论公安机关刑事立案公开之改革，本文主要内容关键词为：公安机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D922.11 ［文献标识码］A ［文章编号］1672－2140(2012)05－0042－11
公安机关刑事立案公开是指公安机关各执法办案单位在规范立案、依法办案的基础上，通过信息化手段，主动将刑事案件的受理、立案等主要进展情况，向案件受害人及其近亲属、代理人等提供查询服务，公开接受群众监督评议，并向检察机关通报信息、接受检察机关监督。①也即，公安机关应公开的立案信息可以分为两类：格式信息与非格式信息。前者包括公安机关的执法依据、程序以及诉讼参与人的诉讼权利、义务等，后者主要指公安机关是否立案、不立案理由、案件进展信息、办案民警信息等。
长期以来，公安机关固守侦查秘密原则，不愿意向公众甚至是当事人过多地透露案件信息，甚至尽其所能地掩盖底线性的刑事立案信息。这是对侦查秘密原则②的误解，也是对公民合法权利的侵犯。本文将系统地梳理我国公开刑事案件立案信息的改革历程，分析实务中已经存在的立案公开模式，并从应用层面提出公安机关刑事立案公开的发展趋势，希望能对我国刑事立案公开制度的完善有所裨益。
一、刑事立案公开的改革历程
“提升司法透明度，促进司法公开”一直是我国法律孜孜不倦追求的目标。但囿于时代背景、人们法制观念的限制，一些制度的发展脚步较为缓慢，难以满足新时期人们的司法需求。立案公开制度的发展历程即为该论断的鲜活例证。
(一)立案公开的起步阶段(1979—1998)
1979年颁布实施的《中华人民共和国刑事诉讼法》(《刑事诉讼法》)第61条明确规定：“认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知报案人。报案人如果不服，可以申请复议。”由此可知，我国自1979年开始就提出了不立案告知制度，并明确了救济方式即申请复议。此举可谓是立案公开制度的雏形。
1996年《刑事诉讼法》第87条规定：“人民检察院认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者举报人、控告人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案的理由不成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”(2012年《刑事诉讼法》第111条延续了这一规定)由此可知，立法机关逐渐意识到只有借助权力制衡，方能满足当事人的合理诉求，遂设立立案监督制度，为举报人、控告人、报案人提供更为明确的救济途径。当然，设置立案监督制度也是为了给检察机关提供充沛的监督信息，此乃立案公开制度的应有之意。
1998年5月4日公安部发布《公安机关关于办理刑事案件程序规定》(《办案程序规定》)，该规定公安机关根据不同情形制作《接受案件登记表》、《刑事案件报告书》、《不予立案通知书》及《不立案理由说明书》。
不可否认，上述规定已经推动了刑事立案信息的公开，在一定程度上，可以保障特定主体的刑事立案信息知晓权。但法律规定仍存在以下几点不足：
第一，信息范围狭窄。《接受案件登记表》、《刑事案件报告书》是内部文件，由公安机关保管、存档备查，向控告人送达的只是内容简单的《不予立案通知书》。换言之，公安机关只有对报案、控告、举报没有立案的情况下，才有义务告知对方，并附带说明理由。另外，即使说明理由，公安机关也只是简单地罗列法条。
第二，信息接收被动。权利主体获取刑事立案信息极为被动，只能等待公安机关通知，举报人、控告人、报案人无法通过网络等现代化工具便捷地查询。法治社会不能是一个信息独享社会，权力机关应当巧妙地运用传统与现代化工具，将一些必要信息快速传达给特定主体，以方便他们查询。
第三，检察监督乏力。由于公安机关与检察机关不隶属于同一部门，1996年《刑事诉讼法》也未赋予检察机关有效的制裁措施，因此，当公安机关接到检察机关要求立案的文书时，其完全没有理由因畏惧而执行立案要求。退一步讲，即使公安机关尊重检察机关意愿，对申诉案件选择立案，但是立案之后是否侦查、侦查进展情形则无从得知。
(二)立案公开的发展阶段(1999—2009)
为进一步提升刑事执法工作的公开度与透明度，提高刑事执法水平，切实做到如实立案、规范破案、公正办案，将刑事执法工作置于社会各界的监督之下，从根本上杜绝“关系案”、“人情案”等问题的发生，切实维护当事人的合法权益。公安部于1999年6月10日发布了《公安部关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》(《警务公开制度》)。2005年7月26日公安部刑侦局又下发《关于实行“办案公开制度”的通知》(《办案公开制度》)。
两项制度的出台极大地扩充了信息告知范围。《警务公开制度》明确规定公安机关应当向社会公布执法依据、程序、律师及诉讼参与人的权利与义务，并提出要建立和完善新闻发言人制度，及时向社会发布、通报警务公开工作。然而，令人遗憾的是，《警务公开制度》所强调的是向社会发布格式信息，并未提及应当向诉讼参与人告知非格式信息，也未强调创新监督渠道。《办案公开制度》明确了公安机关在办理刑事案件过程中应主动或配合公布的信息范围。其主要内容有：
