国外大都市区管理的实践及其借鉴，本文主要内容关键词为：市区论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.17
文献标识码：A
在我国城市化持续快速的发展过程中，出现了“群体”的城市化现象。新的城市不断涌现，城市空间不断扩展，城市由少到多，由分散孤立到形成网络，以至形成若干都市区、都市连绵区和城镇密集区。这种群体的城市化现象在长江三角洲地区、珠江三角洲地区、辽宁中南部地区、京津唐地区和四川盆地等城镇密集区更为突出。但是，在持续、快速的城市化进程中，城镇密集区出现了大都市盲目发展、城市土地超量批租、城市房地产市场无序发展、开发区规模过大以及基础设施的重复建设等现象，城镇密集区宏观管理滞后，缺乏相应的调节管理机制。为此，借鉴国外发达国家大都市区宏观管理的实践经验，对于促进我国城镇密集区的健康发展，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
1 国外大都市区管理的实践
1.1 大都市政府(MG)
大都市政府(Metropolitan Government)是指大都市地区政府的结构或机构的安排，也称作“大都市模型”[1]，其有四个主要特征：(1)政治合法性，由其政治代表直接选举获得的；(2)从高级政府到地方当局的自治；(3)范围广大的司法权；(4)“恰当的”地域覆盖，基本上由功能城市地区组成。因此，大都市政府的要素是规模、自主权、资格和合法性。
通过兼并或者联合地方政府单位，大都市政府得以建立。新的地方当局的规模建立最适宜的功能基础上，大都市政府的权力决定于大都市政府所拥有的财权。大都市政府负责地域战略规划、技术网络的经营管理（运输、水、污水和废物的处理）、消防和文化。自主权依赖大都市政府在其控制的地域中执行与其权力范围相关的方针的能力。大都市政府的行政长官通过直接选举而产生[2]。
在英国主要的都市区，1972年法案通过的大都市县是典型的“大都市模型”。在六个最大的城市地区中，大都市政府拥有许多“环境”权力和自己的税收系统。然而，由于大都市政府的权力与地方当局即区(districts)的权力（有关规划、高速公路管理和公共运输）相冲突，所以英国大都市县于1986年终止。
1964年，荷兰大鹿特丹当局建立。尽管其有直接选举的代表，但是这种机构拥有很少的权力（战略规划和环境），因而在1985年被废除。
早在1954年，多伦多大都市政府就在加拿大建立，其政务会由城市地区的13个市政当局的市长组成。多伦多大都市政府有广泛的权力（规划、水资源管理、污水和废物的处理、高速公路和公共运输）。尽管现在还存在，但是这种机构已经发展为超市政当局的形成，变成最强有力的大都市政府之一[3]。1970年，城市共同体(CUM)产生，其直接选举的代表来自大都市区的27个市政当局。尽管在原则上拥有非常多的权力，但是由于市政当局不愿意放弃其权力，实际上CUM拥有很少的权力（规划、水和消除）[4]。现在仅仅覆盖低于60%的大都市人口的CUM实际上仍然受市政当局的支配。
在法国，1966年城市共同体在4个主要城市（波尔多、里尔、里昂、斯特拉斯堡）中创立。这些是具有间接选举代表的机构，有自己的税收系统和许多权力（规划、技术网络和住房）。但是，实际上，法国的城市共同体实施“洒水车”的方针（重视政治和人口平衡的资金分配），市政当局仍是其地域的主人（共同体从来没有施加作用）。他们不是真正的大都市政府，因为他们没有来自成员市政当局的自主权。法国政府在1974年创立了巴塞罗纳大都市公司(CMB)。政体的民主化导致主要由大都市居民选举的代表组成的大都市政务会的出现，CMB在1987年消失。
1.2 都市议会(MUC)
“地方自治”是美国政府管理文化的一个重要特征。1986年双城都市区（位于明尼苏达州东部两城市圣保罗和明尼阿波利斯及其附近连绵成片的城镇密集区）共存在372个独立的地方政府单元，包括7个县、138个市、50个镇、149个学府区、6个都市组织、22个特殊法院。作为独立的利益实体，各地方政府均从地方本位主义出发，时而合作，时而竞争。整个地区的管理在这些不同利益的驱动下分割成很多“管理碎块”。而且，随着经济的发展，城市不断向外扩张，各种城市问题不断涌现，如基础设施落后、环境污染日益加剧等。诸如此类的问题不仅影响到某一城市，而且扩展到整个都市区。正是在这种背景下，双城地区呈现了各种性质的都市组织。
