美国环境执法中的协商机制和自由裁量，本文主要内容关键词为：美国论文,机制论文,环境论文,自由论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国环境法的执行手段分为民事执行(civil enforcement)和刑事执行(criminal enforcement)。美国的民事执行主要针对一般违法行为，包括直接由政府官员进行执行和政府官员向法院提起诉讼执行两种。行政机关的直接执行往往针对轻微违法行为，向法院提起的执行一般适用于比较严重的违法行为。刑事执行一般用来对付故意违法的个人或企业，适用于法律规定采取最严厉惩罚的违法行为。可见，在执行中，美国法院具有主导地位。
与大陆法系不同，英美法系国家的强制执行权原则上交司法机关行使。其强制执行主体的确定基于这样一种观念，即“司法优先”，司法权优先于行政权，行政机关依法行使的权力，尤其是对公民权益产生巨大影响的强制执行权，必须经过司法机关的最终审查。美国执行诉讼中的司法审查是一种间接的审查。由于行政机关一般没有强制执行权，当事人对行政机关的决定不服，无需像我国法律规定的由当事人提起行政诉讼，而以不执行行政决定作为应对。在当事人不执行行政机关的决定时，行政机关只能提起诉讼请求法院裁判执行而不得直接申请强制执行，当事人则主张行政决定违法作为抗辩的理由，否认行政决定具有执行力。
行政机关提起执行诉讼可以发生在两种情况下：一是法律对行政决定完全没有规定执行的方法，当事人不执行行政决定时，行政机关只能请求法院判决执行；二是法律规定当事人不执行行政机关的决定时，行政机关可以采取执行措施，但是没有赋予行政机关强制执行权力。在当事人不遵守行政机关规定的执行措施时，行政机关必须申请法院强制执行。美国法律规定以行政罚作为执行方式时，如果这种处罚的实现需要当事人为一定行为或不为一定的行为，在当事人不遵守时，往往必须申请法院强制执行，只在极少数情况下，法律才授予行政机关强制执行权力。由司法机关依“司法程序”强制义务人履行义务——“司法强制执行”的程序是：在义务人不履行义务时，由行政机关提起民事诉讼，请求法院以命令形式促其履行。之所以运用民事诉讼处理行政机关与当事人之间的纷争，原因在于，在英美法系的传统中行政机关和当事人居于平等地位，而司法机关充当裁判者，故也没有一些大陆法系国家里的行政法院和普通法院之分。此外，尚有法院依刑事诉讼法对义务违反者科处刑罚制裁的方法。无论在民事执行还是刑事执行中，协商机制和自由裁量权都得到充分运用。
环境法民事执行过程中的协商机制
民事执行和责任有两类原则。一类原则源自于立法（如法令）的单方行为，即政府并不事先与被管理者进行沟通而直接对被管理者采取执行行为，另一类原则与被管理者和政府的协议有关（例如：许可证和双方同意的命令）。二者都具有法律约束力，都为没有履行法律义务的行为设定法律后果，但是经同意形成的文件如许可证和双方同意的命令具有自身的优点。第一，经双方协议产生的执行行为考虑了被管理者的具体情况，具有明确的针对性，不像单方行为因缺乏对被管理者具体情况的考虑带有武断之嫌。第二，经双方协议产生的执行行为能绕开宪法的禁令，即可以避免因可能违宪引发的诉讼。根据联邦环境法，基于同意的规范已经成为环境法责任和执行的主要渊源。与政府施加给公众的法令性规范相比，基于同意的规范是政府和被管理者之间协商的结果。许可证和双方同意的命令是典型的例子。