第一，实行立案回告。较1996年《刑事诉讼法》、《办案程序规定》而言，《办案公开制度》更为详细地规定了立案回告制度：不仅规定公安机关应在7日内向报案人、控告人、举报人送达《不立案通知书》，也要求一般应在7日内送达《移送案件通知书》，并随时告知报案人、控告人、举报人立案查询结果。
第二，实行破案回告和命案工作进展回告。首次提出破案回告制度，明确将破案结果、追缴赃物等情况告知被害人或其法定代理人、近亲属，同时也要求公安机关定期回告被害人、近亲属等未破命案进展情况。
第三，实行被害人、证人、犯罪嫌疑人权利义务告知。《刑事诉讼法》、《办案程序规定》强调的是告知报案、控告、举报人权利与义务。在权利告知方面，《办案公开制度》延续了《警务公开制度》的规定，要求各级刑侦部门应以告知书形式告知被害人、犯罪嫌疑人权利义务，并要求在第一次询问、讯问时，在笔录中签收。
第四，实行办案程序、时限、进展、结果公开。《办案公开制度》要求各级刑侦部门在办公地点的显著位置粘贴《公安机关办理刑事案件基本程序图》、《公安机关办理刑事案件主要时限表》，方便群众了解公安机关执法办案的程序和时限。同时，控告人、报案人、举报人、被害人或者其法定代理人、近亲属可以凭《接受刑事案件回执单》，通过电话、政府电子政务信息系统，查询案件侦办情况和办理结果。
第五，公开的例外。在实行“办案公开制度”中，如案件涉及国家秘密、共同犯罪、集团犯罪、黑社会性质组织犯罪等情况需要保密时，可视情况予以简要回告、告知、公开，或者不予回告、告知、公开。
《警务公开制度》与《办案公开制度》敦促办案机关公开了绝大部分的格式信息和少量的非格式信息，无论是信息公开量还是信息接收主体都已经超越了上一阶段。但是两项制度仍存在诸多不足：
第一，参与主体不全。刑事立案公开的参与主体不能局限于公安机关与包括诉讼参与人在内的社会公众，还应包括检察机关。只有这样才能实现权力制约权力的目的，才能实现刑事立案公开制度平衡发展的目标。本阶段的立案公开制度改革并未将检察机关纳入其中，既已存在的监督信息狭窄、信息接收被动、监督乏力等问题未得到改观。
第二，《警务公开制度》、《办案公开制度》的效力等级低。前者是公安机关以“通知”的形式发布，后者由公安部刑事侦查局颁布，两者都不是部门规章，因此各级公安机关遵守规定的力度并不够，而人民群众要求执行“两制度”的呼声却日益高涨[1]。
第三，例外过多。《警务公开制度》、《办案公开制度》凸显的是，各级公安机关应当公布格式信息，对非格式信息的规定不足。
(三)立案公开的完善阶段(2010—)
2008年《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》明确提出要完善检察机关对侦查机关违反规定“不应当立案而立案”和“应当立案而不立案”的监督机制。根据这一部署，高检院、公安部在认真调研的基础上，经过广泛征求意见、多次修改，并报中央政法委批准，联合制定下发了《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》(《立案监督》)。
2010年7月26日下发的《立案监督》对于推动刑事立案公开具有极为重要的意义，其主要内容及进步性体现在以下几个方面：
第一，创立通报制度。公安机关与人民检察院联手建立刑事案件信息通报制度，定期通报刑事发案、报案、立案、破案和刑事立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，重大案件随时通报。有条件的地方还应当建立刑事案件信息共享平台。检察机关将逐步扭转因信息不足而导致的监督乏力局面。
立案监督的“一揽子”举措已经将立案公开包含的重要信息囊括其中，可以保证检察机关获取侦查阶段能够知晓的案件信息。
第二，设立回应制度。1996年《刑事诉讼法》以强制性规定要求公安机关接受检察机关发布的《通知立案书》，却对公安机关立案之后的监督机制置之不理，致使检察机关的监督工作不具备连贯性(2012年《刑事诉讼法》也是如此规定)。
《立案监督》明确规定，公安机关应对检察机关的立案调查予以配合，对人民检察院监督立案的案件应当及时侦查，符合逮捕起诉条件的应当及时移交检察机关。尤为重要的是，检察机关监督立案而公安机关3个月之内未侦破的案件，公安机关应当及时向人民检察院反馈侦查进展情况。这些举措有助于检察机关全方位地监督案件进展情况，不至于公安机关仅将立案作为缓兵之计，随后却不予理睬。
第三，监督与配合统一。就立案公开而言，1996年《刑事诉讼法》呈现的是监督不足且配合缺位的画面：该法强调公安机关应当尊重检察机关的合理化要求，却未提及两机关应当如何配合解决立案问题(2012年《刑事诉讼法》也是如此规定)。目前，公安与检察机关的评比机制并不相同，立案监督更是两机关的交锋地带——加分与反加分。因此，片面强调监督并不足以解决问题。
