政策工具视角下的新时代区域人才政策效用研究
张惠琴，邓 婷，曹文薏
（成都理工大学管理科学学院，四川成都 610059）
摘要： 以2013—2017年间四川省人才发展体制机制改革政策为研究对象，运用内容分析和统计计量法，从政策工具、政策目标和政策力度3个维度设计分析框架、编码政策文本、统计描述样本，实证分析四川省人才发展体制机制改革的政策效用，为新时代区域人才改革提供参考模型。研究结果表明：四川省人才政策的结构特征主要表现为环境型政策工具过溢、供给型与需求型政策工具略显不足；政策目标重人才规模与创新、轻人才素质与流动；政策力度变化趋势与战略调整协同，但政策的可持续性不足。因此，区域人才政策的制定需注重政策的可操作性，同时完善政策目标结构，引领战略化发展，加强政策实施力度，推动人才政策系统化发展。
关键词： 人才政策；政策工具；政策目标；政策力度
2018年我国高校毕业生人数达到创历史新高的820万人，各地“抢人大战”更加激烈，纷纷向大学生们抛出诱人的优惠政策：北京印发了《北京市引进人才管理办法（试行）》的通知；上海公布了“六条落户政策”；广州推出了“五条落户标准”；天津提出了“海河英才计划”；西安推出“史上最宽松”户籍政策，并实施“海底捞式”落户服务；重庆提出了“黄金十条”；成都发布了“人才新政12条”，推出先落户后就业……随着东西部区域间发展不平衡、不充分问题的加剧，愈来愈烈的人才争夺战或将导致我国东西部城市间发展差距越拉越大，经济发展较好的区域对人才的吸引力更强，可以借助大量的人才落户、购房政策吸引人才，进一步提高经济实力，而欠发达的城市对优秀人才的吸引将变得更加困难。面临人才空心化的西部欠发达地区，如何才能扭转这一现状？我国西部经济欠发达地区的财政实力不能与发达省市相比，在寻求解决外部条件时，也应该积极进行人才政策调整，根据自身的条件有针对性地设计政策，用千篇一律的方法去招揽人才不可能改变当前人才向东南流动的现实。四川作为我国西部经济大省和人力资源大省，研究其人才发展体制机制改革政策对于新时代西部地区人才政策的制定和优化具有重要意义。本研究采用内容分析法和统计计量法构建政策工具-政策目标-政策力度三维分析框架，以2013—2017年期间四川省人才发展体制机制改革政策为研究样本，分析四川省现有的人才发展体制机制改革政策存在的问题及其原因，以期为新时代西部地区人才发展体制机制政策的改革提供有效的建议。
直线电机气隙在线监测装置在广州地铁5、6号线的投入使用，极大地提高了直线电机列车的运用安全水平，有效地预防了直线电机运行中电机与感应板发生刮擦事件，提高了地铁系统运行的可靠性和安全性，为公众提供了更满意的交通服务，达到了系统建设预期的技术、经济及社会效益。在系统投入运行后，直线电机气隙在线监测系统多次有效检测到气隙异常，并多次有效预警电机下沉异常，如表1所示。根据直线电机气隙在线监测系统的报警和预警，检修单位及时处理了异常情况，防止了后续可能性安全事故的发生，挽回了后续的经济损失。
1 人才政策分析的理论框架
政策工具是政策目标与结果之间的中介，已成为政策研究领域的重要分支［1］。相关研究最早可以追溯到20世纪50年代中期，起源于社会科学领域，兴起于80年代。我国学术界对政策工具的研究起步较晚，始于20世纪末。人才政策工具是指政府为实现人才自身价值、提升人才竞争力所采用的方法和手段，是达成人才政策目标的有效措施和方式［2］。政策是政府通过设计、配置和运用各种政策工具以实现目标的过程，其由理念变为现实必须依靠各种政策工具［3］。通过梳理政策工具的相关研究发现，学者们对于政策工具的分类主要有以下几种：根据干预程度的不同分为强制性政策工具、混合型政策工具和自愿性政策工具［2］；根据作用领域的不同分为经济工具、法律工具和交流工具三类［4］；从政策目标和手段的角度划分为两类，即制度政策和过程政策［5］；而最有代表性的是 Rothwell等［6］83-104对于政策工具的分类，分为需求型政策工具、供给型政策工具和环境型政策工具三类。
1.1 X维度：政策工具维度
