益主体不具有排他性。地方政府作为理性经济人，如同作为理性经济人的用地单位、农民一样，难以为了国家的整体利益、长远利益，而牺牲其触手可得的经济利益。如果要真正地承担起保护耕地和维护粮食安全的责任，无疑需要为他人做嫁衣裳的精神和勇气。不少地方政府都在想方设法以地生财，大搞土地财政，极力谋求耕地的用途变更性增值所带来的利益。又由于缺乏经济上的激励，虽然，党中央、国务院曾三令五申，要实行世界上最严格的耕地保护政策，但是，耕地保护的实效不容乐观，已经承担了耕地保护责任的中西部地区也觉得自己吃了亏，而怀有怨言。我国的耕地面积已逼近18亿亩“生命线”。2003年至2006年我国累计净进口粮食725亿公斤，我国的粮食供给已由供求平衡、丰年有余转向紧平衡、适当进口，[25]我国粮食安全的警钟也已经敲响，而且粮食安全的潜伏隐患短期内难以消除。
民以食为天，食以粮为先，粮稳天下安，[26]而宅基地使用权置换在保护耕地、维护粮食安全方面功不可没。据测算，我国农村宅基地闲置率大约为10％～15％，即使按10％的闲置率计算，全国2亿亩农村宅基地中至少有2000万亩处于闲置状态。[27]而随着城市化进程的加快，到2030年，中国城镇居民总数要增加3亿人以上，同时每年将有1500万农民进城成为城市居民。[28]这会不断增加非农建设用地的要求，使耕地保护的形势变得更加严峻。这个问题如果不能妥善地解决，有可能引发我国的粮食危机。而宅基地使用权置换，可以解决城市化过程中农村宅基地的粗放、低效利用、布局混乱、浪费闲置的问题，在宅基地使用权置换中，通过宅基地的节约集约利用，可妥善地解决“空心村”、“空心屋”问题，可以有效地释放城镇建设用地的潜能，在耕地保有量不减少或略有增加的前提下，也能在一定程度上满足非农建设用地需求，减轻耕地保护的压力，有利于维护我国的粮食安全。例如，上海市郊区宅基地使用权置换试点的区域范围仅占郊区总面积的1.2％，试点人口仅占郊区总人口的0.6％，通过宅基地使用权置换，预计可节约土地7820.87亩。[29]据初步估算，如果上海市全市农村宅基地使用权置换工作全部完成，将节余土地200平方公里至300平方公里，绩效相当显著。
虽然，通过农村宅基地使用权置换可在短时间内缓解我国城镇化过程中所面临的土地压力，但是，由于我国农村宅基地总量有限，因而从长远来看，通过农村宅基地使用权置换所能释放的城镇建设用地的潜能也是有限的。再说，从代际公平的角度而言，即使通过宅基地使用权置换可以挖掘出这些城镇建设用地的后备资源，这些后备资源也不仅仅属于当代人，即使有潜能也要厚积薄发。我们切不可急于开发利用这些后备资源。所以，党中央在十七届三中全会上就提出，农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地。然而，分税制后土地出让金及房地产业、建筑业的营业税是地方政府可以独享的，是地方政府重要的收入来源。[30]作为理性经济人的各级地方政府及其官员，尤其在地方经济发展已严重受到土地资源瓶颈束缚的东部沿海地区，在巨大的经济利益的诱惑下，难以摆脱部门主义、地方主义、本位主义的局限性，有着急于把通过宅基地使用权置换而节余出的土地变为工商业用地的强烈冲动。这就需要作为社会公共利益代表的党中央国务院，立足于中华民族的可持续发展，用科学发展观规划、统筹全国农村宅基地使用权置换。在代际利益平衡的基础上，既要适度满足当代人的城镇建设用地需要，又要厉行节约用地，在客观上为后代人谋发展提供历史机遇和回旋的空间。
四、在规划节余土地的开发利用中进行利益平衡
虽然，从理论上说通过宅基地使用权置换而节约出的土地转化成工商业用地，可以实现土地的用途变更性增值，在短期内，可以给节余土地所在地的一些利益相关者带来直接的或者最大的经济效益，但是，由于宅基地使用权置换是一个系统工程，节余土地的开发涉及到不同时间、空间的众多利益相关者，某一节余土地的开发利用方案即使在短期内能给节余土地所在地的一些利益相关者能带来直接的或者最大的经济效益，并不意味着能给国家带来长远的或者最大的社会效益，也并不意味着按照该方案开发利用节余土地，就能把经济效益、社会效益、环境效益有机统一起来，从而取得最优化的整体效益。因此，我们必须从国家的社会经济发展全局的战略高度，面向未来，在规划节余土地的开发利用中平衡兼顾各方面利益。
(一)在实现或充分实现节余土地的用途变更性增值和宅基地复垦成耕地之间进行利益平衡
1.根据节余土地的地理位置，在实现或充分实现节余土地的用途变更性增值和节余土地复垦成耕地之间进行利益平衡。
由于受地理位置、土地利用规划的限制，又由于每一次宅基地使用权置换所节余的土地面积有限，节余土地就地开发成工商业用地，会导致工商业用地布局零乱，不利于城市化的推进，难以形成节余土地开发利用的规模效益，不利于节余土地的节约集约利用，难以实现或难以充分实现节余土地的用途变更性增值。因此，远离城镇建成区的节余土地，尤其是中西部地区远离城镇建成区的农村地区的节余土地，宜复垦为耕地。这样，虽然没有实现节余土地的用途变更性增值，但是，通过宅基地使用权置换，增加了耕地面积，为国家创造了社会效益、生态效益。而靠近城镇建成区的农村地区，可与现有城镇连片发展。根据城市规划、土地利用规划，将节余土地就地开发成工商业用地，或者将节余的土地面积折抵城镇建设用地指标(农用地转用指标)，异地开发使用，可以充分利用城镇建成区的基础设施、配套设施，有利于形成节余土地开发利用的规模效益，有利于节余土地的节约集约利用，有利于实现或充分实现节余土地的用途变更性增值。