《立案监督》明确规定检察机关对尚未作出不立案决定、被投诉的案件移送公安机关处理。该机制促使公安机关及时发现自身问题，避免检察监督考评机制引发的刚性抵触乃至柔性对抗，有利于激发公安干警的工作积极性。在刑事立案、侦查活动中，公安机关并非单纯的行政机关，而是显现出一些司法色彩，公安与检察机关合理化的一致性决定有助于提升司法公信力与司法权威性。
第四，扩大立案监督范围。1996年《刑事诉讼法》明文规定的立案监督限于“应当立案而不立案”，然而，司法实践中仍然存在一些“不应立案而立案”的情况。③虽然上述情形属于两种不同的立案行为，却具有相同的法律属性——立案是否正确，一些检察机关为减轻工作压力仅将前者纳入监督范围。于是乎，“立案不实”现象通常需要在批准逮捕甚至审查起诉环节才能被发现并予以纠正，最终因不实司法行为而受到伤害的仍然是被不当追诉之人。
《立案监督》将“不应立案而立案”的情形提前纳入监督范围，检察机关可以借助信息通报制度及时发现公安机关立案不实情形，并及时制止以提升监督效率。此外，任何被不当追诉之人及其亲属也可以借助申诉渠道向检察机关反应情况，从而救济自己被侵犯的权益。
《立案监督》实现了监督的引导化，换言之，检察机关的工作重心应侧重于监督，而不是领导、指挥立案，更不是将立案权全盘收归己有。“至于引导的‘尺度’如何把握，那就是‘必须立足于监督，立足于配合，在配合中加强监督，在监督中体现配合’”。[2]
除取得重大成果外，本阶段改革也存在一些不足。2012年《刑事诉讼法》第111条未吸收《立案监督》确立的一些合理制度，如将立案监督的范围扩充至“不应立案而立案”的情形。因此，今后有必要将这些规定上升至基本法层面，从而完善立案监督制度，巩固改革成果。
为方便读者更清晰地了解立案公开制度的发展脉络，在此列出各阶段的法律依据及主要内容：
时间
法律依据
主要内容
1979年——1998年 《刑事诉讼法》、《办案程序规定》
不立案告知
1999年——2009年 《办案公开制度》、《警务公开制度》 破案回告、命案进展回告、诉讼参与人的权利义务告知、
公开办案程序、时限等
2010年至今
《立案监督》
警检通报制度、监督回应制度、拓宽立案监督范围等
二、立案公开的实践模式
为深入规范公安机关执法办案行为，切实保障当事人的知情权、参与权、救济权，进一步提高公安机关的执法透明度和执法公信力，努力打造公平、公开、公正的执法环境，着力构建和谐的警民关系，各级公安机关在公安部的统一领导下出台了一系列立案公开规定，彻底改变了民警关门办案的局面。这些模式并未违背宪法、法律，它们是在特定领域对政府信息公开、警务公开的创新之举，对今后的立法具有借鉴意义。
(一)立案公开的“全国推广模式”
立案公开的“全国推广模式”建立于《办案公开制度》基础之上，是为了解决《办案公开制度》在实务中存在的一些问题而存在的(前文已经论及)。该模式主要包括立破案查询制度和执法回告制度。
1.立破案查询制度
2005年7月26日公安部刑侦局发布《办案公开制度》，确立了立案回告、破案回告及命案工作进展回告等制度，但是这些制度并未获得应有的效果。2010年以来，全国各地公安机关都在推行立破案查询制度[3]，综合考量各地立破案查询制度与系统，该制度的创新之处体现如下：
(1)报案阶段。报案时，公安民警将报案信息录入公安网，并将网络生成的载有网上查询网址、方式和查询编号的《立案告知书》送达报案人。《立告知书》详细记载了报案人的权利与义务，并注明接警警员的姓名与警号，以便有针对性的监督。部分地区，如江苏，推行“一机双屏”制度，便于当事人同步查看民警受理案件记录，当场提出修改意见，以提高工作效率，面对面地接受群众监督。这些举措已经超越《办案公开制度》中规定的立案回告制度。
(2)侦查阶段。当案件有所进展时，办案部门将按照办案流程及时将案件信息录入网络信息平台，供公众查阅。为保证信息具备可比性，一些地区的公安机关将提取全市刑事案件立破案数据并及时更新刑事案件立破案查询系统数据库。
(3)查询、监督阶段。举报人、控告人、报案人登录刑事案件立破案查询系统，输入《立案告知书》上的查询编号即可查询案件信息。当然这些信息并不包括案件事实、侦破策略等，只是告知特定当事人案件进展情况。举报人、控告人、报案人也可以通过查询系统提出投诉、提供建议、意见甚至是案件线索，公安机关都将及时回复。
刑事案件立破案查询系统的开通既是公安机关信息化建设、执法规范化建设的重要内容，也是构建和谐警民关系的重要组成部分，具有重要的现实意义。该系统以现代高科技为依托，及时、快捷地向特定当事人公布案件进展情况，实现知情权与告知义务的契合。初步解决司法实务中长期存在的立案不实、数据失真、管理失控等“老大难”问题。
2.执法回告制度
综合观察各地推行地执法回告制度，其主要内容如下：
(1)立案回告。公安机关刑侦部门接受案件时，应当制作《接受刑事案件回执单》交报案人、控告人、举报人。报案人、控告人、举报人查询立案情况时，应当随时告知。随后，公安机关视具体案情，分别制作《立案通知书》、《不予立案通知书》、《移送案件通知书》，并于规定期限送交报案人、控告人及举报人。对于决定立案案件，公安机关应当随时告知举报人、控告人、证人及犯罪嫌疑人相关的权利与义务。部分地区还规定，如，晋城市，决定立案案件应当将案件承办人及联系方式告知报案人、控告人或举报人。