本研究借鉴Rothwell等［6］83-104对政策工具类型的划分，并将其作为政策分析的X维度。如图1所示，环境型政策工具主要体现为人才政策对人才发展的间接影响；供给型政策工具主要体现为人才政策推动人才事业的发展；需求型政策工具主要体现为人才政策对人才发展的拉动力。第一，供给型政策工具是指政府对人才发展直接提供资金、技术等方面的供给。根据政府使用的推动方法的不同，将供给型政策工具分为公共服务、人才基础设施建设、人才资金投入和人才培养。第二，需求型政策工具是指政府通过贸易管制、服务外包等方式开拓并稳定人才市场。根据政府使用的不同拉动方式，将需求型政策工具分为人才引进、贸易管制、服务外包以及海外人才机构。第三，环境型政策工具是指政府通过策略性措施等方式影响人才发展的环境。根据政府使用的不同影响方式，将环境型政策工具分为人才目标规划、人才法规管制、财务金融、税收优惠以及策略性措施［7］。
图1 政策工具对人才发展的作用机制
1.2 Y维度：政策目标维度
不同的政策工具可以在人才事业发展的阶段起不同作用，所以还应考虑政策工具的作用环节［8］。本研究将政策目标定义为人才政策分析框架的Y维度。李晓园等［9］从目标、准则和指标3个层面设置人才政策评估指标体系；孙锐［10］将人才政策评价体系分为人才数量、人才质量、人才投入和人才产出4个方面；龚颖异［11］从投入、数量、结构、质量、贡献和发展环境6个层面设置人才政策评估指标体系；宁甜甜等［7］将人才政策目标分为人才创新、人才效益、人才流动、人才投入、人才素质和人才数量6个方面；《人民论坛》课题组［12］构建了人才资源竞争力、人才效能竞争力和人才环境竞争力的人才政策评估体系。基于此，本研究将人才政策目标分为人才规模、人才效益、人才流动、人才环境、人才创新和人才素质6类。
1.3 Z维度：政策力度
（1）环境型政策工具过溢。策略性措施占环境型政策工具的37.8%，是该类政策工具中使用最为广泛的工具；人才法规管制与人才目标规划分别占环境型政策工具的31.1%和19.1%；而财务金融与税收优惠分别占10%和2%，对这两项措施使用的频率偏低。策略性措施作为一种具有强指向性特征的政策工具，其高占比表明政府注重通过完善体制机制、政策体系来营造良好的政策环境，反映了政府迫切需要发展人才事业。但由于缺乏相应政策的支持和操作层面的细则，使策略性措施工具的激励功能受到了限制。人才法规管制占比较高，在一定程度上提升了人才事业的法制化程度；财务金融工具相对短缺；税收优惠占比最低、政策模糊性也较强，反映了在税收激励方面政府对人才事业发展的重视不够，税收优惠的缺失会显著降低环境型政策工具的效用。
从四川省人才政策的政策目标、政策工具和政策力度的三维分析可以看出（见图5），虽然主要以使用环境型政策工具为主，但其政策力度却明显低于供给型政策工具；环境型政策工具和供给型政策工具主要集中在人才规模、人才效益和人才创新中使用，且在这3个目标上的政策力度均值高于其他政策目标，其中人才流动的政策力度最低。因此，当前四川省人才政策体系中政策工具和政策力度间存在着不协调的现象，主要是由于政策体系的长期指导性不够。
肝癌（HCC）是常见恶性肿瘤，且生存率较低，其发生率存在明显的地区差异，撒哈拉以南的非洲和亚洲的发病率最高。其发病原因很大一部分跟肝炎有关，丙型肝炎病毒诱发的肝癌与炎症和坏死的程度有关，可能是由炎症引起的，而非特定癌基因激活。而乙型肝炎相关性肝癌可能由病毒引起的特定的癌基因激活，导致肝癌发病风险增加［2］。
表1 四川省人才政策力度量化标准
1.4 “三维一体”政策分析框架的构建
（3）需求型政策工具短缺。需求型政策工具占比最低，政策内容的具体性和明确性较弱，在人才政策工具结构中，需求型政策工具并未受到应有的重视。人才引进占比最高，体现了政府重视人才的可持续发展，通过人才引进加大对人才的需求、拓宽人才来源渠道。而服务外包、贸易管制和海外人才机构等政策工具较为匮乏，在新时代下，海外人才机构的建立是人才发展的关键，这些政策的缺失必然弱化了需求型政策工具的重要性。需求型政策工具的应用不足削减了其为人才事业发展创造稳定市场的工具价值，是当前四川省人才政策设计的短板。
图2 人才政策三维分析框架
2 政策文本选择
2.1 政策文本来源
