国际视角的养老保险：实践、经验与教训，本文主要内容关键词为：养老保险论文,视角论文,教训论文,经验论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前世界各国社会养老保险制度的私营化改革已经发展成为一个趋势。中国实行对外经济开放的最近十几年中，围绕如何建立健全社会保障体系、完善养老保险制度这个亟待解决的重大经济问题，决策层和学术界展开了相当广泛的争论和探讨，虽然已经形成了一些建设性的意见和建议并为政府所采纳，但还远远不够。我们认为，应该在如今的社会统筹与个人账户和结合的养老保险制度（即所谓的“统账结合”）的基础上，进一步结合中国的人口老龄化突出的实际，适应于我国社会主义市场经济运行机制的内在要求，并充分借鉴国外养老保险制度建设的经验和教训，把我国的养老保险制度改革推向深入，以此达到保障我国老年人口的经济安全、维护社会安定、促进经济发展的宏观目标。这无疑具有重要而紧迫的现实意义。
一、养老保险制度改革的国际实践
1.智利的养老保险私有化改革
即为世人所瞩目的智利模式。20世纪80年代前，智利的养老保险采取的是现收现付模式。随着人口老龄化的日益加重和国内通货膨胀率的居高不下，政府财政不堪重负，退休者的正常生活难以为继。在此情形下，智利政府被迫进行养老保险私有化改革。概而言之，智利模式的基本内容是以个人资本为基础，实行完全的个人账户制（包括基本个人账户和补充个人账户。前者是指个人要将其纳税收入的10%作为自己的养老金投入；后者则是指在前者基础上为将来得到更多养老金而进行更多储蓄所设立的补充个人账户），并由私人养老基金管理公司负责经营管理，保险费完全由个人缴纳，雇主不需要承担供款义务。智利模式的最大特点是劳动者的养老问题个人负责制，同时将政府的管理责任转移给私人养老基金管理公司，然后将基金投入资本市场进行有偿运营。这样，投保者虽可能分享到较高的收益回报，但也可能因基金管理公司经营不善而遭受投资失败的损失。可以看出经过改革，智力政府的直接责任被缩小到最低限度，而个人的责任却被扩大到极大程度，从而成为社会保障私有化的一种典型表现形态。
2.美国的养老保险制度改革
经过20世纪30年代大萧条之后的美国政府，一直十分重视国家养老保险结构的建设，尤其是在20世纪70年代末和80年代初，在卡特政府和里根政府执政时期，在面临日益严重的人口老龄化问题的情况下，美国政府一方面努力通过养老金指数化调整机制来增加社会保障养老金计划的可支配基金；另一方面，则是鼓励发展企业的私人养老金计划和个人储蓄性养老金计划（见表1）。这样，政府通过对社会保障开支的公私结构进行调整，进一步明确了其与受益者各自的权利和义务，提高了受益人的“自立水平”，从而在一定程度上改变了美国养老保险制度发展的方向。
表1 美国社会福利支出结构变化趋势（占GDP的百分比）
年份 1980 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
总开支26.3 28.6 27.4 28.1 28.8 28.8 28.2 28.9 30.0
公共开支 18.6 19.5 18.3 18.4 18.5 18.7 18.4 18.5 19.1
私人开支
9.1 10.6 10.5 11.1 11.6 11.6 11.7 11.9 12.3
资料来源：American Social Security Office(1993)
这里需要着重指出的是，美国政府在养老保险制度建设的实践过程中，经过不断探索，成功地引入了ESOP（即雇员持股计划），并被政府颁布的《1974年雇员退休收入保障法》确认。究其ESOP运用于养老保险业之实质在于，政府大力倡导并支持公司的个人养老金计划，主要体现在税收的优惠上（或享受额外的税收抵免；或部分免税），从而既极大地调动了企业不断积累养老金基金的积极性，又实实在在地减轻了政府支付养老金的财政负担，降低了支付成本。为进一步说明这个问题，不妨将美国养老金计划中涉及到的基本关系图示如下（图1）。
从图1中不难看出，公司负责设立养老金基金。它以确定福利计划或确定捐献计划的形式对雇员进行捐赠。养老金基金将这些美元捐赠用于对多种证券、不动产等的投资。养老金基金投资于资本市场的获益属于、并最终分配给养老金基金的受益人，即公司的员工。另一方面，公司投资于养老金基金的动力在于公司向一个合格的养老金基金作出捐赠，从公司支付日起，可以被作为免税扣除费用。另外，在公司养老金基金设立之初，对于接受者来说，这些美元现金流量也是免税的。由于一般情况下，雇员在退休后收入会下降。从而可以在较低的税率下实现相应收入。此外，公司把养老金基金投入资本市场还会不断盈利，以增加未来支付给雇员的福利。这样，不论是雇主最初作出的捐赠，还是随后的收益，都享受到了纳税延迟的优惠，并且一直延迟到雇员收到相应金额之时，确是三全其美（政府、公司雇主、雇员）。