(2)侦查、破案回告。公安机关应当向报案人、控告人及时公布案件进展情况。破案后，应当制作《破案告知书》，将破案结果、采取的强制措施及时间、追缴赃物等情况告知举报人、控告人或其法定代理人、近亲属，也可以通过电话回告。对于未破的命案，应当采取适当方式，在立案后每月1次，将主要工作进展向举报人、控告人或其法定代理人、近亲属回告。部分地区还强调，重大案件及受、立案后未查破案件，每三个月将案件办理情况告知控告人、举报人、控告人。
(3)结案回告。侦查终结后，公安机关将案件处理情况告知举报人、控告人等有关当事人，并将告知情况记入《执法回告登记表》。
通过以上描述可知，执法回告制度与立破案查询系统相似，都借助一定的信息渠道及时告知举报人、控告人、报案人案件进展情况，只不过前者选择的是互联网，后者主要借助人工及书面材料。因此，两种方式都是对现有法律制度的补充和完善，能够为举报人、报案人、控告人提供更为全面的案件信息。然而，两大制度的正常运转需要依赖某一平台，并且这一平台较为单一。案多人少的司法困境令我们无法充分信任这一平台，多元化的信息获知渠道似乎是更可取的改革方向。
(二)立案公开的“北京模式”
2011年7月1日开始，北京市公安局在全市推行了以“接报上网、立案公开、办案有责、群众评价”为核心的立案公开机制[4]。除涉及国家秘密、商业秘密警务秘密等不宜公开的个别案件外，其它案件通过立案公开查询系统向社会公布。因此，立案公开的“北京模式”是在遵守《刑事诉讼法》、《立案监督》、《办案公开制度》等规定的基础上，进行的自我加压、创新管理与服务的行为。立案公开的“北京模式”主要包括以下内容：
第一，立案公开的公开案件范围。依据相关规定，北京市公安局执法办案单位自2011年3月1日起接报受理的，经查证不涉及国家秘密、商业秘密、警务秘密的刑事案件，属于刑事立案公开范畴。此规定与审判公开相衔接，将公开案件范围限定于普通刑事案件，防止因案件信息公开而损害国家、集体或者个人正当、合法的利益。
第二，立案公开的公开对象。北京市公安局所推行的立案公开制度并非向全社会开放非格式信息，而是仅针对与案件有关的特定对象，即公安机关依法受理刑事案件的受害人及其近亲属与委托人、报案人。案件进展信息向全社会公开既不利于侦查工作的推进，也不利于保护举报人、控告人与犯罪嫌疑人的隐私，有限公开是可取路径。
第三，立案公开的刑事案件公开内容。各主要办案阶段的受理单位、办案民警姓名与警号、固定(录音)电话；是否立案或移送其他单位管辖情况；是否查获嫌疑人及采取何种强制措施；是否移送起诉；赃款、赃物的追缴情况。
第四，立案公开的查询方式。信息查询方式有互联网、电子信息屏、固定(录音)电话、接待来访等四种。这些方式明显摆脱了信息来源的单一性，公开对象可以借助传统与现代化方式方便、快捷地查询案件的主要进展情况。
第五，立案公开之当事人双方隐私权的保障。一是科学设置已公开案件的查询方式，需要身份证与密码正确录入方可登录，因此有必要强化公开对象的保密意识，防止身份证与密码为他人所利用；二是公安机关在提供密码查询之前，将核实公开对象身份，并告知其负有妥善保管查询密码和案件信息保密的义务；三是将依法严格控制公布信息内容，严禁泄露当事人个人身份、案件侦办手段等信息。
第六，立案公开的案件信息互联网保存期限。原则上已公开的刑事案件移送起诉的，公开信息保存一年。经侦办未结案的刑事案件，公开信息保存两年。期限结束之后，立案公开对象还可以通过电话查询等方式了解案件主要进展情况。
北京市公安局对案件公开对象、公开内容、公开方式等作出了较为详细的规定，实际操作中实现了政治效果、社会效果、法律效果的统一。截至2011年6月底，北京警方各执法办案单位共向报案人、受害人公开了1.3万多起刑事案件，派出所等一线单位共接待群众网上、来电和当面查询21077起。2011年7月1日至8月9日，北京警方各执法单位通过互联网公开刑事案件2191起[5]。北京市公开的案件中群众评价为“满意”的占到80％以上[6]。
北京市公安局推行的立案公开制度除保障举报人报案人、控告人知情权外，还发挥着提升办案效率的作用。立案公开以来，所有普通刑事案件实现网上审批、网上办理、网上监督，基本上制止了案件接报不规范、案件受理不规范、数据统计不规范等有损人民警察形象的不良情况，立案公开系统还可以通过内外网数据互换，自动统计辖区内案件高发地点、类型和时间，便于民警有针对性地对案件进行串并、侦破，并为民众提供预防意见。其实，这也是知情权在刑事案件中的具体体现：犯罪嫌疑人、被告人的身份信息对公众并无多大益处，他们需要知道的是发生了哪类刑事案件，国家机关的处理结果，甚至还包括国家机关提出的预防性建议。
(三)对两种模式的比较
立案公开的“全国推广模式”与“北京模式”是在《警务公开制度》与《办案公开制度》的基础上产生的，模式与制度之间有着直接而密切的联系。同时，两种模式之间也存在较大差异，并有一些共同的缺陷。
1.两种模式与公安部制度的关系
自1999年以来，公安部逐渐加大力度，推行“立案公开制度”，并相继发布了《警务公开制度》与《办案公开制度》两项规定。但是，两项规定的效力等级都比较低，对各级公安机关并没有强制力，仅发挥着指引性作用。法律规制的不足也造成了“立案公开制度”推行效果不明显的局面。
