合作型反贫困理论与仪陇的实践，本文主要内容关键词为：仪陇论文,贫困论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
改革开放以来，中国政府开展的大规模的扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就，中国反贫困的成就也在改写着全球反贫困的历史。但是，也必须清醒地意识到，中国的农村反贫困工作也面临着一系列的挑战，特别是进入新时期以来，随着社会经济环境及扶贫形势的变化，中国的农村反贫困所面临的挑战日益巨大和明显。首先，如何创新政府财政扶贫资金的使用机制以提高政府财政扶贫资金的使用效率，适应日益市场化的农村经济环境？中国财政扶贫资金的使用以及大量农村公共服务的提供，长期以来一直采取自上而下的供给机制，扶贫项目和农村公共服务的选择权主要体现在基层政府及其职能部门，农民的需求缺乏有效的表达机制，同时对财政扶贫资金和农村公共服务的供给缺乏有效的监督机制，由此不利于提高财政扶贫资金的使用效率。在日益市场化的农村经济环境下，财政扶贫资金使用机制上的弊端日益明显。其次，如何在增加贫困农户收入的同时促进农户的自我发展与互助合作能力从而实现贫困农户的能力脱贫？除了外部支持(如政府)外，通过农户之间的联合互助来放大其发展冲动或能力在我国农村特别是贫困农村是一个重大课题。现在所说的贫困已经不仅仅是收入的不足，而更多地表现为贫困人口自身潜在能力的低下。只有解决了这个问题贫困地区才能真正实现开发式扶贫的目标，帮助贫困农户步入发展轨道。再次，如何通过扶贫实践优化贫困地区的农村治理结构，建立起一种有效的农村反贫困合作机制？长期以来，中国政府的农村反贫困实践所依赖的都是政府依靠传统的行政体系把扶贫资源传递给贫困地区与贫困农户，由此造成了“两点式”的反贫困链条：在链条的上端是各级政府及其代理力量(如村委会)，在链条的下端则是大量分散的、“原子式”的贫困农户。这种反贫困的力量格局与治理结构，不仅很容易因为信息不足等原因而导致扶贫工作成本高、效率低的结果，从而达不到提高扶贫开发水平和改善其效果的目标，而且很难界定清楚市场经济环境下政府职能的定位以及难以建立贫困农户应对市场经济大环境的合作平台。在目前农村开放式的社区结构和农民分化日趋明显的背景下，指望完全通过政府的行政传导或者完全不需要政府的任何介入来完成农村反贫困工作是不现实的。如何适当地发挥政府、社区组织、农户的各自优势，建立起一种有效的官民合作、贫困群体合作以及社区主体间的合作机制可能是问题的关键。这也对反贫困的理念创新提出了新的挑战。
上述挑战迫切需要反贫困理念的创新。针对上述挑战，本文拟提出一种新的反贫困理念即“合作型反贫困”，强调通过农村反贫困行动中各相关利益主体之间的合作，从制度层面上构建可持续的农村反贫困机制，从而不仅有利于消除收入贫困，而且有利于从能力、合作机制、治理结构等更深层面为贫困农户的脱贫乃至贫困地区社会、经济、政治等诸方面的协调和可持续发展构建制度基础。
合作型反贫困的理念已在一些贫困地区的反贫困实践中有所体现。四川仪陇的扶贫互助社试点就是其中的突出案例。为此，本文还将对仪陇试点中所体现的合作型反贫困理念予以小结，从而为这一新型的反贫困理念提供一个“活”的注解。
二、合作型反贫困：基本含义及理论框架
(一)基本含义
