公共管理改革浪潮下国税机构的职能配置与组织模式，本文主要内容关键词为：国税论文,浪潮论文,职能论文,公共管理论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从世界范围看，公共管理理论在过去一百多年的时间里经历了多股潮流的激荡：从传统公共行政到新公共行政、新公共管理乃至近年来一些学者提出的新公共服务。每种思潮各有侧重，人们的评价也是褒贬不一，至今各种潮流仍然没有达到相互替代的程度，呈现互补状态。在各种思潮中，对公共部门的管理实践影响最大的当属20世纪70年代末、80年代初从西方兴起的新公共管理运动。新公共管理运动主张运用市场机制和借鉴私人部门的管理经验来提升政府绩效，具有明显的市场导向、结果导向和客户导向特征：一是在公共服务供给方式方面，主张将市场竞争机制引入公共管理，打破政府对公共产品与公共服务的垄断，以提高公共产品和公共服务的供给效率；二是在投入与产出关系上，更加重视结果，重视三“E”，即经济（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）；三是在政府与公众的关系方面，把“视管理为服务，视公众为客户”作为公共管理理念（OECD，1987），将“客户”的满意程度作为衡量政府绩效的标准；四是为了达到上述目标，在组织机构和人事管理方面，主张实行分权化、扁平化和网络化的管理，采用更加灵活的组织、人事和任期，实行弹性化管理。这种思潮对许多国家的公共部门，特别是中央（或联邦）政府部门的改革带来了深刻影响。
从中央（或联邦）政府直管的国税机构（National Revenue Bodies）来看，以新公共管理运动为主导的公共管理改革潮流对其产生的重要影响主要体现在：在管理理念上，从以税务部门为中心转变到以纳税人为中心，从把纳税人当成从属地位的“被管理者”转变到视他们为平等的“客户”；在管理范式上，从注重执法转变到注重服务，把纳税人的满意度作为衡量税务管理绩效的标准。这些管理理念和管理范式上的变化对国税机构的职能配置和组织模式产生了显著影响。
一、职能配置的变化：税收管理与非税管理
尽管各种“新”的公共管理思潮相互争鸣，但是至少有一点共性：在政府的投入产出上，强调用最小的成本获取最大的效益，通过构建低成本的“小政府”获得高效率的“大服务”。因此，压缩、精减公共部门，将相关职能归并到一个部门内，也就成为许多国家公共部门改革的必然选项。在国税机构的职能上，这种趋势表现为不仅赋予国税机构征收管理国内税收（主要是中央税及中央与地方共享税）的职能，而且不少国家还将原本由海关征收关税的职能和一些由政府其他部门负责的非税管理职能也配置给了国税机构。
（一）国内税与社会保障基金的征管职能
从国内税的征管职能看，大多数国家国税机构征管的税种主要是增值税和直接税中的个人所得税、公司所得税等。在财产税方面，尽管在多数国家由中央以下的各级政府设立的税务机构征收，但OECD欧洲成员国的国税机构还普遍征收不动产税和机动车税。在社会保障基金的征收方面，到2005年，除了还没有实施单独的社会保障制度的澳大利亚和新西兰外，在已开征社会保障税（费/缴款）的28个OECD成员国中，17个成员国是由单独的社会保障机构征收，11个成员国是由国税部门征收全部或大部分社会保障基金（见表1）。不少发展中国家（如阿根廷、巴西、南非）和经济转型国家（如俄罗斯、拉脱维亚、爱沙尼亚）的社会保障基金也已由国税机构征收。有些目前由社会保障机构征收社会保障基金的国家也已准备将其征管业务交给国税机构（如韩国）。把社会保障基金交由税务机构征收，是各国社会保障基金征管的发展趋势，这不仅可以节省政府的管理成本和纳税人（缴款人）的缴纳成本，还可以利用税务部门获取税源信息的优势，更有效地利用资源，提高征收效率。
（二）关税与其他非税的征管职能