2010年至今，地方各级公安机关掀起了“立案公开”浪潮，产生了前文提及的立案公开的“全国推广模式”与“北京模式”。这两种模式包含的内容，是在法律框架内对《警务公开制度》与《办案公开制度》的发展与完善，是基于现实需要自主进行的业务创新，是符合人民群众司法需求的举措。
虽然地方各级公安机关推行的“立案公开制度”也不具备法律强制力，但是，我们有理由相信，这项制度可以取得良好的司法成效。实践证明确实如此。第一，地方各级公安机关直接领导“立案公开”，并为“立案公开制度”的推行提供了人力、物力及财力保障，使得“立案公开制度”的推行成为可能；第二，地方各级公安机关推行的“立案公开制度”，包括了来自系统内部和外部的监督。特别是《立案监督》生效以来，案件承办人必须按照规定向相关人员公布案件信息，否则将承担不利后果。因此，监督制度为“立案公开制度”的推行提供了动力，公开立案信息逐渐成为常态。上述两大条件都是公安部颁布的两项制度所缺失的。
2.两种模式的差异
在公开对象、公开方式及公开内容方面，立案公开的“全国推广模式”与“北京模式”都实现了质的飞跃，在一定程度上满足了报案人、举报人及控告人的知情权，促使执法机关依法办案。当然，两种模式仍存在着一定差异。
第一，系统性方面。“全国推广模式”的推行者常常在“执法回告制度”与“立破案查询制度”之间择一而行，并且执行范围可能局限于某一地级市[7]；“北京模式”是在北京市范围内全面推行的一项立案公开制度，该制度包含并且完善了“执法回告制度”与“立破案查询制度”。
第二，查询方式方面。“全国推广模式”的查询方式较为单一，或通过网络查询或通过办案机关的告知书获取信息；“北京模式”则建构了互联网、电子信息屏、固定(录音)电话、接待来访等四位一体的查询方式，使得权利主体获取信息更为方便、快捷、及时。
第三，非格式信息接收主体方面。“全国推广模式”要求将允许公布的信息告知举报人、控告人和报案人，只有破案回告时才能告知法定代理人和近亲属；“北京模式”则极大地扩大了信息接收主体，受害人及其近亲属与委托人、报案人都可以全程获取允许公布的信息。
第四，监督方面。“全国推广模式”主要建立了现场监督与举报监督两种方式。该模式通过设立“一机双屏”制度实现现场监督的目的，通过告知接警警员的姓名与警号、告知承办人联系方式等实现举报监督；“北京模式”借助电话投诉、网上评议等方式实现监督执法办案的目的，网上评议、电话投诉的内容由法制、督察部门同步备案，保证监督落至实处。
第五，隐私权保护方面。立案公开制度是向特定当事人公布案件进展信息，其中必定涉及部分隐私，应采取必要措施保护隐私。“全国推广模式”规定非格式信息向特定人员公开，而未规定如何保护属于隐私权范畴的信息；“北京模式”除此之外还规定特定人员负有保密义务，不得将获取的信息向外界透露。
第六，信息公开期限方面。“全国推广模式”与“北京模式”中都存在通过网络向特定人员发布信息的规定，但在信息公开期限方面两者却存在较大差异。“全国推广模式”没有规定信息公开期限；“北京模式”规定，已经移送审查起诉的，公开信息保存一年。经侦办未结案的刑事案件，公开信息保存两年。规定信息公开期限有利于保护当事人的私人信息，防止信息泄漏。
两大模式的差异向我们昭示着，立法、司法对公安机关刑事立案公开并未确立一个统一的范式，各地的改革都是谨慎而细微的探索，与“人民群众想知道什么，就公开什么”的愿景仍相去甚远。但是，应当肯定的是，立案公开的“北京模式”是一种比较完备的模式，今后应当在该模式的基础上进一步完善立案信息公开制度。
3.两种模式的优劣分析
公安机关公开刑事立案信息是公众知情权与政府信息公开义务在特定领域的体现。立案公开的“全国推广模式”与“北京模式”向包括报案人、控告人及举报人在内的社会公众提供了大量的格式信息和非格式信息，在较大程度上满足了公众的知情权。借此，公众可以快速、便捷地知悉可以公开的案件信息，并监督执法办案机关。这些制度仍存在一些共同的缺陷：
第一，信息公开公开度不足。两种模式公开的信息对象主要是报案人、控告人、举报人或者已经知悉身份的被害人，均未提及没有报案人、控告人、举报人，也不知晓被害人身份时，公安机关是否应将侦查发现的刑事案件录入公安网。毕竟公安机关与检察机关之间已经建立了信息共享平台，即使尚不清楚案件当事人，也应向检察机关公布这些信息，主动接受检察机关监督。公安机关主动将案件信息录入公安网，还可以随时接受潜在的被害人查询。除此之外，信息公开是否还存在其他可供“挖掘”的领域呢？比如，内部办案规定。
第二，救济方式单一。2012年《刑事诉讼法》及相关司法解释、各地实施办法都如出一辙地规定，以复议为信息公开的救济渠道。在知情权、隐私权等概念比较模糊的背景下，简单的复议程序无法救济受到损害的权利。即使授予相关人员申请复议权，但复议程序通常由相同部门再次作出处理意见与决定，救济效果并不明显。
第三，媒体参与度不足。两种模式都将参与信息公开的主体局限于办案机关与诉讼参与人之间，没有提及媒体。当今社会，媒体作为“第四权”存在，并且充当着民众“耳目”，因此，缺少媒体参与的信息公开是“半透明”且外部监督不足的公开。