合作型反贫困基本含义是：反贫困工作不是由任何一个单一主体的投入即可完成的，它需要政府、社区、贫困群体之间的有效合作，这种有效合作必须通过一个有效的合作平台来完成。“合作型反贫困”与“参与式反贫困”在理念上的区别是：“参与式反贫困”的实际主体还是政府及外部力量，贫困群体只是一个“参与者”，在这种情况下，虽然贫困群体被赋予了参与发展的权利，但扶贫活动本质上仍然属于自上而下的“给予”与“接受”关系，贫困群体仍处于“下端”位置；而“合作型反贫困”中，反贫困活动中的政府与贫困群体不再是“给予”与“接受”的关系，而是一种通力协作关系，他们共同面对如何消除贫困。在这里，贫困被作为了政府、贫困社区和贫困群体所共同面对的“客体”，必须确实提升贫困群体的权利位置，使之处于一个与政府平等对话、平等合作的地位。与此同时，在政府内部以及贫困社区内部，系统的合作也成为必要，以便整合反贫困资源，提高政府反贫困努力的成效。
(二)基本框架
在合作型反贫困理论中，政府的反贫困努力应包含以下四个层面的合作机制：
1.政府与社区贫困群体之间的官民合作机制。长期以来，关于反贫困主体的讨论基本没有走出“政府”与“民众”两个极端的分析范式①，要么从“国家”和“政府”的角度来规划农村反贫困建设，过于强调政府的主导作用而忽视贫困群体的参与和赋权；要么从所谓的乡村民间社会“自治”的传统来设计反贫困蓝图，过于夸大贫困群体的支配作用而忽视政府部门在其中的功能。实际上，这些“国家化”或“去国家化”的反贫困思路都没有看到扶贫体制中的“第三领域”。
“第三领域”(third realm)是由黄宗智(Philip C.C.Huang)提出来的。他认为“第三领域”是“国家”与“社会”共同作用并且双方都参与其间的一个特殊领域。在这个领域中，“单纯从社会组织或国家权能出发都无法领会其内涵”，“我们可以讨论国家或者社会或者两者一起对第三领域的影响，但却不会造成这一区域会消融到国家里或社会里或者同时消融到国家与社会里的错觉。我们将把第三领域看作具有超出国家与社会之影响的自身特性和自身逻辑的存在”；这种“第三领域”“不完全属于正式政府，也不完全属于民间社会，依其结构，它同时包括了两方面的影响因素”。如果说作为第一领域的政府，其行为主要是由正式的制度规约的，受国家权力的直接支配；作为第二领域的社区则主要是由民间传统或习俗规范的，受血缘和地缘等自然权力的支配；而第三领域通常是受国家权力和自然权力的共同作用，并由正式的制度和非正式的乡规民约所制约①。
为什么要在扶贫行动中强调“第三领域”的作用呢？这是因为政府与社区在反贫困中各具有优势，必须通过合作才能提高反贫困成效。有研究曾从交易成本理论角度对农村公共服务供给中的官民合作机制进行了系统分析(林万龙等，2007)。在此，我们运用这一分析框架来对反贫困行动中的官民合作机制进行分析。
我们把政府实现反贫困目标的交易成本界定为政府反贫困的筹资与使用中筹资者、供给者与需求者之间的交易成本。具体来说，反贫困的筹资成本是指政府为农村反贫困筹资所需要的资金而发生的成本；农村反贫困措施的供给成本则是指在资金筹集之后农村反贫困行动的供给者为了有效率地提供适合贫困农户需求的反贫困服务而发生的交易成本。
由于反贫困是一项典型的确保社会公平的公共服务，也是中国政府的一项重要的政治追求，因此由政府来筹集资金不仅必要而且面临较小的政治压力。相对于捐赠、集资、摊派等筹资方式而言，由公共财政提供主要的反贫困资金显然具有相对较低的筹资成本。也就是说，在反贫困行动中，政府必须承担起主要的资金支持职能，但是，就反贫困服务的供给机制来说，政府特别是层级高的政府，在农村公共产品反贫困服务的供给中，由于信息不对称会导致服务供给与需求的不对称，同时，项目申报和评审机制也难以避免寻租行为。这些都会导致政府反贫困资金使用效率的损失。这是一直以来我国财政扶贫资金使用效率不够高的主要原因。