遵循公开、权威以及相关性原则，本文通过四川省政府、四川人才工作网、四川政协网等相关政府官方网站进行政策文本的收集。按照以下原则对政策文本进行选取：一是发文单位为四川省政府及其相关部门；二是选取的政策文本均为与四川省人才发展体制机制改革政策直接相关的文件；三是政策文本的出台时间为2013—2017年1）。最终得到30份有效政策文本（以下简称样本），具体编码如表2所示。
古希腊的医学有三大法宝：语言、药物和手术刀。今天人类最初的语言和叙事能力被医疗器械和现代生物医学技术大大削弱了。如何培养临床医生对患者的理解、共情和亲和能力？卡蓉基于系统研究和长期医学实践建立起“平行模式”，即在医生书写医疗病历之同时增加一份人文病历，记录患者主观的病痛体验，就像人类学的田野笔记一样书写病患故事及人文观察所得。平行病历要解决的问题是医患之间因不同叙事而产生的紧张关系，它强调医疗应回归理解、共情和亲和。
表2 2013—2017年四川省人才发展体制机制改革相关政策
表2 （续）
2.2 政策文本编码
本文对样本内容按照“政策编号-政策大类-具体条款”的方式定义分析单元，例如1-2表示编号为1的政策文本的第2条；3-1-3表示编号为3的政策文本的第1条的第3条细则（见表3）。根据前文已构建人才政策的三维分析框架，本文的政策文本分析类目设置为：政策工具维度——供给型、需求型、环境型；人才目标维度——人才规模、人才素质、人才效益人才流动、人才环境和人才创新。
表3 四川省人才政策内容分析单元编码
3 频数统计与维度分析
3.1 政策工具维度分析
（1）优化环境型政策工具的运用，提升政策可操作性。环境型政策工具中使用频率最高的为策略性措施和人才法规管制，其他政策工具相较于这两种工具使用得较少。策略性措施和人才法规管制虽然为人才事业的发展制定了大致方针，但需要注意后面出台的政策要与现行的政策相协调，细化比较宏观的政策条款，增大实施力度。因此，一方面要细化策略性措施和人才法规管制等相关政策的详细要求，并出台相应的支持性政策，并且重点关注政策的有效落实，开展定期评估，避免政策实施过程中出现偏差；另一方面，加大财务金融支持、税收优惠等经济激励类政策工具的使用，大力发挥经济杠杆和市场机制的作用，在政策方面对人才工作成绩显著的组织进行适当的倾斜，健全人才发展的环境面政策体系，为人才事业的发展提供重要的保障。
政策力度由政策发布机构的行政级别所决定。学者们对政策力度做了较为深入的探索［13-15］，本文借鉴彭纪生等［13］对政策量化的思想，对政策力度采用1—5分的评分标准，并将政策力度作为Z维度，如表1所示。
3)在搭建无线网络链路时要合理选择基站位置，避免建造难度过大。对于较长链路，要勘查优化，绘制链路纵断面图，分析净空，确保信号传输无遮挡，保障传输质量。还要结合周围环境考虑，避免与区域内通讯、输电设施相互干扰。
（2）供给型政策工具不足。在供给型政策工具的组成中，人才培养投入占比最高，满足了政府对不同类型人才的培养需求，以合适的方式来培养各种优秀人才。从政策工具的使用比例来看，人才资金投入和公共服务投入比例较合理，说明政府在人才事业发展方面提供了强有力的物质保障，在人才行政工作的规范性、专业化的人才市场服务体系建设等方面给予了较高的重视；然而，人才基础设施建设和人才信息支持政策工具运用处于较低的水平，在信息化时代，人才信息支持与可获得性是人才事业发展的关键，基于现有的人才基础设施建设和人才信息支持现状，该方面相关的工作还有待进一步的深入与加强。
本研究在已有人才政策分析模型与框架研究的基础上，增加政策力度维度，构建了人才政策的三维分析框架，见图2所示。
表4 四川省人才政策工具实施细则
3.2 政策目标维度分析
在314条四川省人才发展体制机制改革政策细则中（见图3），实现人才规模目标的政策共62条，占19.7%；实现人才效益目标的政策共51条，占16.2%；实现人才流动目标的政策共45条，占14.3%；实现人才环境目标的政策共43条，占13.7%；实现人才创新目标的政策共70条，占22.3%；实现人才素质目标的政策共43条，占13.7%。目前四川省人才发展政策主要侧重于激发人才创新和增大人才规模，这与各省区市人才“争夺战”密切相关，创新驱动是人才工作的主线，在增大人才规模的同时激发人才创新，让人才成为改革创新的中坚力量为应有之义。在实现人才效益目标中使用的政策比例较高，体现了四川省政府对于人才价值非常重视，不仅仅是增大人才规模，在提升人才素质方面也出台了一些政策，然而从整体来看，人才素质提升的力度还有待提高。通过海外人才的引进，激励人才在基层、区域间、产业间或企业间的流动，优化人才结构，充分发挥人才的潜能，人才配置更加合理，才能更好地促进地区的经济增长。
