国有企业公司制改革的难题及对策，本文主要内容关键词为：国有企业论文,对策论文,难题论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：本文认为国有企业公司制改革面临着公司治理结构中控制权如何配置和行使，公司治理结构中的决策权、经营权和监督权主体如何选择，国有企业内部改革与企业外部环境再工程改造如何协调三个方面的难题；并提出采取“国家所有、集团经营”的模式，从宏观和微观两个层次构建股权多元化、分散化的具有竞争性的法人化的集团经营实体的办法来加以解决。
国有大中型企业改革的目标模式是建立现代公司制企业。然而，公司制企业无论是在产权方面，还是在经营机制方面，都与传统的国有企业有较大的不同。因此，在国有企业公司制改革过程中，必然会遇到许多矛盾和问题。本文论证了当前国有企业公司制改革面临的矛盾，在此基础上构造出一个与以公有制为主体的所有制结构特征相适应的国有公司制企业产权运营模式。
一
传统国有企业向现代企业制度转型的最佳模式选择是进行公司制改革。一般地说，公司制企业具有两大基本特征：一是产权关系明晰，产权结构中的占有权、使用权、处置权和收益权等各项权能界定清楚，权责明确，且各有人格化的载体；二是建立了控制权（由出资者通过股东会行使）、决策权（由董事会行使）、经营权（由经理集团行使）和监督权（由监事会行使）“四权”分立的，激励机制与约束机制有机统一的法制化的企业治理结构。在资本主义公司制企业里，这些特征天然地存在于企业联合体之中。然而，在国有企业公司制改革过程中，要建立具有这种特征的企业治理结构则存在一定的困难。因为资本主义公司制企业是随着市场需求，由投资者们为谋求共同的经济利益自觉地联合投资形成的。由于财产属于私人所有，资本主义公司制企业的建立、运营、兼并和解散等经济活动都是自然的市场选择过程。而由国有企业公司制改革所形成的公司制企业，则是在现有的国有企业既成事实的基础上，按照公司制企业的组织原则人为地制造的。因此，改革目标函数不仅受到内生因素影响，而且还要受到历史的、既定的因素影响。在某种程度上说，后一种因素往往会成为决定改革成败的关键性因素。更为重要的是，由于这两种公司制企业产生的制度条件不同，因而运营的效率也不一样。资本主义公司制企业是建立在财产私有制基础之上的，因此在这种企业里不仅产权关系清晰，产权结构中各项权能的人格化载体明确，而且按照一定的制度规则所形成的“四权”分立式的企业治理结构，也能够按照效率函数的要求自觉有序地运营。而由国有企业改革所形成的公司制企业是建立在财产公有制基础之上的（至少就大多数企业来说，国有产权应占优势比重），传统体制下所产生的“人人所有、人人没有”的矛盾，迄今为止还没有在实践中得到很好地解决。在这种情况下，要想在国有公司制企业中建立高效率的“四权”分立式的公司治理结构，无疑存在着诸多不利因素。
难题之一是：公司治理结构中的控制权如何配置和行使。一般地说，控制权的作用机理是外部人（资产所有者）通过系列的有价值的考核指标影响、激励和约束内部人（经理人员），使内部人按照外部人的意愿行事（主要是实现利润最大化和企业长远发展目标）。在由自然人投资形成的公司里，作为个人的投资者或由个人自由联合产生的机构投资者，直接控制内部人的活动。由于“个人是自己财产的最好看守者”，因此在这样的公司里，控制权的配置和行使的作用过程比较简单，委托代理成本低，管理效率高。但是，在由国有企业改革所形成的公司里，一般都要求国有产权占优势比重。国有产权与个人产权的最大区别在于，前者缺乏明确的自然人主体。由于缺乏明确的自然人主体，作为投资者的国家如何行使控制权就变得复杂化。一方面，资产投资活动的主体是自然人，作为投资者的国家必须寻找合适的代理人对其投入公司的资产有效地行使控制权，这里就产生了对代理人的选择、激励、考核和监督的问题。不仅增加了管理成本，也带来了一定的风险成本。另一方面，国家投资者与个人投资者的不同之处在于，个人投资者之所以进行投资仅仅是为了获取最大化的利润。而国家投资者进行投资的目的则不仅仅是获取利润，还要注意发挥一定的社会功能和产业示范效应，这样就使控制权的配置和行使问题更加复杂化。