而贫困社区的优势则正好相反。与政府在反贫困筹资方面交易成本较低而在供给方面交易成本较高相比，贫困社区在供给方面交易成本较低而在筹资方面交易成本则较高。这是因为，如果某项反贫困服务确是通过贫困社区的贫困群体民主讨论而筹办的，那么，由于社区内部信息的高度对称以及符合多数贫困群体的利益，其供给将和需求高度匹配，也就是说供给方面的交易成本将比较低，供给效率会较高，但是，很显然，不能指望社区本身来为反贫困服务筹资，哪怕是采取所谓“一事一议”的方式也会由于贫困群体普遍较低的支付能力以及不同个体之间的异质性而使得筹资行为无法执行。也就是说，由贫困社区自身来筹资将面临巨大的交易成本。
以上分析表明，在反贫困行动中，政府在筹资方面交易成本较低而在供给方面交易成本较高；贫困社区则刚好相反，在供给方面交易成本较低而在筹资方面交易成本则较高。为了各自发挥自身的优势，有必要建立起一个双方平等的官民合作机制，这就必须要有一个合作平台。而这个合作平台就是一种“第三势力”：它既体现了政府政策意图，又体现了贫困群体的需求意愿。只有建立这种官民合作机制，政府的政策意图才能与贫困农户的真实需求之间实现平等对接，才能切实降低政府扶贫资源传递过程中的交易成本，从而才能有效解决贫困瞄准与扶贫效率问题。
2.贫困农户之间的经济合作。农民合作组织也是农村公共品供给的主体之一，实现新农村建设目标离不开来自农民合作组织的助力，农村综合改革更把制度变革作为重要内容，把改变政府管理农村的方式作为主要目标，自然离不开农民经济组织的发展以及对政府尤其是对村级行政系统的监督约束。从这种意义上讲，加强贫困农户之间的经济合作还是增加贫困农村地区经济制度供给甚至是推进农村政治民主化进程的必要手段和体现。有效的农民自我组织可破除农民在经济活动中的无组织状态，为政策、技术、资金、市场服务到户搭建了平台，可以降低各方成本。
贫困农户之间的合作还有助于培养贫困农户的互助合作能力。自助互动、互相交流形成的社区公共压力将促使贫困农户共同研究市场，寻求发展机会，是农民自我发展、自我教育能力渐进提高的过程。更重要的是，贫困农户之间的合作还使他们获得了平等参与公共事务讨论和决策的权力，他们可以从自己的自由投票中体会到自身的尊严和人与人之间的平等。正是在这种参与之中，他们可以逐步增强自己的信心、激发自身的潜能，而这正是可持续反贫困所需要的极为重要的资源。
3.农户经济组织与“村两委”之间的社区合作。新农村建设提出“管理民主”的要求，其实质是保证村民当家作主，这是村民自治的基础性政治资源。建设新农村就必须坚持以人为本，充分发挥村民参与村务管理的积极性、主动性和创造性。在社区层面必须完善乡村治理结构，形成一个完善的社区治理主体间的合作机制。概括来说，必须加强和完善党支部的政治领导职能、村委会的公共事务管理职能以及农民经济组织的产业经营与经济发展职能，并在三者之间形成良性的合作。当前农村利益关系已发生深刻变化，明晰权责是整合基层政治资源的前提，而政治的核心是权力平衡和权责对等。要保持政治和谐需要多方力量互相制衡，需要保持权利和责任的相对一致。对村党支部、村民会议、村委会、村务监督委员会的权责进行界定，将使各种政治资源得到合理配置和整合，权责更加明确和对等，党支部和村委会等基层政治组织内部关系、组织与村民的关系更加融洽和谐，运行机制更加科学顺畅，组织机构更加充满活力。
4.政府扶贫资源的部门间合作。长期以来，由于扶贫资金跟着项目走、项目又由不同的部门进行管理，造成了各部门之间的扶贫工作通常都是各自为战、缺乏必要的沟通与合作，部门、地区之间在扶贫中的分工和配合机制没有有效形成(刘坚，2006)。在“大扶贫”格局下，必须强调政府扶贫资源的部门间合作才有可能整合力量，形成扶贫合力，提高扶贫效果。这是“合作型扶贫”的内涵之一。
综上所述，合作型反贫困的基本框架见图l。
图1 合作型反贫困基本框架
三、合作型反贫困理念的现实意义