从关税管理职能看，至今在多数国家这一职能仍由海关行使（包括征收关税以及代征进出口环节的其他流转税），甚至有12个OECD成员国由于历史传统的原因仍把消费税的征收职能也交由海关行使，但20世纪80年代后也有不少国家把关税和国内税统一由一个部门征收。如荷兰于1993年将税务部门与海关合并，成立荷兰税收与关税管理局；英国于2005年将原来的国内收入局、关税与消费税部合并组建了皇家税务与海关署。至2006年，在OECD的30个成员国中，英国、丹麦、荷兰、波兰、西班牙、奥地利、比利时、爱尔兰、卢森堡、墨西哥10个成员国的国税机构已履行关税征管职能（见表2）。①一些发展中国家和经济转型国家（如阿根廷、巴西、塞浦路斯、印度、马耳他、南非、爱沙尼亚、拉脱维亚）也由国税机构征收关税。
除了征收国内税、社会保障基金甚至关税外，许多国家的国税机构还承担着其他非税收入的管理职能。这些非税管理职能包括：征收政府的非税收入和非税债务（如子女抚养费、学生贷款）；管理各种社会福利补助金；为政府进行资产评估；进行公司注册登记、人口登记；国有资产经营管理；港口和机场的反走私和反恐怖活动等（见表2）。显然，把这些非税管理职能交由国税机构行使，有利于国税机构从源头上掌握有关涉税信息。
二、组织模式的变化：外部机构与内部组织结构
如果说近二三十年来许多国家国税机构职能配置的变化体现了公共管理改革浪潮中的结果导向要求（即三“E”），那么国税机构组织模式的变革则体现了市场导向和“客户”导向要求，即要求国税组织内、外部机构的设置，像企业的组织模式一样，既要最大限度地方便“客户”，又要最大限度地节省管理成本，提高管理效率，并防范管理者滥用职权。
（一）外部机构的变化
从外部机构看，为了对国税机构进行相对独立的监督与指导，一些国家设立了包含税务系统内外代表在内的管理委员会（见表3）。这类委员会的组成除了包括财政、税务部门的首长外，还包括纳税人代表和其他各界的专业人士，其职责主要是对国税机构自身的人、财、物等资源的管理以及税法的执行和实施进行监督，避免税务管理受到某些个人和特殊利益集团的干预，使国税机构能够更好地服务公众，满足纳税人的需求。
（二）内部组织结构的变化
在内部组织结构方面，在以“客户”需求为导向的公共机构改革潮流下，越来越多的国家采用了在职能基础上兼顾纳税人类型或税种特征的混合型（即职能+税种，或职能+纳税人）或全能型（即职能、纳税人、税种等多种模式的结合）的组织模式，一些发达国家（如美国、法国）从20世纪90年代起甚至完全按纳税人类别设置国税机构（见表4）。在OECD的30个成员国中，加拿大、冰岛、意大利、荷兰、葡萄牙等9个成员国完全按照职能设置国税机构；16个成员国采用以职能为基础的混合型（捷克、芬兰、德国和卢森堡等4个成员国）或全能型（澳大利亚、比利时等12个成员国）组织模式；目前只有5个成员国未按职能设置国税机构，如奥地利按税种和纳税人类型设置，美国、法国和爱尔兰按纳税人类型设置，瑞士按税种设置。
从国税机构的纵向布局看，一方面，尽管多数国家目前仍然按地理区域分级设置机构网络，但许多国家已经改变了按行政区划设立分支机构的组织模式。如丹麦在2005年前，每个行政区（区、市、镇）都有国税分支机构，全国共设立了275个局，但2005年丹麦对这些分支机构进行整合，削减为30个分支机构。另一方面，随着信息技术的发展，越来越多的国家创建了全国性的呼叫中心、数据处理中心和大型纳税人管理机构，以提高税收管理效率。许多国家之所以在国税机构内专门设立一个大型纳税人管理部门，不仅是因为税款的缴纳在很大程度上集中于这一少部分大型纳税人，还在于这部分纳税人的涉税事务复杂，往往有专门的税务顾问从事税收筹划。这部分纳税人是税收收入的主要贡献者，同时也是产生税务管理风险（逃避税）的最大潜在对象。因此，设立大型纳税人管理部门，既是为了更好地为这部分纳税人服务，同时也是为了加强对这部分纳税人的监管。