第四，监督程序的参与主体有限。在整个监督环节，举报人唯一的任务就是向监督机关提供监督信息，随后等待监督机关的决议。至于认定过程则取决于监督机关的调查与被监督者的辩驳，鲜有举报人参与其中。因此，监督程序具备准司法性质，却未具备司法裁决的三角形结构，即在监督程序的决定环节产生了参与主体缺位的局面。
上述不足既是立案公开的“全国推广模式”与“北京模式”存在的遗憾，也是法律和司法解释的缺陷，应成为今后完善立案公开制度的方向。
三、立案公开的未来发展趋势
一直以来，我国坚持不懈地推行着警务公开制度，而刑事立案公开是警务公开的局部工程，也是警务公开在刑事领域的第一个环节，应受到足够的重视。
(一)进一步扩大立案公开
刑事立案公开是公众知情权与政府信息公开义务的要求。公众有权“知道他们的政府在忙些什么”[8]。这一精神为许多国际公约所肯定，如，《世界人权宣言》第19条、《美洲人权公约》第13条、《非洲人权和民族权宪章》第9条所规定的人类拥有“寻求、获取和传递信息”的权利，以及《欧洲人权宪章》第10条关于“获取和传递信息”的权利的类似规定。这一精神更全面地体现于《关于推进知情权的亚特兰大宣言》(《亚特兰大宣言》)中。《亚特兰大宣言》规定：“知情权是一项基本人权”、“信息公开应成为准则，保密应被视为例外”、“知情权适用于政府所有分支(包括执法、司法和立法部门，以及自治机构)，所有层级(联邦、中央、区域和地方)，以及上述国际组织的所有下属机构”、“不公开信息的举证责任归于信息持有者”。在我国，公安机关属于行政执法部门，属于《亚特兰大宣言》所要求的信息公开主体，除非公安机关说出不公开信息的合理与合法的理由，否则，应当满足公众的知情权。具体到立案阶段，公安机关就应当将立案信息公之于众。
英国、美国通过颁布统一的《信息自由法案》、《信息自由法》来规范国内警务公开行为。虽然我国不存在统一的信息自由法，但是，仍然可以找寻到一些公开立案信息的法律依据。《中华人民共和国宪法》明确规定公民有参政、议政、监督、批评、建议以及申诉、控告、检举国家机关及其工作人员的权利，同时规定，公民享有言论自由的权利，而这些权利的行使无不以知情权为前提。具体到刑事立案信息，公民只有知晓而且应当知晓的立案信息时，才能行使批评、监督、建议、申诉、控告、检举等权利。2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》(《政府信息公开条例》)第2条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。”并且该条例规定，政府信息可以依申请或主动公布。公安机关在执法办案中所制作或获取的立案信息当然属于政府信息，对于其中不涉及国家秘密、个人隐私、商业秘密或者警务秘密的信息，公安机关应当公开，社会公众或特定当事人也可以申请公安机关公布。此外，《政府信息公开条例》第8条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”基于生活常识可推知，公安机关向诉讼参与人甚至公众公布不涉及秘密的立案信息，满足了公众的知情权，反而有利于国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。
我国刑事执法监督的现实需求也要求扩大立案公开。我国80％以上的有用信息都由政府掌握[9]，而绝大部分的刑事案件立案信息则掌握在公安机关手中。根据经济学观点，信息具备稀缺性，即具有价值，如何让富有信息的政府部门保持廉洁性，最有效的方式是公开可以公开的信息。再加之，公安机关承受着巨大的考评压力，在诸多考评机制的驱使下，不得不采用各种手段降低发案数，如，“不破不立、难案不立、既破不立、不报不立”[10]。这种做法既不能满足人民群众的合理诉求，容易激发社会矛盾，也不能为领导者提供正确的参考数据，从而作出正确的决策。因此，明智之举是公开部分刑事立案信息，接受当事人、检察机关甚至是社会公众的监督，从而保证公权力的良性运转。
(二)适当平衡公开与不公开
《媒体与司法独立关系的马德里准则》规定：“基本准则并不排斥在司法调查程序阶段对法律秘密的保守。……不限制任何人了解官方调查结论和调查情况的消息”。因此，国际规则是承认信息存在公开例外的，并且为保障司法调查的顺利进行，可以仅向社会公布司法调查结果。这属于底线性的信息知悉权，公安机关将所有的刑事立案信息都视为秘密不符合国际规则，也与2012年《刑事诉讼法》第111条、《立案监督》等具有法律效力的规定相悖。另外，此处讨论的“调查结果”属于本文强调的非格式信息，而格式信息影响调查的可能性极小，反而能促进办案程序的规范化。因此，无论什么性质的案件都应当向控告人、报案人、举报人等告知格式信息，如诉讼权利义务、诉讼流程、期限。
既然所有的刑事案件都应向外界公布刑事立案的非格式信息，那么这些案件应公布的信息量是否一致？如何划分公开与不公开的界限？我们认为，所有的刑事案件发布的非格式信息的信息量并不一致；非格式信息公开与否的标准是，在遵循国际规则的前提下并在我国的法律框架内，权衡侦查机关、检察机关及诉讼参与人之间的现实需要，确保程序与实体公正。