图3 四川省人才政策工具和政策目标的交叉分布数量
3.3 政策力度维度分析
四川省人才政策力度的历史演进如图4 所示，可以看出2013年以来四川省历年发布人才政策的力度呈现增长态势，这反映了四川省对人才事业发展的重视，也表明了四川省政府对人才事业发展重要性认识的持续提升；其次，从四川省人才发展体制机制政策的年度颁布力度来看，2016年呈现出峰值，这主要是因为2016年3月份中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，各省区市的人才发展体制机制政策陆续提出并得到实施，这进一步促成了2016 年四川省人才政策力度所呈现出前所未有的增长速度，并造就了历史最高峰。四川省人才发展战略规划的调整成为促进四川省人才政策体系不断发展和完善的重要力量源泉，但同时政策力度存在大起大落的现象，从侧面反映了政府缺乏对人才发展的科学和系统性把握，对人才发展规律的认识还不够深入，因此在政策的持续性和连贯性方面还有待加强。
图4 四川省人才政策力度的历史演进
3.4 政策工具、政策目标和政策力度的交叉分析
分别在术前、术后1周、末次随访时在侧位X线片上测量伤椎前缘高度和后凸Cobb角，并计算椎体高度矫正率及椎体高度丢失率。椎体高度矫正率（%）=术后1周伤椎高度/（上位椎体高度+下位椎体高度）×2×100%；椎体高度丢失率（%）=（术后1周伤椎高度-末次随访伤椎高度）/（上位椎体高度+下位椎体高度）×2×100%。采用ASIA分级评定患者末次随访时神经功能恢复情况。采用视觉模拟量表（VAS）评分［9］评价术后腰痛情况：0分，无痛；1 ～ 3分，轻度疼痛，不影响睡眠；4 ～ 6分，中度疼痛，轻度影响睡眠；7 ～ 10分，重度疼痛，疼痛导致不能睡眠或从睡眠中痛醒。
由于单一政策工具的使用会存在功能的不全面，所以环境型、供给型和需求型这3种政策工具应该协调使用［16］。其中应着重使用供给型和需求型两类政策工具，环境型政策工具更多的是起支撑性的作用［16-17］。
在运用政策工具实现各个人才目标的过程中，政府主要是运用环境型政策工具来促进人才创新、优化人才环境和提高人才素质，这是政府促进人才事业稳步发展的重要方式与手段。然而过分地依赖某一政策工具去实现某一政策目标，未必会带来期望的效果。政府利用供给型政策工具来实现人才质量和人才效益政策目标在一定程度上已形成“政策拥挤”现象，伴随而来的会是由这些政策“打架”、冲突所造成的一系列外生性问题。对四川省人才发展体制机制改革政策的三维统计，不仅显示了政策体系的“拥挤”之处，也反映了整个体系的空白与不足，在促进各个人才目标的实现过程中，需求型政策工具的使用极少，几乎处于真空地带，需求型人才政策工具对人才队伍建设的拉动作用显得更为直接且快速，而对扩大人才规模、增加人才效益和促进人才流动主要是依靠供给型、需求型和环境型政策工具的协同作用。
图5 四川省人才政策的三维分析
4 结论与建议
4.1 综合运用和全面优化政策工具
完成第三稿之前教师的反馈应更具条理性，从词汇和句式的准确性、内容的逻辑性和语篇的连贯性等方面逐一列出学生的共性问题，结合学生作文中的实例给出修改建议并共享给学生，供学生逐条核对修正自己第二稿中的问题。
根据X 维度的分类要求，对编码好的四川省人才发展体制机制改革政策共314条实施细进行归类，见表4所示。四川省人才发展体制机制改革政策同时使用了供给型、需求型和环境型3种政策工具，其中环境型政策工具使用的次数最多，占比为66.6%，需求型政策工具仅占比4.1%。这种政策工具使用的不均衡性表明，当前四川省在人才政策改革方面，政府对不同类型政策工具的依赖性存在差异，倾向于通过间接的方式不断优化人才发展的外部环境、推动人才强省战略的实施，而需求型政策工具使用频率很低会导致人才发展缺乏稳定的市场环境。进一步分析可以发现，在环境型政策工具中，策略性措施和人才法规管制占了相当大的比例，分别为37.8%和31.1%，其次是人才目标规划19.1%、财务金融10%和税收优惠2%；在供给型政策工具中，人才培养、人才资金投入和公共服务的占比较大，分别为27.1%、26.1%和24%，然后依次为人才基础设施建设15.2%、人才信息支持7.6%；在需求型政策工具中，采用最多的是政府人才引进，占比为76.9%，服务外包和贸易管制分别占到15.4%和7.7%，而关于海外人才机构方面的条款未曾涉及。具体而言：