2.根据使用权拟被置换的宅基地上的房屋的建筑结构，在实现节余土地用途变更性增值和节余土地复垦成耕地之间进行利益平衡。
如果某一宅基地上的房屋大部分为钢筋、混凝土结构，则通过宅基地使用权置换所节余的土地复垦成耕地的难度大、成本高，即使复垦为耕地，地力也难以恢复，该节余土地不宜复垦成耕地。反之，如果某一片宅基地上的房屋为竹木结构或其他非钢筋、混凝土结构，则通过宅基地使用权置换所节余的土地复垦成耕地的难度小、成本低，该节余土地复垦成耕地后地力也容易恢复，该节余土地宜复垦为耕地。
(二)在实现节余土地的用途变更性增值和保护耕地之间进行利益平衡
农村土地除具有经济价值外，还具有社会保障价值、生态环保价值、存在价值、馈赠价值。[31]耕地具有社会稳定作用、社会保障作用，具有丰富的生态功能，是社会可持续发展的基础。[32]保护耕地和维护粮食安全都有巨大的社会效益、生态效益。如果某一地区通过宅基地使用权置换所节余的土地复垦为耕地，就不能实现该节余土地的用途变更性增值，该地区以牺牲该节余土地投资于工商业的机会成本为代价，承担了保护耕地和维护粮食安全的责任，却只能和他人共享该节余土地投资于农业所带来的利益。反之，如果该节余土地变为工商业用地，就能实现该节余土地的用途变更性增值，即使不承担耕地保护和维护粮食安全的责任或成本，却能与他人分享保护耕地和维护粮食安全所带来的利益。这就需要在耕地保护、维护粮食安全和实现该节余土地的用途变更性增值之间进行利益平衡，尽量使保护耕地和维护粮食安全的正外部性内部化，尽量使节余土地用途变更性增值的负外部性内部化，合理地分担保护耕地和维护粮食安全的成本。为此，首先要在节余土地复垦成耕地的地区和节余土地变为工商业用地的地区之间，进行利益平衡。比较可取的办法是，不管节余土地是否靠近城镇建成区，都应允许合理比例的节余土地面积转为城镇建设用地指标(农用地转用指标)，这些通过宅基地使用权置换而节余的城镇建设用地指标(以下简称节余建设用地指标)可以招标拍卖、挂牌的方式纳入土地使用权市场上市流转。[33]某一地块的节余建设用地指标转让出去以后，除非又从土地使用权市场为该地块回购等量的节余建设用地指标，否则，该地块只能复垦为耕地。同时，要严格健全节余建设用地指标上市流转的登记管理制度，实行节余建设用地指标上市流转信息的全国联网检索，加强土地执法检查工作和土地测量工作。如果某一地块的节余建设用地指标出售后，又未从土地使用权市场为该地块回购等量的节余建设用地指标，则要防止该地块再次转为建设用地重复开发。其次，应从国有土地使用权出让金或者节余土地的用途变更性增值资金中抽出一定比例的资金，按照粮食产量补贴粮农，按照林地面积补贴林农。再次，除铁路公路建设占用耕地外，凡是城镇建设占用耕地多的省份，节余土地复垦为耕地的比例应高于城镇建设占用耕地少的省份。
(三)在实现节余土地的用途变更性增值和原宅基地上的房屋利用或充分利用之间进行利益平衡
现在的农民住房，凝聚了农民几十年的心血和汗水，是农民几十年财富积累的结晶。即使农民在宅基地使用权置换中得到了足额的住房补助款，如果原宅基地上的房屋不论新旧好坏，一律大拆大建，势必造成建筑资源的巨大浪费，极大地增加宅基地使用权置换及其房屋置换的成本。例如，上海市奉贤区庄行镇和青村镇的宅基地使用权置换试点，包括拆迁费用、宅基地补偿费用、复垦费用，为农民提供镇保，共需15亿元左右的资金，由区镇自筹。区镇两级政府只有依赖于宅基地使用权置换所节余的土地指标的拍卖收入，来进行资金平衡。因此，规划节余土地的开发利用，必须在实现节余土地的用途变更性增值和原宅基地上建筑资源的充分利用之间进行利益平衡，尽量降低宅基地权利置换的社会成本。为此，可由国家因地制宜，根据各地的自然地理、水文地质条件，根据各地的历史文化传统、经济发展状况，制定各地区的乡镇住宅区建设规划标准，通过该标准明确规定乡镇规划住宅区户均宅基地面积标准、户均建筑面积标准以及建筑容积率、绿化率、基础设施建设标准。根据乡镇住宅区建设规划标准以及各规划住宅区拟居住的人口数，设计各乡镇规划住宅区的建设规划设计平面图。各规划住宅区的建设规划、建设规划设计平面图经村民会议或村民代表会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。村民新建住房只能按所在地的住宅区规划设计平面图，在其所在地的乡镇规划住宅区选址建房，宅基地上的住房只能维修，不能翻建。
为了充分利用原宅基地上的建筑资源，在宅基地权利置换中，无论是农民新住宅区的建设还是老宅基地上的房屋的拆除，都只能在相当长的历史时期内循序渐进、稳步推进，避免大拆大建，农民可在规划住宅区进行合作建房。
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