2012年《刑事诉讼法》对三类案件④作了特别的规定，它们在律师会见、监视居住、拘留或侦查等方面的程序有别于其它案件。在这三类案件中，公安机关告知刑事案件的立案信息可以迟于一般的刑事案件；此外，2012年《刑事诉讼法》第152条规定：“……如果使用该证据可能危及有关人员的人身安全，或者可能产生其他严重后果的，应当采取不暴露有关人员身份、技术方法等保护措施……”因此，在法律规定的三类特殊案件中，可能基于办案人员安全的考虑，不公开办案人员的身份及技术侦查方法；基于侦查秘密原则，侦查程序不应公开，换言之，不应将侦查过程公开。这一精神应当体现于所有的刑事案件中，不应存在例外。上述三种情形是基本法规定的例外，在刑事案件立案信息公开中应得到遵守。
(三)落实监督的实效性
立案公开制度意味着公安机关应当将必要的案件信息及时告知检察机关及举报人、控告人、报案人，这一举措可以监督公安机关执法办案行为，实现阳关执法。也就是说，立案公开制度中天然地包含着立案监督制度，尤其是检察机关的立案监督。毕竟，只有“权力制约权力”才能抑制滥权，这也是欧陆创设检察官制度，防止沦为“警察国”之用意。至于如何发挥立案监督功效，则必须借助一定的机制。
《立案监督》为我们提供了一个具有可行性、可操作性的监督模式，丰富了立案监督的内涵。今后，立案监督制度的完善还应当重视以下三个问题：
第一，监督的全程性。虽然《立案监督》创立了信息通报制度，但其出发点是整体，即某一地区发案数、报案数、刑事立案监督数等信息总量，而非具体个案。《立案监督案件催告函》只是针对监督立案案件三个月内未侦结的情形，如果案件在三个月内侦查终结并移送审查起诉，那么，公诉部门该如何知晓该案前期监督过程？因此，我国立案监督呈现出阶段性片面性特征，难以窥测监督全貌。公安机关应当将检察机关所发法律文书归入侦查案卷或单独移送，便于下一诉讼阶段的受案部门及时了解案件是否被立案监督，实现监督全程化，提升办案质量。
第二，监督的制裁性。无论是2012年《刑事诉讼法》还是《立案监督》，都要求公安机关应当尊重检察机关合理化要求，应当采纳检察机关合理化监督意见。但是，实践中少数公安机关对检察机关监督立案的案件存在立而不侦、侦而不结的现象，即使存在后续督办程序也显得乏力。因此，公安机关内部评比机制应当由重视办案数量转变为重视办案质量，特别是对立案监督案件的处理情况。与此同时，为强化监督的制裁性，建议完善检察机关立案监督处罚建议权，即检察机关有权建议相关部门对办案人员进行一定的党纪行政处罚，构成犯罪的还应当移交司法部门处理。相关部门接到检察机关的处理意见之后，应当及时地将处理情况回告给检察机关。
第三，监督的参与性。立案监督程序中，申诉人是最主要也是最重要的信息来源者，通常与案件存在直接利害关系，理应参与是否立案的决定程序。然而，《立案监督》赋予检察机关调查核实权时，却未赋予申诉人参与权，是否立案仍然取决于公安机关的说理与检察机关的认定。在立案监督程序中，是否立案并不涉及任何侦查秘密，不存在将申诉人排除出决定程序的合理理由。因此，应当引入三方结构，由检察机关居中认定。当然，检察机关的结论并不具备终局性，申诉人不服检察机关的处理决定时，仍可以寻求其他救济，如自诉。申诉人参与决定程序，当场陈述理由，并对公安机关立案或不立案的理由予以辩论，既可以发挥监督作用，也可以让申诉人信服。将申诉人纳入是否立案的决定程序，并不意味该程序应当向社会公众公开，而应仅限于申诉人与检警之间。
(四)完善权利的救济机制
立案公开制度及立案公开的实践模式均赋予举报人、报案人、控告人一定权利，如知情权、隐私权，却未细化权利也未为受到侵犯的权利提供较为直接的救济途径。立案公开制度中，知情权与隐私权是权利主体必不可少而又充满矛盾的一对权利，并且信息公开主体与信息侵犯主体极有可能同一。不能将这些案件等同于一般的民事侵权，更不能寄希望于民事诉讼以救济受到侵犯的合法权益。
“穷尽行政救济本是美国法院行使司法审查管辖权的先决条件，信息公开诉讼也适用这一普遍规则。”[11]也就是说，美国信息公开诉讼必须穷尽行政诉讼之后，法院才有权获取管辖权。在我国，犯罪行为侵犯的客体包括公民的人身权与财产权，当公民向公安机关提出保护请求时，如果公安机关不履行立案职责，那么受害人可以针对该具体行政行为提起行政复议。⑤如果申请人认为行政复议结果侵犯了自己的知情权，即公安机关未依法公开有关案件信息，则申请人可寻求司法救济。
我国立案公开制度所公开的正是案件进展信息，因信息公开而引发的纠纷适用穷尽行政救济原则有其合理性。首先，行政化处理更利于公安机关及时发现执法办案过程中出现的问题。更何况，行政命令对执法办案机关的影响更为直接，能较快接受、改正意见；其次，法院审理程序繁杂，行政化处理所耗费的时间较少，能将不良影响控制在最小范围之内；最后，立案公开中，知情权与隐私权权利主体同一，如何掌握两者边界常常需要基于个案思考。然而，知情权与隐私权受到侵犯之时，案件还处于立案阶段或侦查阶段，许多案件信息不便于透露，因此贸然采取诉讼途径，必定与审判公开原则冲突。