(一)合作型反贫困理念为财政扶贫资金使用机制的创新提供了新的思路
根据合作型反贫困的基本理念，财政扶贫资金虽然由政府提供但不一定必然由政府来运作，政府完全可以通过与贫困社区所建立的“官民合作”机制，在规定了必要的基础性规则和政策框架的前提下由贫困社区和贫困群体来运作扶贫资金，以达到扶贫服务供求间的均衡。这实际上是财政扶贫资金使用机制的创新，这种创新有利于实现财政扶贫资金使用机制的多样化，应对财政扶贫资金的多样化的政策目标，最终提高财政扶贫资金的贫困瞄准和扶贫效果。
(二)合作型反贫困体现了权利扶贫的新理念，有助于解决权利贫困
贫困状态不仅仅指物质上的贫困即收入贫困，更多的是一种“人类贫困”或“权利贫困”，主要指失去或被剥夺享受人类发展基本福利的机会和选择性[森(中译本)，2002]。相对于收入贫困而言，权利贫困对于贫困人口的贫困状态起着更为基础性的影响。给贫困人口赋权、使之摆脱权利贫困状态的任务更为艰巨，意义也更为重大。赋权式反贫困的可取之处主要在于：一方面，通过贫困人口的参与和意见表达，为政府和其他外部力量了解贫困人口的需求并提供有针对性的服务提供了有效机制；另一方面，通过赋权于贫困人口给了贫困人口“在干中学”的机会，因而有助于提升贫困人口的能力，增强贫困人口对扶贫过程和扶贫项目的拥有感，发挥贫困人口的主动性和创造性(陆汉文，2007)。
合作型反贫困强调了反贫困行动中的官民合作、贫困者合作以及社区内部各主体的合作，这些都是以给贫困人群赋权为前提的，也无一不有助于提高贫困群体的互助合作能力和民主参与的权利，是赋权式发展和权利扶贫的具体体现。
(三)合作型反贫困有助于解决“大扶贫”格局下的扶贫资源整合问题
在我国目前扶贫渠道众多、部门分割较为严重的现实情况下，强调合作型反贫困、建立政府部门间的协调与合作机制，无疑将大大有助于解决“大扶贫”格局下的扶贫资源整合问题，强化各部门通力扶贫的局面。
(四)合作型反贫困是新型农村社会、经济新治理模式的雏形
在一个建立了合作型反贫困的贫困社区中，党支部的政治领导职能、村委会的公共事务管理职能以及农民经济组织的产业经营与经济发展职能三者各司其职并形成良性合作。在这种情况下，农村社区将不再是仅仅只有政府(及其代理力量)和农户两极，而是具有了多极主体，政府的政策意图将不再简单地只能通过传统的行政力量往下传递，而是具备了多样化传递模式、多方力量互相制衡的可能性。这种格局将是农村社会、经济新治理模式的雏形。
四、仪陇扶贫互助社试点：一个合作型反贫困的实践案例
(一)仪陇扶贫互助社试点的基本情况
2005年，国务院扶贫办选择四川省仪陇县开展“搞好扶贫开发，构建社会主义和谐社会”试点，探索在贫困地区如何通过扶贫开发构建社会主义和谐社会，扶贫互助社是试点中的一项重要内容。在仪陇试点成功之后，2006年6月，国务院扶贫办与财政部在全国确定了14个省28个扶贫开发工作重点县进行“贫困村村级发展互助资金”试点工作。
仪陇扶贫互助社试点的基本做法如下：
1.扶贫互助社的组建。第一步：选择试点村，具体办法是改过去由政府指定为竞争确定。县政府提出试点方案和试点名额，各乡镇以村为单位组织群众讨论是否开展试点；凡主动提出申请开展试点的村，由乡镇组织力量进行民意测评，按照一户一票的原则群众自愿参与率占总户数75％以上的村才能取得竞争资格；然后由竞争试点村党支部、村民委员会干部及村民代表各1人共3人进行统一公开竞争答辩，县扶贫办、财政局、农业局、审计局等相关部门组成评审组当场进行综合评分，根据得分高低确定试点村。截至2006年底，仪陇县有22个村竞争取得试点资格，有17个村已经组建扶贫互助社。