双城地区出现最早的都市组织是1933年建立的双城卫生区(TCSN)，其重要任务是协调两个中心城市内部的下水道系统。早期的都市组织的特点是工作任务明确、单一、管理区小，仅限于都市的一部分地区，解决的都是一些实际事务。1957年成立的都市规划委员会(Metropolitan Planning Council)与早期的都市组织不同，它的性质类似一个“自愿联合政府”，是一种政府间松散组合。其任务是对一些地区事务进行规划，但它没有任何执行权力。于是，在1967年成立了都市议会(Metropolitan United Council)。
MUC是双城地区目前重要的都市组织，成绩斐然。由州立法院授权建立，并对其负责。议会共有17个成员，他们由州长提名任命，一般一个市一个代表，其基本职责包括：对都市区种种实际事务进行长远规划，对一些都市组织进行监督，就某些问题给县政府和各市议会提供咨询。它成功地处理了很多都市事务，促进了整个都市地区的发展[5]。
2 我国城镇密集区规划管理的借鉴
2.1 城镇密集区政府
我国业已形成了长江三角洲、珠江三角洲、京津唐、辽中南等城镇密集区。借鉴西方的大都市政府的实践，在我国的城镇密集区区域，可建立城镇密集区政府，其目标是使城镇密集区的机构系统与城市的经济和社会发展相一致。作为跨越大的政府单位（省、市级）的城镇密集区政府，能够利用城镇密集区密切的社会经济联系、大的功能地域和巨大的人口以及发达的产业群提供的规模经济，更好地配置资源，促进区域的发展。
城镇密集区政府应类似于西方的泛市政当局大都市机构，城镇密集区政府应建立在协商和合作关系、自愿参加和灵活性等价值观念的基础之上。在自愿（市政当局只要希望成为其中一员就可以加入，当希望退出时可以退出）、灵活（市政当局可以参加城镇密集区政府规定的所有的行动或仅仅参加一部分）的基础上起作用，行动建立在机构参与者间的合作关系的基础上。城镇密集区政府中设立城镇密集区特有的结构：政治结构，即城镇密集区协商会，由各地方当局的市长组成，由省长做主席；松散的管理结构，即城镇密集区协商会秘书处负责管理城镇密集区政府；技术结构，即在经济、行政、财务和社会服务等部门拥有实权。大都市协商会不是决策机构，但是其担当有关大都市问题的论坛，甚至可以与不是城镇密集区政府成员的市政当局讨论有关大都市问题，但是其必须受到邀请作为观察员。秘书处和技术委员会为城镇密集区的决策机构。
2.2 都市区规划局
在我国城镇密集区范围内，城市间的功能联系极为密切，已经形成了若干个都市区以及由都市区首尾相连的都市连绵区。借鉴双城的经验，可考虑建立都市区规划局。其由各城市的规划局局长组成，一个城市一个代表，其性质是一个准行政级别，不直接参与各地方政府的管理，而是对涉及城镇密集区区域的重大基础设施、产业发展、投融资决策进行有效的探讨与合作，并拥有这些方面的行政管理和财务相接合的权力。其直接受中央政府的领导，有关重大的决策要呈报给中央政府，批准后方能执行。
都市区规划局的地域范围由地域上相毗连的、同属于一个省级行政范围的若干大都市或都市连绵区所组成。与城镇密集区政府相比较，都市区规划局由于其职权范围隶属于同一行政单位，因此，在我国目前的行政体制下，其操作性更强。目前，湖南省正在筹划的长株潭市，是由长沙市、株州市和湘潭市三市组成的新的联合城市。笔者认为，在现行的行政区划条块分割的环境下，一步到位成立长株潭市，必然导致利益分配上的纠纷，增加社会经济的不稳定因素，为慎重起见，第一步不妨首先成立长株潭都市区规划局，在此基础上再成立长株潭市。
3 结论
我国社会主义市场经济经济体制已经确立并在进一步的发展完善中，影响城市与区域发展的社会经济要素的重新组合，将对城镇密集区的发展产生积极的影响。都市间的功能联系将会进一步加强，大都市的整体协调发展将强化政府的宏观调控，城镇密集区规划管理成为城镇密集区可持续发展的关键。在经济发达的城镇密集区建立城镇密集区政府，在城镇密集区范围内建立若干都市区规划局不仅是必要的，而且是可行的。“珠江三角洲经济区城市群规划”的管理机构是经济区规划委员会，隶属于省政府。它是我国城镇密集区宏观规划管理的典范，已经对珠江三角洲城镇密集区的发展起到了巨大的推动作用。
我国其它城镇密集区不同于国外的都市区或都市连绵区，行政区划的影响根深蒂固。因此，借鉴国外发达国家的大都市政府和都市议会，对城镇密集区规划管理还必须充分考虑行政区划的深刻影响。为了保证我国城镇密集区在社会经济发展中的先导作用，建立中央政府—城镇密集区政府—都市区规划局—大都市政府的机构体系至关重要。此外，建立相应的法律机制、投资机制、土地供应机制等政策措施，才能保证不同等级管理机构协调管理的顺利实施。
收稿日期：2000-04-20；
修订日期：2000-12-15