难题之二是：公司治理结构中的决策权、经营权和监督权主体的选择问题。在计划经济体制下形成的国有企业中的行政化的人事安排方式，显然不适用于公司制企业。那么，这是否意谓着国有公司制企业中的各权力主体的人事安排，应该完全通过市场化选择来进行解决，或者说，决策权主体、经营权主体和监督权主体是否应该完全通过人才市场（或企业家市场）的竞争选择产生呢？从理论上说，人事安排的市场化选择是公司制企业产生和运行的内在要求，也是其有效发挥经济功能的基本条件。但是从实践上看，由于国有投资者身份的特殊性，一方面国家不会允许企业中的决策权主体、经营权主体和监督权主体完全通过市场化选择，否则的话，改制后的国有企业就不能很好地按照国家（或政府）意向发挥其应有的主导功能，这与国有企业公司制改革的初衷相违背；另一方面，国有公司制企业中的决策权主体、经营权主体和监督权主体完全通过市场化选择，是否能够像由个人投资者形成的公司那样有效是值得怀疑的，因为它要通过多层委托——代理关系最终确立委托代理人去完成这项工作，这就难免会产生“失真”现象。因此，符合现实的选择必然是，国家投资者首先圈定各权力主体的选择空间，然后再由其代理人在这个有限的空间里利用市场机制进行有限度的选择。要使这种选择方式有效率，必须保持非市场化安排与市场化安排的结构的平衡。然而，在现实社会经济生活中，往往很难取得理想的效果，更多的情况则是出现顾此失彼的失衡状态。从改革实践上看，第一轮以放权让利为主要内容的国有企业改革，之所以会出现“四不象”的改革结局，在某种程度上与企业人事安排结构的失衡不无关系。没有理由认为，国有企业公司制改革会完全避免这种情况出现。
难题之三是：国有企业公司制改革不仅要完善企业内部组织机制，而且还要建立一个与之相适应的企业外部环境。因为，一方面企业内部改革进程依赖于企业外部环境的改革，如果企业外部环境不改善，那么企业内部无论如何改革也不可能进入一个新的更高的层次；另一方面，企业生存在整个社会经济大环境之中，企业内部各要素与外部环境之间总是息息相关的，如果企业内部环境水平极大地提高了，而外部环境状况仍停留在原有的水平，这种不对称的环境结构状况就会导致由于企业要素的过度外溢或内渗而造成企业“内能”的耗散或膨胀，影响企业效率的发挥。因此，在国有企业公司制改革过程中，不仅要搞好企业内部组织结构改革，而且更重要的是还要从战略的高度实施企业外部环境的再工程改造。比如，转变政府职能，为企业创造一个宽松、和谐的政策环境和配套服务环境；改革和完善宏观调控体系，为企业创造一个灵活、高效、协调、有序的发展环境；建立健全完备的市场体系和市场组织体系，为企业创造一个公平竞争的市场环境；建立健全有关法律法规制度为企业创造一个良好的法制环境；建立和完善社会保障体系，为企业创造一个劳动者自由择业和企业自主用工的竞争性的双向选择的劳动就业环境，等等。这些都涉及到经济、政治、法律和社会诸方面因素，无疑增加了改革的难度。
二
由上面的分析可知，在国有企业公司制改革中，如何构建有中国特色的公司治理结构，以使其既能保持国有资产的公有制性质不变，又能表现出较高的活力和效率，是国有企业公司制改革中必须解决而又面临诸多矛盾的深层次问题。事实上，传统体制下国有企业效率之所以不高，原因在于有两个根本性问题没有解决好：其一，是国家（政府）管理企业的无规则性，没有设计出一套科学的有效率的制度规则，规范政府对企业的行为；其二，是管理权限过于集中，一般是由各职能部门单一制地直接管理企业，以致于产生各种超经济的行为。因此，在国有企业公司制改革中必须克服这两个矛盾。对于第一个问题，国家已经颁布公司法以及其他有关条例，至少从政策上已经初步地得到解决。现在的问题是如何分散管理权，也就是实现股权管理的分散化、多元化。
这里，我们不妨作出这样的分析：假定某个国家独资或国家控股的企业，国家股的股权由国家委托的某个部门行使，则这个部门对该企业拥有绝对的控制权。在这种情况下，部门的政治意向完全左右了企业的行为，由此难免会导致官僚化的超经济现象。如果把国家股的股权分散化地委托给若干个部门行使，那么对于任何个别部门来说，它对企业的影响力只有原来的几分之一。如果股权分配适当，单个部门的政治意向就不足以左右企业的行为，除非各有关部门有意识地合谋。但是，由于各持股部门具有相互独立性，决定了他们在正常情况下总会表现出理性的行为。因此在这里官僚化的超经济现象将在一定程度上得到了遏制。