上述救济主要针对报案人、控告人和举报人，那么被追诉者的隐私权⑥是否能获得救济呢？2012年《刑事诉讼法》规定，在接受报案时，应当向报案人、控告人及举报人说明诬告应承担的法律责任。在仅是举报不实而非诬告的情况下，如何保护被调查者在立案、侦查阶段的隐私权呢？从维护被追诉者的合法利益的角度考量，应遵循两大路径：第一，有犯罪事实，而与报案、举报的事实不相符。此时，只能告知举报、报案中已有事实的进展情况，而对侦查中发现的事实不应告知。至于控告人，应仅告知侵害其自身的案件的进展情况；第二，没有犯罪事实，而是触犯行政法规或属于违纪行为。此时，应告知不予受理，并移交相关部门追究行政责任或进行纪律处分，由相关部门告知处理结果。
(五)妥善处理与媒体的关系
公安机关发布刑事立案信息，无法完全依托自有信息平台(如官方网站、宣传资料)，特别是发布格式信息时，自有信息平台发布范围有限、影响力不足，无法满足信息需求者的知情权，因此，公安机关应当在可行的范围内借助媒体的力量。“自媒体”⑦时代，人们可以从互联网上随时获取大量的新闻与信息，信息量的广泛性与全面性已经超出了我们的想象，限制媒体与公众获取信息是无效的。另外，公安机关通过媒体发布可以公开的刑事立案信息，可以让公众知晓公安机关的职责、履职方式、方法，促进彼此之间的了解，从而塑造良好的执法形象。
近年来，公安机关积极践行《政府信息公开条例》第15条⑧之规定，妥善处理与媒体之间的关系，及时通报有重要影响的案件。然而，公安机关并未颁布一个权威文件明确而具体地规范公安部门与媒体之间的关系，导致司法实务主要凭借一些基本原则行事。这显然是不够的。因此，我们建议公安机关颁布调整公安机关与媒体关系的规范性文件，其主要内容应当包括以下几点：
第一，公安机关主动接受新闻媒体的舆论监督。公安机关应当主动让新闻媒体监督其是否依法向公众和特定主体发布格式信息和非格式信息。公安部新闻发言人武和平曾说：“不管你喜欢不喜欢，愿意不愿意，以媒体为代表的舆论监督都是符合宪法精神的一种制度性设计，也是表达公民意愿、推行依法治国方略的应有之义。”[12]因此，接受新闻媒体的舆论监督是合法、合情、合理的。
第二，公安机关应当与新闻媒体及其主管部门建立沟通联络机制。通过沟通联络机制，公安机关可以向公众发布所有的格式信息，提升执法办案过程的公开度与透明度。同时，公安机关也可以借助新闻媒体发布“危险提示”，提升公众对犯罪行为的防范意识与防范能力。这一点也是普通公众所需要的。目前，公安系统已经建立了三级新闻发言人制度，今后应当扩大这一渠道的作用，争取实现武和平同志所言的公安信息“八分公开，两分保密”[13]的目标。
第三，应对新闻媒体的报道行为依法追责。新闻媒体可以报道刑事案件，这是新闻自由的要求。但是媒体的新闻报道不得妨碍公安机关的侦查活动，不得泄漏涉案人员的隐私，如新闻媒体在报道中应当隐去涉案人员的真实姓名。如果新闻媒体违反这些规定，应当依法追究其民事、行政责任，甚至是刑事责任。
四、结语
刑事立案信息分为格式信息和非格式信息，格式信息应当毫无保留地向社会公众发布，非格式信息应当通过某些渠道选择性地向诉讼参与人、检察机关发布，但是选择的前提是“信息以公开为准则，以不公开为例外”。因此，我国的刑事案件立案公开制度应当是一个相互促进的三角形结构(公安机关、检察机关以及以诉讼参与人为重点的社会公众)。经过三十多年的发展，我国的刑事立案公开制度已经逐渐完善，既能初步够满足公众的知情权，也能初步实现检察机关获取监督信息的愿望。今后，我们应进一步梳理三角结构中各方的权利与义务，进而完善公安机关刑事立案公开制度，确保最大限度地公开刑事立案信息。
注释：
①参见《北京市公安局推行立案公开工作的规范》。
②所谓侦查秘密是指除侦查程序不公开外，相关人员对侦查程序中所得知的事项，包括证据材料以及犯罪嫌疑人、证人的相关身份材料，在侦查期间，都不能公开。因此，除涉及侦查秘密的信息之外，其它信息都是可以而且在一定情况下应当公开。参见高一飞．警务公开的比较研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2010(5).
③2004－2008年成都市检察机关共受理不应当立案而立案案件线索406件。参见雷建昌，薛培．立案监督：现实困境与法律完善——成都市检察机关2004－2008年立案监督案件调查[J].中国刑事法杂志，2009(7):113.
④由公安机关负责立案的主要有恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪、重大毒品犯罪，体现于2012年《刑事诉讼法》第37条、第73条、第83条及第148条。
⑤《中华人民共和国行政复议法》第6条第九项规定：“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育的法定职责，行政机关没有依法履行的。”该条规定的正是行政复议的受案范围，因此不立案行为属于具体行政行为。
⑥立案、侦查阶段，被追诉者的非格式信息应压缩在较小范围，以保证侦查的顺利进行。
⑦“自媒体”指的是人们可以在全球任何地方从无数来源摄取信息，从而得以参与制作对社会产生影响的新闻和信息。参见高一飞．司法改革的中国模式[M].北京：法律出版社，2011:98.
⑧《政府信息公开条例》第15条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”