根据《清洁水法》中的国家消除污染排放物制度(NPDES)，如果当事人想要从点源排放污染物进入联邦水体，必须获得NPDES许可证。许可证由美国联邦环境保护局(EPA)或者接受EPA授权的州来颁发。发放许可证的行政机关要求排污设施至少必须符合联邦法令的标准，允许州的发证机关提出比联邦要求更严格的标准。比较典型的做法是，某设施方申请许可证，政府机关颁发许可证草案，设施方和公众对许可证草案发表评论意见，如果协议达成，才颁发最终的许可证。当然，发放许可证的过程不可能像私人合同一样灵活协商，政府具有更大的发言权，但是，许可证的接受方也有就许可证条件进行协商的自由空间。
双方同意的命令是被管理者自愿同意的行政命令。以《有毒物质控制法》的第5(e)条为例，假设某进口商为进口某新型化学物质到美国，向EPA提交一份申请。在进行审查时，EPA认为缺乏足够的信息来评价化学物质的风险，但可以推断在进口条件和使用受到控制的情况下，该化学物质不会威胁人体健康。在这种情形下，EPA不会在获得确定的科学分析结论之前禁止进口该物质，而是根据第5(e)条颁发双方同意的命令。双方同意的命令遵循预定格式，限定进口物质的数量和使用，有时可能管理与进口物质有关的所有材料的最终处置。
《有毒物质控制法》授予EPA相当大的权力颁发单方命令以保护人体健康和环境，但是，完整风险信息的缺乏会削弱该项权力的行使并招致法律质疑。简言之，单方命令过于直接，实践中较少运用。EPA和被管理者宁愿使用双方同意的命令，因为它更为灵活和可靠，可以减少因被管理者不服引发的诉讼发生的机会。
《超级基金法》授权EPA运用许多法律武器。EPA有四种主要的法律工具来对受到污染的场所进行补救。四种工具之一是友好劝导。EPA可以运用友好劝导来使排放或者将要排放危险物质的当事人自愿履行清理行为。根据《超级基金法》的第104(e)条的要求，EPA从潜在的责任人(PRPs)处收集信息后，凭借法令赋予的强势地位通过非正式的协商与和解鼓励潜在责任人自愿清理污染。行政决定过程中的协商机制可以使环境保护的要求适应被管理者的具体情况，增强被管理者的自我管理，减少行政成本。
联邦行政机关为了贯彻国会法律，也有权制定规章。在规章的制定中，协商机制也越来越发挥重要作用。1982年，美国行政会议建议联邦行政机关在制定规章的过程中运用协商方式。1990年的《协商制定规章法》确认了联邦行政机关有权在规章制定中运用协商方式。实际上，该程序仅仅在较为狭窄的场合比较见效。菲力普·哈特阐述了可以成功运用协商程序的具体标准。它们包括：(1)当事人有权影响决定的作出并有积极性进行讨价还价；(2)当事人数量较少以致允许讨价还价；(3)问题成熟以致可以对它作出决定并且应该设定确定的作出决定的截止时间；(4)协商可能使所有当事人受益；(5)当事人间的基本价值没有冲突；(6)有两个或两个以上的问题牵涉其中以致可以进行权衡；(7)行政机关有义务提出协商的建议。
《协商制定规章法》采纳了其中的几条标准，它要求行政机关在着手运用协商方式制定规章前考虑上述因素。该法详细说明了行政机关应该考虑受到严重影响的利益数量是否较少并且在协商中利益是否被充分代表，是否有合理的在确定的时间内达成共识的可能性。该法还规定了行政机关运用协商方式制定规章的程序。
运用协商方式制定的规章兼顾了被管理者的需要和愿望，弥合行政机关和被管理者的不少分歧，因此可以减少被管理者对最终出台的规定提出法律质疑的机会，大大增加环境法执行的有效性。
环境法民事执行中的行政机关的自由裁量