那么，如何才能将上述思想付诸实践呢？我认为应该从宏观和微观两个方面来解决问题。
首先，从宏观方面看，应该根据各类国有资产的不同性质，以及国家经济社会发展的要求，在全国范围内组建若干个国家级的集团经营实体。为了革除传统国有企业经营中存在的种种弊端，这种集团经营实体应该是按照现代公司制企业的要求建成的具有股权分散化、多元化特征的股份制型的有限责任公司或股份有限公司。这里的关键问题是如何在国家的层次上实现国有资产股权的分散化和多元化。为了有效地解决这个问题，我认为可以通过将集团经营实体的股权分散给相关的国家职能部门、国有资产管理部门、财政部门、金融部门、相关的国家事业单位以及社会组织机构的办法，由他们分别代理国家行使投资者产权（即资产的控制权），方能实现股权的分散化、多元化。假如分配给各部门的股权结构达到了现代公司要求的水平的话，那么这种治理结构肯定是有效率的。特别是在现代化大生产条件下，公司的经营管理更多地依靠技术专家阶层，如果在集团经营实体的董事会和监事会中广泛地吸收社会上的经营专家，组成具有广泛社会性的董事会和监事会，那么这种集团经营实体的决策经营水平会更高。这里需要指出的是，我之所以要提出建立若干个集团经营实体而不是建立一个全国统一的国有资产经营体系，主要是因为：一方面我国的国有资产总量较大，分布的范围广且类型各异，建立一个统一的国有资产经营体系不符合我国的客观实际情况，也不符合现代市场结构要求；另一方面国有资产经营与国有资产的国家管理不是一回事，建立健全全国统一的国有资产管理体系是国家行政职能作用发挥的基本要求，而国有资产经营则是属于经济领域的事，建立若干集团经营实体是革除传统国有资产经营体制弊端的必然要求。
其次，从微观方面看，在具体经营国有资产的公司（或企业）按照现代公司制企业的组织原则，建立股权多元化、分散化的法人化的微观经营实体。显然，这些微观经营实体应是上述集团经营实体下属机构，但是它又与传统的企业隶属关系不同，集团经营实体与微观经营实体之间不是简单的上下级关系，而更多的是“母公司”与“子公司”之间的关系。具体地说，集团经营实体可以根据生产经营发展的需要建立若干个微观经营实体，但是这些微观经营实体不是仅仅由某个集团经营实体投资建成，而是通过吸收其他集团经营实体投资，或者集团经营实体以外的其他公司（或企业）、社会组织机构、非国有经济组织等的投资而建成的一个股份制企业。按照同样的原理，由集团经营实体衍生的微观经营实体又可以采用股份制的方式产生新的微观经营实体，等等。这样就可以在全社会范围真正地实现了国有资产股权的多元化、分散化，极大地提高了国有资产的经营效率。
以上主要是从国有出资者方面来分析控制权的实施问题的。事实上，在现代许多实行民主化管理的公司制企业里，一些非出资者的政治组织和群众团体也被不同程度地吸收到企业中来参与企业的决策、监督和管理。对于国有企业来说，由于其资产的全民所有的性质，让这类非出资者组织在企业民主管理中发挥一定的作用更是必要的。但是在如何有效地参与管理的问题上，仍然有许多方面值得研究。目前我国的国有企业中的政治组织有党组织和团组织，群众组织有工会和妇联。传统体制下，他们是和企业内在地结合在一起的。属于企业的内生机构，这就不可避免地会产生政企不分的问题。在国有企业公司制改革过程中，为了能够让他们更好地发挥民主管理作用，必须注意正确地处理好两个方面的问题：一是必须使这类组织由企业的内生机构转化为外生机构，与企业的资产组织管理机构保持相对的独立性；二是在参与企业民主化管理方式上，应在遵守公司法的基本组织原则的前提下，通过选派代表参加董事会或监事会的方式来具体参与企业的民主管理，可以相信，如果措施得当，并和出资者的控制结构有机地结合起来，将会提高国有公司制企业的管理活力和效率。
国有企业公司制改革是一项复杂的经济社会系统工程，这里我们主要分析了国有企业的内部改革问题。事实上，正如前面已经提到的，国有企业的外部环境再工程改造也十分重要。当前特别是要建立健全全国统一的社会保障体系，因为它已经成为制约国有企业公司制改革和有效运营的重要障碍因素，限于篇幅这里不再论述。
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