关于我国公立义务教育学校法律地位的探讨，本文主要内容关键词为：义务教育论文,法律地位论文,我国论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8文献标识码：A文章编号：1004-633X(2008)05-0028-03
《中华人民共和国义务教育法》中没有明确规定公立义务教育学校的法律地位，没有明确说明公立义务教育学校是否具备法人条件。关于公立义务教育学校的法律地位存有争议。目前我国教育实践中，往往把公立义务教育学校作为法人来对待，其实，这是不妥当的。目前我国公立义务教育学校不是法人，公立学校不具备成为法人的条件。
一、公立义务教育学校不以其法人财产独立承担民事责任
法人能够独立承担民事责任的前提是有独立支配的财产，而且要有充分的财产支配权。我国民法中把法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四种，如果公立学校具有法人地位，那么，公立学校应该属于事业单位法人。但是，我国公立义务教育学校是全额财政拨款的事业单位，严格来说，这类组织没有自己独立的财产，全部财产属于国家所有[1]。尽管学校可以根据教育教学需要，合理地使用学校的各种财产，但是学校不能完全支配学校的财产，学校对其财产的支配权是不完全的。我国的《担保法》和《物权法》中均明确规定：“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”不得抵押。所以，公立义务教育学校这类组织单位，对其财产不拥有充分的支配权，当然也就不可能独立承担民事责任。
法人应该以其全部财产独立承担责任，但是公立义务教育学校不是这样。公立义务教育学校是不能破产的，不存在学校破产的问题。在学校出现财务危机时，政府必须想办法维持学校的正常运作，政府不得不对学校进行救助，补足学校的财务赤字。事实上，我国公立中小学也不以其独立财产承担民事责任，一定意义上来说，政府对学校承担了无限责任。教育部于2002年8月发布了《学生伤害事故处理办法》，其中第29条规定：在学生伤害事故处理中，“根据双方达成的协议、经调解形成的协议或者人民法院的生效判决，应当由学校负担赔偿金，学校应当负责筹措；学校无力完全筹措的，由学校的主管部门或者举办者协助筹措”。也就是说，在学生伤害事故赔偿中，作为公立学校的举办者和管理者，政府补充承担连带责任。这一规定是合理的。可能有人会说，这是学校对自己的行政行为所负的责任，属于行政责任。但是根据《民法通则》第121条规定，国家机关或者其工作人员在执行公务中侵犯公民、法人的合法权益造成伤害的，应当承担民事责任。这种赔偿属于民事责任。由此我们也可以看出，现实中政府要补充承担公立学校的民事责任，而且是无限责任。
从法理上来看，政府把义务教育作为公共产品向纳税人提供，公立学校以国家的名义开展教育教学活动，贯彻国家的教育方针，教育教学活动中无处不体现着国家利益，这与政府机关的性质相同，而与以营利为目的的企业从事的经营活动有着根本的不同。如果让公立学校独立承担财务责任，就意味着利益归国家和政府，但是责任由学校法人来承担，这是有悖于法理的，学校本身也不可能具备这种责任能力。
二、义务教育的特点和性质决定了公立义务教育学校不可能是公法人
一些国家根据法人设立的目的和所依据的法律标准，把法人划分为公法人和私法人。以实现社会公共福利为目的、依据公法所设立的法人就是公法人。从理论上来说，公立学校可以归为公法人，私立学校可以是私法人[2]。但是，现实中并不如此。世界上大部分国家和地区的公立义务教育学校都不是法人，义务教育、基础教育改革的方向也不是赋予公立学校法人地位。以德国为例，德国教育改革中要求实施“中小学校自治”的呼声很高，但是德国仍然不会对《德国基础教育法》的相关条款进行修改，不会增加中小学校自治的规定，德国国际教育学研究所所长赫尔曼·阿温纳利尤斯告诫社会不要对此抱有幻想，他指出：“‘自治’这一概念会令人误入歧途。自治作为一个法律概念，是指一个公法法人通过颁布法律标准处理其事务的权利。学校并不是一个公法法人，而是一个不具备法人资格的公法机构。……对学校应该准确地说是自我管理，而不是自治。”[3]