第二步：评定贫困户。相对于以往贫困户主要由政府扶贫部门依据政策标准判定贫困户的扶贫瞄准机制，扶贫互助社采取了政府扶贫部门按照政策标准确定贫困户的比例而由村民按比例民主评定贫困户的新做法。第一个扶贫互助社是2005年7月23日在仪陇县三蛟镇昆山村开始试点的。该村共404户，县扶贫部门按照国家贫困标准测算该村贫困发生率为7％左右，在全县属于平均水平。村党支部和村民委员会组织各村民小组按高于7％的比例推荐贫困户，汇总后提交村民大会投票表决，评定得票最多的前30户为贫困户(占全村总户数7.4％)，评定结果在全村公示一周无异议后上报县扶贫部门确认并建档立卡。
第三步：按照“给贫困户赠股、为一般户配股、由富裕户购股”的方式建立扶贫互助基金，成立扶贫互助社。群众评定并由政府扶贫部门确认的贫困户由财政扶贫资金按每户1000元赠股；一般低收入户按每户配股500元、农户自己出500元形成1000元股份；家庭条件相对较好的农户则按每股1000元自愿出资购股参加。截至2006年12月底，首批17个扶贫互助社入社农户1617户，实际到账的入社资金157.5万元(其中赠股资金到账38.6万元、配股资金到账58.0万元，农户入(购)股资金到账60.9万元)。
2.扶贫互助社的管理。扶贫互助社由入社农户以“海选”方式民主选举主任、会计、出纳三人，主要负责管理扶贫互助基金，村干部一般不担任互助社的管理工作，不干预互助社的日常运作。在村一级扶贫互助基金的管理采取孟加拉小额信贷模式，扶贫互助社社员通过“整借零还”的方式借钱发展、筹钱还本，参与互助社定期组织的生产技术培训交流。扶贫互助基金收益由扶贫互助社成员集体所有，年底按股分红。扶贫互助社每10天或15天开展一次集中活动，主要内容有五项：一是组织扶贫互助基金的发放和回收。按照章程，借款需经集体讨论，并由3户会员担保，实行整借零还。二是组织社员互相交流、互相学习、互相帮助。三是集中讨论会员在生产中遇到的个体难以解决的实际困难，寻求互助社和其他成员的帮助。四是商议决定下一时段中需要开展的其他活动。五是对管理人员和基金使用情况进行评议。县扶贫办委托相关机构(仪陇县乡村发展协会)对试点村扶贫互助基金进行财务监管及开展相关培训。目前各试点村扶贫互助基金只能在本村使用，不跨村借贷。
(二)仪陇试点与合作型反贫困
仪陇扶贫互助资金试点是合作型反贫困理念的一个具体体现与实践。
1.扶贫互助社是“官民合作”的平台。因为它符合“官民合作”平台的核心要件：受国家权力和自然权力的共同作用；“官”、“民”发挥各自优势，平等进行合作。具体来说：(1)扶贫互助资金主要来源于政府的财政扶贫资金。政府投入财政扶贫资金体现了政府反贫困的政策意图。(2)贫困户的确定和基金的管理、运作由社区农户民主确定，而不是由政府来决定。(3)为了达到扶贫的政策意图，基础性的规则如贫困户的确定标准、赠配股的基本原则、贷款的基本条件等是由政府规定的。(4)为了规避风险，政府对互助资金的运作进行严格的外部监管，并对内部监管提出基本要求。与此同时，政府出资对管理人员与会员进行必要的能力培训，提高他们的管理与互助合作能力。可见，在扶贫互助社的建立与运行中，政府和贫困社区群众具有较为科学和明确的职能边界，这就确保了它作为一个“官民合作”平台应具备的基本条件。
2.扶贫互助社同时也是贫困农户经济合作的载体。以资金为纽带建立的扶贫互助社，互助资金采取小额信贷的管理办法，在有效控制体系内实现低成本运作的同时有效规避金融风险，建立起自主金融服务体系。扶贫互助社用机制确立农民在互助社的主体地位，确保农民组织在经济和社会活动中独立承担经济民事责任的组织性质。建立的互助资金及便捷、简单、有效的管理机制，通过有效运行实现的金融收入一部分用作支付互助组织基本成本，另一部分为成员二次再分配的收益，为农民互助组织自立找到了财务支点和促进农民联合的纽带。在仪陇试点中，一些扶贫互助社自发地逐步由金融联合向生产购销联合方向发展。在政府和社会的指导和推动下，互助社以市场为导向组织村民自主联合开展生产合作，走联合生产、联合加工的道路，逐步推动农业生产经营方式的转型；互助社组织农民对生产资料及农产品的联合购销提高了农民进入市场的组织化程度，降低了生产成本。互助社也因此成为了贫困农户经济合作的重要载体。