环境法律为民事执行中的行政机关提供了相当大的自由裁量空间。每年EPA和相关的联邦以及州的行政机关都要面对大量的需要采取执行行为的情况。在某些情况下，EPA会积极执法，在另外情况下，则不予直接执行，而进行调解或者置之不理。当EPA决定是否要启动执行行为时，它通常要考虑当事人是否应受谴责、行为的主观恶意、对行为是否明知、是否重复违法或者类似的因素。如果违法者是首次违法，行为出于善意并且并对行为缺乏明知，EPA很可能不采取执行行为。当然，也存在大量的首次违法者遭受执行的例子。EPA在确定是否采取执行行为时也可能考虑案件的震慑效果、违法的严重性、可供利用的执法资源以及EPA胜诉的可能性。
被管理者是否进行自愿审计也是在决定制裁程度时应该考虑的因素。自愿审计政策在1986年由EPA推广审计制度化的益处时得以成型。但是，被管理者因担心自己的审计结果可能会被执法官员用作决定处罚的证据而担心。为了进一步鼓励自愿审计，EPA于1995年修改了自愿审计政策，后来在2000年出台最终的政策声明。根据该声明，被管理者自愿揭露违法行为、迅速披露并且及时改正违法行为的，在进行民事制裁时予以减轻处理。为了保证EPA政策所带来的益处得以落实，“系统性”自愿揭示违法行为需要通过环境审计或者守法管理制度来衡量。“系统性”的要求不得以因某次特殊事件引发的以前的“审计”为依据。遵守法律要求的监测、采样或者审计程序并不当然符合“自愿”的要求。对行政机关的披露还必须是迅速的、合作性的和书面的，违法行为必须马上被纠正，并且采取措施防止重新发生。对重复违法和导致迫近并严重危害的行为，减轻制裁并不适用。同样，违反行政或者司法命令或者守法协议的特定条款的违法行为也不适用减轻制裁。自愿审计政策有助于保证被管理者仔细关注执行环境法的细节和程序，否则就不能享受到自愿审计政策给被管理者带来的减轻制裁的益处。
协商在法律程序被行政机关启动以后也不无作用。一旦行政机关决定启动针对某项违法行为的法律程序后，被指证的违法者有多种选择，其中一种是与行政机关进行协商以达成符合双方需要的相互谅解和通过相互协议来解决案件。按照联邦规章法典第22部第40条(40 C.F.R.Part 22)，和解协商可能通过正式的仲裁程序进行，也可能由当事人选择非正式的协商，后者是更惯常的做法。EPA的条例鼓励，在“和解符合法案和条例的条款和目的”的情形下，政府和被指证的违法者通过对话进行和解。和解对话并不解除各方的义务（例如，被告可以对指控进行答辩）。也就是说，如果双方就和解取得进展并且进展符合应该适用的法令，主审法官可能在查明事实的诉讼阶段，在达成和解辩论程序之前，进行必要促进以完成协商。如果没有在合理的时间之内达成协商和解，当事人就应该查明事实，最后向法院（或者主审的行政裁判官）出示证据。如果EPA和被告能达成和解协议，当事人可能会提交一份双方同意的协议供法院考虑。如果主审官认为双方同意的协议可以接受，当事人必须从地区司法官、地区长官或者环境复议委员会取得最终命令，和解即告生效。如果和解没有达成，主审行政裁判官将通过诉讼进行判决。
环境法刑事执行中的行政机关的自由裁量和协商机制
1994年，指导EPA选择刑事执行案件的一般原则出台，EPA在决定是否提起刑事执行程序时应该重点考虑造成严重环境危害和应受谴责的行为。对应受谴责的行为的考量并非仅局限于被管理者的主观意图，还可能由其他因素予以表征。EPA对应受谴责性的评价也包括是否主动报告违法行为，是否有有效的守法计划。EPA的自我披露政策规定如果自我披露符合其他特定的条件，EPA将不会将自愿披露的违法行为提交司法部提起公诉。对于是否对环境违法提起刑事诉讼，司法部主要参考联邦公诉原则作决定。对于自我披露的违法行为，司法部已经制定出决定是否提起刑事诉讼的考量因素：第一，被管理者是否自愿披露其违法行为或者是否与行政机关合作；第二，被管理者是否存在普遍违法；第三，被管理者是否建立了预防措施和守法计划；第四，被管理者是否公布自己的内部纪律处分并随后予以实施。