在内部组织模式上，除了上述“客户”导向特点外，一些国家还把国税机构的部分业务实行外包，体现了机构改革的市场导向特点。其中，最主要的外包业务就是信息技术业务。如澳大利亚国税机构把所有信息技术业务（包括主机、网络、通讯硬件及支持系统）实行外包；英国、丹麦、冰岛、意大利和斯洛伐克的国税机构把大部分信息技术业务外包给私人承包商，意大利甚至将其欠税征收职能也外包给单独的代理机构。代理商的选择通常是通过公开招投标的方式进行。通过这种竞标外包方式，不仅能够节约管理成本，而且能够解决一些依靠国税机构自身力量难以攻克的技术难题。
三、借鉴与启示
转变政府职能，坚持精简、统一、效能的原则，是我国机构改革的重要指导思想。特别是对于国税部门，由于人员众多、系统庞大，如何改革才能适应社会主义市场经济的发展需要和纳税人的需求，是公众关注的焦点。2008年国家税务总局对内设机构进行了调整，将原来的流转税司改为货物和劳务税司，将原来的地方税司改为财产和行为税司，增设了纳税服务司、大企业税收管理司等机构。实际上，这种机构调整已经顺应了国际上国税机构的改革潮流。借鉴国际经验，我们认为，今后有必要在以下几方面继续推进改革：
一是在职能配置上，首先要重新梳理和明确界定国税部门征管的税种。从国际上看，尽管各税种在中央与地方各级政府之间的收入分享安排差异较大，但从征管看，多数国家都把关系国家宏观经济稳定和收入分配的税种（如增值税、消费税和所得税）交由国税部门征管。考虑到我国目前面临着区域经济发展不平衡和收入分配不公的国情，今后有必要把税基跨地区且收入比重较大的上述税种全部由国税部门征管，同时加大欠发达地区的收入分享比例。相应的，有必要把与地方公共服务水平关系密切或税基完全在地方的各类税种（包括目前属于中央税的车辆购置税和中央地方共享的城市维护建设税）交由地税部门征管，收入划归地方。至于社会保障基金，在我国各地经济发展还很不平衡、各地社会保障差距还较大的现实情况下，仍可由地税部门征管，待将来在全国建立统一的社会保障标准后，改由国税部门征管。其次，可以考虑将一些非税收入的征收职能移交税务部门，即中央政府的各类收费、基金和债权一律由国税部门代征，地方政府的各类收费、基金和债权由地税部门代征。此外，今后可以考虑将海关与国税部门合并，这样不仅能够精减机构，而且可以提高对出口退税和目前由海关代征的进口环节“两税”（增值税和消费税）的管理效率。
二是在组织模式上，我国作为世界上最大的发展中国家，在今后相当长的一段时期内还不具备美国、法国等一些发达国家按照纳税人类型设置税务机构所需的高技术、高素质等物质、人才条件，因此税务机构的组织模式仍只能是以职能为基础的混合型或全能型模式。但在内部组织结构上，从减少管理成本，提高管理效率的考虑出发，应打破行政区划的限制，依照经济发展水平、人口密集状况、税源分布情况以及其他经济社会情况划分经济区，按经济区设置国税分支机构，并减少行政级次，构建管理层次少、管理幅度大的扁平化组织机构（如税务稽查机构和税务监察机构只在大经济区设立），并设置全国性的呼叫中心（纳税服务热线）和数据处理中心，直属国家税务总局。此外，为了加快推进我国税务管理的信息化水平，节省税收管理成本，可以借鉴一些国家的经验，通过公开竞标，将难度大的信息技术业务外包给国内外顶级的IT公司开发和维护。
注释：
①加拿大从1999年11月1日起成立加拿大关税与国内收入局（the Canada Customs and Revenue Agency），但2003年12月12日加拿大政府宣布成立加拿大边境服务局（CBSA）负责国土安全后，将关税的征管职能移交给了该局。由于没有了关税管理职能，2005年12月12日起加拿大国税机构的名称又改为加拿大收入局（the Canada Revenue Agency）