目前我国学术界的一种观点是公立高等学校应该属于公法人，这一归类在我国也已经逐渐被一些学者所接受，无论是理论界还是司法实践中都得到一定程度的认可[4]。但是，我国公立义务教育学校的情况不同于高等学校，不可能成为公法人。学校法人制度属于一种民事法律制度，用以调整学校与社会其他主体之间的横向财产法律关系与一部分非财产法律关系。但是，对于学校而言，用来处理横向法律关系上的法人制度，必须由纵向意义的政府和学校之间的特定法律关系来保障。如果学校缺少起码的办学自主权，一切决策事无巨细地都需要由政府来作出，那么学校也就无权来处理和其他社会主体之间的法律关系。只有当学校和政府之间的权利和责任边界清晰，学校拥有相当的自主决策权时，学校才有可能真正自主地处理与其他社会主体之间的关系。所以，要看学校是否具备法律地位，首先要看学校和政府之间的关系。然而，从政府和学校之间的纵向关系来看，义务教育服务的特点和性质决定了学校不可能拥有很多的自主权，政府和义务教育学校之间的关系不可能是法人之间的关系，义务教育学校不具备法人地位。
首先，众所周知，教育服务的特点是质量，是难以考核度量的，义务教育服务更是如此，教育服务的质量标准难以确定，难以准确描述[5]，这一点在推行实施素质教育时更为突出，同应试教育相比较，素质教育的标准更是难以把握。而且，接受教育是一个漫长的过程，需要对这样一个服务过程作出质量判断和监督，非常困难。学生或学生家长没有能力判断学校所提供教育服务的质量和数量是否达到了要求，特别是义务教育中，直接接受教育服务的是儿童和少年，更不具备这种判断力，家长也不能跟踪监督这一过程。家长或学生与学校之间在服务质量和数量方面信息严重缺乏，学校和学生及其家庭之间关于教育服务质量的信息高度不对称。其次，学校教育服务的效果只有同学生的努力相结合才能取得良好的教育效果，即便学校提供的教育服务量少质次，学校也可以把学生成绩差归因于学生不努力，难以分清责任，现实中既有自学成才的，也有在名校中学习成绩很差的。如果赋予学校法人地位，难以通过契约规定教育服务的质量，很难分清学校和学生及其家庭的责任，也很难约束学校去按照这种契约开展教育教学活动。如果法律赋予公立学校法人地位，则学校和政府的关系契约化。但是，从一定意义上来说，无论数量和还是质量，义务教育都属于“不可立约”的服务[6]。如果赋予学校过多的自主权，政府难以监督学校是否真正在提高教育教学质量上做出努力，这是不可行的。对义务教育而言，政府必须通过控制和监督教育过程来保障教育质量，让政府拥有更多的决策权，以确保贯彻国家教育方针。所以，从效率的视角来看，不能赋予义务教育学校法人地位。
其次，公立义务教育学校之所以不具有法人地位，还是由义务教育的性质决定的。从教育公平的视角来看，义务教育学校不能是法人。每个适龄儿童、少年都享有接受义务教育的权利和义务，这种权利是人人平等的。这就要求每个儿童和少年都必须接受同等质量的义务教育服务。为了实现这一目标，我国义务教育法第22条规定：“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班。”但是，由于历史的原因，我国义务教育学校之间的办学条件、学校声誉和教育质量之间存在差距，政府必须下大力气采取有效措施消除学校之间的差距，同时确保学校之间教育质量不能产生新的差距。学校的教育质量取决于校长的能力和水平，取决于教师的质量，取决于办学的物质条件。目前，实现学校均衡发展的有效办法是促进校长、教师在学校之间流动，并在学区内使教育资源共享。要做到这一点，就不能赋予学校在人、财、物方面的自主权，把这些权利交给政府统一掌握，由政府在学校之间进行调配。法人不仅意味着学校有独立的财产权，而且有自主决定录用教职员工的权利。对于学校来说，如果学校是法人就必须有自主的聘任教师的权利。但是，我国义务教育的属性决定了义务教育学校不能具备这些权利。否则，教师就无法在学校之间流动。目前受到社会各界关注和赞扬的安徽省铜陵市的做法，就是由政府统一调配学校的教师和校长，确保教师定期在学校之间流动，有效地实现了学校的均衡发展，解决了择校问题。在这种情况下，学校实际上没有人事决定权。北京市东城区也是学校均衡发展做得比较好的地区，其经验是在辖区内进行学校之间教育资源的共享改革，解决学校之间办学条件存在差距的问题，这实际上把资源的控制权交给了区政府教育部门。义务教育法第22条的规定是符合义务教育的本质要求的，也是确保缩小学校之间差距的必要措施。要实现学校均衡发展，必须由政府掌控人事聘任和管理、财物的调配，所以，学校不可能具备成为法人的必要条件。