大多数刑事执行案件也通过协商和解而非审判来解决。被告与联邦政府的辩诉交易取消了被告上诉的权利，但并不影响州或者部落政府等起诉违反其法律的组织和个人。同样地，刑事程序的和解并不当然解决民事执行责任，有罪辩护可能在很大程度上满足民事程序中表面证据的要求，刑事执行中的被告也许会在民事执行中受到制裁。对于个人而言，辩诉交易的一种形式是以证据寻求豁免。
对环境法执行中的行政机关自由裁量的制约
行政机关具有很大的执行自由空间，因此存在行政机关滥用执行权力的可能性。《清洁大气法》、《清洁水法》和《资源保护和回收法》规定了公民诉讼。这些立法允许遭受违法行为损害的公民或者环境团体在联邦法院提起诉讼，或者针对违反环境保护要求的污染者，或者针对没有履行非自由裁量义务的行政机关。这种执行工具对被管理者而言能常常比政府执行更具有威慑力。公民诉讼可以有效防止被管理者因为行政机关没有对公共记录所认定的违法行为予以执行而逍遥法外。被管理者可能贿赂行政机关，因为行政机关数量不多，双方容易达成交易。而被管理者几乎不可能控制所有了解公共记录或者依据公共记录采取行动的公民。被管理者不可能像对待行政人员一样对每个受到潜在影响的公民实施贿赂，潜在的原告可能是任何人，包括接触到公司内部资料的人。提起公民诉讼的前提条件主要还包括提前通知EPA、州和被指证的违法者。公民诉讼条款的主要目的是补充而非取代政府行为。提前通知的要求提供政府执法的机会，也给违法者改正违法行为的机会。一旦联邦或者州政府启动执法并勤勉履行从而要求被管理者遵守环境要求时，公民诉讼就被排除。许多环境非政府组织以公民诉讼作为它们保护环境的主要手段。甚至在20世纪80年代早些时间里根政府执政初期，政府执行努力下降，环境团体例如自然资源保护委员会(NRDC)组织执行运动以弥补松懈的政府执行。
环境法执行中司法机关的自由裁量
法院和法官在审理环境案件时也有相当的自由裁量权。审理环境案件的法院在考量关涉环境的诉求时，它们面临的不仅有复杂的法律问题，而且还有各种不同的事实和技术问题，后者在科学领域可能存在相当大的争议。于是，环境法领域所涉及的不确定性要高于其他法律，因为牵涉到广泛的管理体制和复杂的技术问题以及联邦、州可持续发展的环境要求。环境案件中更高的不确定性在一定程度上需要赋予法院更大的自由裁量权。
无论法律依据是法令还是普通法，解决行政机关执行纠纷、公平分配权利和责任的任务都要落在法官身上。如果依据是法令，法官必须解释其含义将其适用于具体案件。法令由字词组成，不过，立法机构和其委员会的政治妥协常常导致用词圆滑，深刻的哲学分歧往往通过故意的模棱两可的用词来遮掩。尽管案件涉及的科学事实十分清楚，然而是法官而非科学和科学家最终决定环境案件纠纷的结果。对于各方当事人提交给法院的环境纠纷是否在法律上可以被审理，法律是否要求行政机关、被告和法院对此作出处理，则由法院作出决定。
综上，美国行政机关在执行环境法时是有很大的自由空间的，具体通过行政机关与当事人的协商机制和行政机关的自由裁量权共同体现，这有利于节省行政成本和增强执行效果。法院在审理环境案件时也具有较大的自由裁量权，这是环境案件中不确定性程度较高和法官必须结合具体案件解释法律的必然要求。