3.扶贫互助社为政府扶贫资源的整合提供了着力点。把原本一个部门所支配的资源交由另外一个部门来支配是不现实的，扶贫办名义上有规划、协调职能，但缺乏一个具体的载体来实现这些职能。这样一个平台与载体的缺乏也是扶贫资源难以瞄准贫困人口的一个重要原因，长期以来政府扶贫资源难以整合的一个重要原因也在于缺乏一个整合的平台，仪陇扶贫互助社则为政府扶贫资源的整合提供了一个可以利用的着力点。在扶贫互助社建立的过程中，真正的贫困人群被识别了出来，瞄准对象问题解决了；贫困人口民主管理的扶贫互助社可以为不同来源的扶贫资源提供一个整合使用的平台，对扶贫互助社资金使用的监管比对单个分散贫困农户资金使用的监管成本要小得多；以互助社作为平台也可以有效规避部门利益的问题。实际上，仪陇扶贫互助社最新的一些发展已经证明了它确实可以发挥政府扶贫资源整合平台的功能。例如，2007年仪陇的部分扶贫贷款贴息已经通过互助社来传递到贫困农户手中，不仅实现了有效的贫困瞄准，而且也大大降低了操作成本。
4.扶贫互助社与“村两委”的分工配合促进了社区合作机制的建立。仪陇扶贫互助社的规章要求，“村两委”成员原则上不担任互助社的管理岗位，互助社与村集体的账目也相互隔离，互助社的成功运行揭示了一种新型村民自治架构的可能。仪陇县扶贫互助社完全以农民为主导(政府基本限于通过注入扶贫资金等经济手段加以引导)，以股份和资金为纽带，决策民主公开，产权明确，利益框架清晰，农民将其视为以合作方式实现自身利益为根本宗旨的组织，具有较高的认同度。因而在组织与动员农民方面就具有比村委会更强的能力。如互助社每月举行2～3次会议，农民到会率很高。
五、评述性结论
作为一种新型农村扶贫与发展机制，合作型反贫困对于推动农村社会的和谐发展具有重要意义，从而也对构建社会主义和谐社会具有重要意义。毫无疑问，这首先是因为合作型反贫困模式直接有助于解决贫困地区农民生产与发展过程中面临的脱贫致富问题，从而有助于提高当前中国最底层人群的收入水平，有助于解决绝对贫困问题和相对贫困问题。作为一种新型治理框架和社会建设机制，合作型反贫困还将有助于农村公共治理机制的优化；有助于农民间关系的改善及不同社会阶层的融合；更进一步，农民稳定持续的合作行为会促进社区社会资本的发育和积累，促进社会信任与社区认同，从而为农民间关系的改善和不同阶层的融合奠定坚实的社会基础。
因此，合作型反贫困理念将农民和社区摆在了比以往更重要的位置，有助于克服自上而下的发展视角的局限性。由于合作型反贫困理念强调不同利益主体之间的合作，强调调动不同利益主体的积极性和能动性，有助于克服单个利益主体的发展视角的局限性。合作型反贫困理念的价值还在于，它超越了对经济利益的追求，彰显了共同的社区生活的价值。合作型反贫困与发展实践可以在此基础上建设出具有共同归属感和强大凝聚力的农村基层社区，使得农村生活在社区交往和精神等领域显出自身独特的魅力。
注释：
①正如有研究者对于乡镇政府改革思路的评价一样
②官民合作体制：“乡政自治”——乡镇政府改革思路探讨，http://www.lwwang.net/2/10/20071216/14370_2.html
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