（2）调整供给型政策工具结构，塑造政策推力。供给型政策工具的运用较为欠缺。人才培养政策工具的大量使用体现了国家对于人才的需求，为了细化人才培养的内容，可以通过合理的人才流动，实现人才在不同岗位的学习和工作，提高人才的决策和创新等能力。政府部门要立足于人才事业的发展现实，在完善人才资金投入的基础上，强化公共服务、人才基础设施、人才信息支持等政策工具的使用，拓宽人才资金投入渠道，增强人才信息的交流共享，为人才与各创新主体间的活动提供更加完善的资金支持与服务保障，为人才事业的发展提供丰厚的物质基础，从而营造有利于人才发展的大环境。
（3）提升需求型政策工具应用水平，增强政策拉力。相较于供给型政策工具和环境型政策工具，需求型政策工具对于人才事业的发展具有更加直接的作用，需求型政策工具能够扩大人才市场，从而拉动人才事业的发展。政府对人才引进政策工具的使用频率较高，而对服务外包、贸易管制政策工具的使用相对较少，这在一定程度上降低了政府对企业或科研机构的扶植力度，因此政府应强化人才服务外包政策的制定，健全人才市场体系。同时，在海外人才机构方面，政府应重视其在人才事业发展中的重要性，鼓励科研院所和企业到海外建立人才合作基地，引进国外优秀的成果资源。
4.2 完善政策目标结构，提高政策目标的协同度
在扩大人才规模的同时注重人才素质的提升。虽然大规模的人才引进对于区域经济的发展具有重要作用，但是应首要强化提高人才素质，造就高技能和高层次的人才，提升区域竞争力，加大高素质人才的培养力度有助于更好地带动人才队伍的整体发展。
通过人才流动促进人才创新。随着经济社会的发展，人才的地域性越来越模糊，不同城市、国家和地区的人才合作交流将会越来越多，人才的合作交流带来知识的交融，政府应向急需发展的地区和行业部门采取倾斜政策，吸引人才去这些地区和行业进行创新创业。与此同时，加大对不同人才创新的奖励激励机制。创新型人才是一个特殊的群体，必须认真研究这个群体的特征，“对症下药”，为其提供物质及制度上的保障，不断提升人才效益。
4.3 加强政策的战略性和系统性建设
政府在后续人才政策的制定和实施过程中，应适当加强颁布政策的力度，提高政策的法律层次。具体而言，需将已颁布的各种人才政策进行整理，制定和实施全局性的人才政策，在人才事业发展的各个方面和阶段都需颁布具体相关的政策措施并且进行落实。人才政策从制定、实施到政策效果的显现需要一定的时间，即政策对人才事业的发展需要一定时间才能发挥作用，所以政府在制定人才政策的时候要把握人才发展的趋势、长期战略及其实施后的效果，在人才政策的设计、制定、实施等方面实现常规化、制度化运作，确保人才政策的持久性与延续性，推动人才政策迈向体系化进程，不能只是一味地要吸引各种人才，而不注重人才事业发展的长期需求和系统性要求。同时，还需对现有的人才政策进行梳理，增强对政策体系的指导性，了解不同政策工具及其实施的政策力度之间的协调性，加强各个部门之间的沟通和交流，增加政策颁布所达到的效果，稳定、系统地推进人才政策的实施落地。
注释：
柏河吸溜了一下鼻子，说：格日的李站长说什么接到信息，今天有人偷运木材，信息是不是准确啊，莫唬老子们在这里冻半夜，松毛都抓不着一根啊。徐北风叹道：再等等吧，说不定有收获。
1） 由于2013年以前四川省未出台与人才发展体制机制改革政策密切相关的政策，故对政策文本的分析从2013年开始。
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Effectiveness of Regional Talent Policy in the New Era from the Perspective of Policy Tools