3.德国的养老保险制度改革
德国的社会福利保障制度是在很多年内发展起来的，其改革实践由来已久。较早可以追溯到19世纪80年代俾斯麦创造的曾引起世人瞩目的德国社会保险模式。法定的养老金保险是目前德国社会福利保障的支柱，它保证了就业者在退出职业生活之后能够保持适当的生活水平。根据德国现行法律，所有的工人和职员都要参加养老金保险。不因为从属于某些职业而有保险义务的独立工作者可以申请义务保险。无义务保险者可自愿参加养老金保险。养老金保险费由公司雇员和雇主各付一半。职工养老金保险公司在职工丧失职业与劳动能力后支付养老金与社会保险金。若投保者死亡，其家属得到死者一定百分比的养老金。领取养老金的前提是要“等待期”期满。不仅如此，德国的许多企业或公司还自愿为其职工支付额外的老年补贴，这种“企业养老金”是对法定的养老金保险的一个重要补充。根据德国1974年的企业养老金法，企业职工即使在达到退休年龄前离开企业也仍然可以要求支付已允诺的企业养老金，前提是他们在离职时至少已35岁，并且或者此项允诺已满10年，或者在企业中12年的情况下，允诺已满3年。如果雇主无力支付，养老金也不会失去。它将由为此目的设立的一笔基金中支付。总起来看，经过漫长的实践探索，尤其是经过1957年的养老金改革（注：1957年的养老金改革使养老金与收入的普遍提高挂钩。即如果雇员的平均收入增加，养老金也应相应地提高（“活动的养老金”）。）和1992年的养老金改革（注：1992年的养老金改革坚持了三个原则：一是工资与保险费保持大致一定的比例；二是确保退休雇员的生活水平；三是使领取养老金者能够分享到经济发展的成果。经过这次改革后，年老的雇员在从职业生活过渡到退休时就有了更多的选择自由。）后，德国的养老保险制度渐趋成熟。从中也不难看出，德国在建立和发展社会养老保险制度的过程中，在坚持选择性原则的同时，更加注重养老保险的普遍性原则。具体地说，德国养老保险制度是以法定养老保险为主，企业和个人及私人保险公司根据各自情况实施补充保险及其他分行业、分职业的复杂的养老金保险体系。并且，养老金受益既取决于职工个人收入及过去的借款额，又取决于社会发展状况，政府一直十分重视养老保险的效率与经济公平、社会公平的有机统一。
4.瑞典的养老保险制度改革
在既注重发挥市场机制配置社会资源的基础性作用，又特别强化政府干预的瑞典，政府在市场经济运行中扮演着十分重要的角色。瑞典养老保险制度分为基本养老金和补充养老金两部分。基本养老金享受者为全体公民以及适应互惠协定的外侨。基本养老基金由企业和政府承担，职工则不负担。基本养老金为退休者提供基本的生活保障，每个退休者所领取的基本养老金是相同的，与退休前的工薪水平无关。补充养老金（注：从1996年开始，瑞典将“补充养老金”改为“公积金制”，即直接从个人收入中扣出一部分作为养老金。这实质上是把原有的保险税制变成缴费制。）则是一种与收入有关的资金积累型养老金，养老基金由企业和职工共同负担。对那些无权取得充分补充养老金或只能取得部分补充养老金的退休者，则通过一般补助金给予社会基本权益的补偿。
二、养老保险制度改革的国际经验与教训
以上各国养老保险制度的改革实践表明，不论是智利模式，还是美国、德国和瑞典的经验，都具有鲜明的本国特色。即是说，都是与本国的国情和具体实际相结合、经过不断探索而积累起来的。这在我国今后的养老保险制度改革中，在借鉴别国经验时是首先应该加以重视的。
1.智利的养老保险私有化改革的实践清楚地表明，智利政府发挥了私营养老保险基金管理机构在把个人小额的储蓄聚集起来，支持国内资本市场发展及提高储蓄率，促进储蓄向投资的转化方面所能起到的作用。特别是，智利政府随着金融市场和养老金体制的发展和成熟，对养老基金投资的政策规定灵活及时地进行了调整，对有关投资限制随着资本市场的不断成熟及规模的扩大而有所放松，允许个人越来越多地控制投资，以提高养老保险制度在促进资本市场发展及经济增长方面的作用。此外，随着这些储蓄的不断扩大和养老基金实力的增强，开始拥有国内的大量资产时，为达到充分的风险——收益投资组合，智利政府允许养老保险基金向海外投资，这较好地适应了国际资本市场一体化的需要。因此，在养老保险制度改革中增强个人的责任并注入较高的运作效率将成为一种必然的趋势，中国的养老保险改革亦概莫能外。如让个人承担相应的缴费义务，保留劳动者的个人账户，鼓励养老基金进入资本市场，倡导民间或私人力量介入社会保障领域，促进商业保险业的发展，以及继续发扬中国的传统家庭保障功能，对于我国新型养老保险制度的建立与健康发展具有特别重要的意义。显然，智利模式的这条经验，值得我们很好地研究和借鉴。