事实上，《教育法》第28条规定的学校及其他教育机构行使的权利中，很多是义务教育学校不具有的，例如“组织实施教育教学活动”的权利和“招收学生或者其他受教育者”的权利。义务教育法第12条规定“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，这一法律规定决定了义务教育学校没有招生自主权，义务教育的性质决定了学校不能拥有招收学生的选择权。事实上，义务教育学校教材的选用、教学方法的选择、教育教学研讨等都不是以学校为单位进行组织或者由学校决定的。无论是教育教学标准的制订、教材的选用还是教育教学过程中教育方法的选择，义务教育学校和教师都没有权利自主决定，这有利于贯彻国家的教育教学改革方针，实现义务教育学校均衡发展。义务教育学校的权利和责任不同于非义务教育学校，学校的法律地位当然不同。
三、我国还没有建立起比较完善的公共财政制度
事实上，即便不强调学校之间的均衡发展，规范的公共财政制度要求学校获得政府拨款、学校支出等方面，必须受到政府、社会和纳税人的严格控制和监督。只有在完善的公共财政制度、规范的公共预算制度下，公立义务教育学校才有可能受到政府、社会和纳税人的监督，公立学校(包括高等学校)才具备成为法人的外部制度环境。这是世界大多数市场经济体制国家的普遍规律。
公共财政的特点主要是非市场营利性、法治化、民主化，财政公共化依赖于政府预算制度，政府预算制度的特征在于计划性、归一性、公开性和法治性。这一切都是确保公立学校具备法人民事权利能力的必要的外部环境，没有这些外部制度环境作保障，学校就不可能具备“自行决策、自我约束”的能力，也就不可能具备法人的民事权利能力和民事行为能力。虽然1998年我国明确了财政公共化的改革目标，但是到目前为止，公共财政体制仍然处于建立和完善的过程之中。在目前情况下，我国义务教育学校更是不可能具备成为法人的条件。日本进行的国立大学独立法人化改革是在日本已经建立了完善的公共财政体制，尤其是具备了比较完善的政府预算制度情况下进行的。但是，日本并没有也没有打算把公立中小学变成法人组织。
我国的“教育法”是1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过并于1995年9月1日开始实施的。《教育法》规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”在当时的情况下，之所以这样规定，是由于当时我国的教育改革正处于由计划经济体制下的教育体制向市场经济体制下教育体制的转型中，旧体制下学校(尤其是高等学校)和政府的关系仍然在延续，某种意义上来说学校成为政府科层在教育领域中的延伸，政府对学校管得太多，公立学校(尤其是高等学校)严重缺乏办学自主权，不利于学校按照教育教学规律开展工作，迫切需要改革学校同政府之间的这种附属关系，迫切需要政府向学校放权。在当时的情况下，提出赋予学校法人地位，立法者的目的力图通过赋予学校法人地位把决策权从政府转移到学校，以规范学校和政府之间的关系。这一规定超越了现实可能性。我国正处于改革的过程之中，1998年我国才确立建立和完善公共财政体制的目标，1995年公共财政体制尚未建立和完善，人们对政府与学校之间的关系的认识还不是很清晰，对于学校成为法人的外部制度环境条件缺乏认识。
我国教育法制定的时期，我们也缺乏对现代教育教学规律和现代学校制度的深刻认识。受经济体制改革和现代企业制度的影响，许多人认为明晰产权、确立学校的法人地位是建立现代学校制度的必要条件，其实这种认识是片面的。正如有的学者所指出的，现代学校制度不一定要求学校具有法人地位，学校法人制度并不是现代学校制度的前提[7]。建立学校法人制度，对于非义务阶段教育也许是合适的，尤其是对于高等教育而言有可能是必要的，这对于提高高校的办学效率可能有一定的积极意义。但是，对于义务教育而言，由于义务教育的特殊属性，情况则另当别论，赋予义务教育学校法人地位反而没有效率，也无法实现义务教育的公平目标。
总之，公立义务教育学校不是法人组织，这是由义务教育的性质决定的，是确保义务教育学校均衡发展的必要条件，同时也是我国目前的经济社会环境决定的。我们应该在适当的时候修改《教育法》，区别规定公立学校和民办学校、中小学校和高等学校的法律地位。