Zhang Huiqin, Deng Ting, Cao Wenyi
（College of Management Science, Chengdu University of Technology, Chengdu 610059, China）
Abstract: This paper takes reform policies of talent development mechanism in Sichuan province from 2013 to 2017 as the research object, designs and analyzes the framework from three dimensions of policy tools, policy objectives and policy intensity, codes policy texts, and statistically describes samples, empirically analyzes the policy utility of the reform of talent development system and mechanism in Sichuan, in order to provides a reference model for the regional talent reform in the new era. The research results show that structural characteristics of talent policy in Sichuan are mainly as follows： the overflow of environmental policy tools, and the slight shortage of supply and demand policy tools; policy goal is to attach importance to the scale and innovation of talents and to lighten the quality and mobility of talents; the changing trend of policy intensity is coordinated with the strategic adjustment, but the sustainability of the policy is insufficient. Therefore, the formulation of regional talent policy should pay attention to operability of the policy, at the same time improve the policy target structure, lead the strategic development, strengthen the implementation of the policy, and promote the systematic development of talent policy.
Key words: talent policy; policy tool; policy objective; policy intensity
中图分类号： D63；G301
文献标志码： A
文章编号： 1000-7695（2019）19-0043-07
doi: 10.3969/j.issn.1000-7695.2019.19.006
收稿日期： 2018-09-08，修回日期：2018-12-28
作者简介： 张惠琴（1971—），女，山西运城人，教授，博士，主要研究方向为技术创新管理、人力资源管理；邓婷（1994—），通信作者，女，四川资阳人，硕士研究生，主要研究方向为人力资源管理；曹文薏（1994—），女，四川达州人，硕士研究生，主要研究方向为人力资源管理。
标签：人才政策论文; 政策工具论文; 政策目标论文; 政策力度论文; 成都理工大学管理科学学院论文;