2.从美国和德国的养老保险制度的改革实践中可以看出，企业补充养老保险对国家基本养老保险既体现出有补偿原则，更体现出将养老保险费用分散化的意向，使微观经济主体——企业拥有更多的决策权，进而使养老保险制度改革拥有较强的承受力。作为企业，通过建立补充养老保险制度，既对其市场化经营形成一种督促机制和激励机制，体现出不同企业之间经营状况的差异，又可借此增强企业对职工的吸引力和凝聚力，调动职工的劳动积极性，还可有效地作为防御敌意接管与收购的工具和手段，从而通过提高劳动力要素与其他生产要素资源的配置效率，进一步促进企业边际生产率的提高。当然，在倡导建立企业补充养老保险制度的同时，应充分考虑到业绩不同的企业的承受力，政府要给予相应的政策优惠。如上述美国之所以能够把ESOP成功地运用于企业补充养老保险制度中并产生了很大的绩效，是与政府对公司（企业）实行不同程度的税收优惠政策密切相关的。鉴于企业补充养老保险制度已经成为影响各国经济发展的重要因素，我国政府在借鉴此经验时要特别注意研究其可能带来的各种积极影响和消极作用，真正做到趋利避害，不重蹈覆辙。同时，应积极为企业补充养老保险制度的发展提供政策指导，并加强对企业补充养老保险基金的宏观调控。
3.借鉴别国经验是必要的，但更要将我国的具体国情与养老保险制度的内在规律有机地结合起来。我们认为，基于目前我国人口老龄化的现实状况，养老保险改革不能走向私有化与个人负责的极端。如果养老保险改革走向个人承担完全责任、市场机制完全取代政府干预、私人机构管理取代政府负责、养老保障基金完全资本化的极端，则必然失去社会保障的本源意义及其内生的责任共担、互助互济机制，这种改革不仅需要特殊的政治、经济条件，而且还隐含着牺牲公平、潜伏危机的社会风险，并必然使一些需要通过社会保障手段解决的社会问题得不到解决，因为社会化的保障机制的产生是社会发展导致家庭及个人责任承受能力弱化以及市场机制“失灵”的结果。因此，虽然养老保险改革中可以通过个人责任的扩张来减轻政府责任，通过部分保障领域或部分保障环节的私有化来促使运行效率提高，但如果走向个人负责的极端或将这一公共领域完全转变为私有化并由自由市场来调控，则肯定是一种有违社会发展进步潮流的倒退，其结果必然以失败告终。而上述智利养老保险的私有化模式之所以能够基本运行成功，根本原因在于智利国内具备相对发达的资本市场。必须指出，实行以基金制为基础、商业性经营为特征的养老保险运行机制，国内发达的资本市场是其重要条件。因此，在相对不发达的资本市场背景下，智利模式也明显地暴露出其所存在的问题，如资金流动的摩擦成本、投资结构的优化组合问题等。当然，这实际上也与智利养老保险制度的管理及规则不尽完善、养老保险基金的指数化机制不健全等问题有着不可分割的关系。此外，避免养老保险这一社会公共部门的私有化垄断、克服商业人寿保险市场的逆选择性、实现养老保险保障的普遍性等，都将是智利模式最终实现其社会政策目标而亟待加以解决的重要问题。我们认为，诸如此类的问题在我国的养老保险改革实践中也理应引起政府的高度重视。
4.养老保险基金的社会保障属性及由此表现出来的长期性、稳定性和规模性等特点，将使养老保险基金作为一个着眼于长期稳定的投资回报率的机构投资者，对资本市场的制度创新、结构协调和效率改进产生极其重要的积极影响。政府要成为养老保险制度改革、资本市场深化和经济发展相互促进的一个内生参与者，而不要对养老保险基金干预过多、限制太乱，不能因政府干预本身去增加养老保险基金的资产组合。应该大力支持养老保险基金进入资本市场（如美国），引导竞争性的养老保险基金管理机构依市场规则对养老保险基金实施有效的投资组合管理，以此达到保障老年人口经济安全及促进经济发展的最终目标。
5.养老保险制度运行内化于经济发展之中，经济运行机制对养老保险制度模式的选择与转换具有根本性制约作用，养老保险制度的建设只有从根本上适应市场经济体制及经济运行机制的本质要求，才能够真正释放出养老保险制度的各种社会、经济功能。
标签：养老保险论文; 养老保险基金论文; 养老金论文; 养老保险体系论文; 增加养老金论文; 社会保险论文; 养老金调整论文; 资本市场论文;