社会保障体制改革、国有资产重组与国有投资公司的作用，本文主要内容关键词为：资产重组论文,体制改革论文,投资公司论文,社会保障论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有经济在整个国民经济各部门中“有进有退”、国有资产重组、“国有股减持”等等，是中国经济改革过程中或早或晚必须要解决的问题。而社会保障体制改革，特别是当前充实社会保障基金的需要，则为国有资产重组提供了重要的机遇。抓住这个机遇，尽快推进国有资产重组和国有经济改革，是整个中国经济改革过程的具有决定意义的步骤。
国有资产重组，包括“国有股减持”，在目前引起的有争议的主要问题是：整个市场上资金有限，在短时间内出售部分国有资产，使部分国有股进入流通，可能会对资本市场形成巨大压力，导致股价下跌，国有资产“变现”所能回收的资金就会相应地减少；而如果把国有资产重组、国有股减持过程的时间拖长，既不利于国有资产的保值、增殖（一些国有企业若不尽快重组，其资产的实际市场价值会进一步因赢利率的下降而下跌），也不能使社会保障基金尽快实现充实资本的目的。
本文所要研究的就是如何在现有条件下，找到一种综合解决上述各种问题的办法，以尽快推进各方面的改革。
一、若干基本问题：“减持”不等于“交易”，“交易’不等于“流通”
1.社会保障体制改革与部分国有资产所有权的重新认定。
现在越来越多的人已经认识到，在过去几十年中由国家（政府）或国有企业进行的投资所形成的资产当中，有相当大的一部分，其实是属于国有企业职工的“社会保障基金”。在过去国有企业的工资体制和现收现付式养老金体制下，职工的工资当中井不包含着养老保险金，企业和国家也没有设立养老基金和其他社会保障基金，将一部分企业收入每年投入这些基金当中，作为未来支付的固定来源，而是将所有这部分资金都计作企业利润，并用于固定资产的投资，直接形成了国有资产。因此，如果按照社会保障支出与资本金利息率的关系倒算，目前的一部分国有资产，应该属于国有企业职工的社会保障基金（本金）。
给定以上的基本关系，我们就可以做以下的推论：社会保障体制的改革，社会保障基金的充实，其实说到底是一部分国有资产的所有权归属的重新认定或划定的问题，即正式明确，原来的一部分国有资产应从此认定为社会保障基全的资本金。正因如此，社会保障体制改革关系到国有资产的重组和国有资产的产权调整、产权转移。
进一步推论，我们可以看到，社会保障体制的改革和社会保障基金的充实，在中国的特定条件下，也就是在国家拥有大量国有资产的条件下，可以不必像智利那样通过发行债券来解块；原则上在初始阶段也可以不必涉及到任何形式的资本交易或资本变现，而是可以通过将一部分国有资产直接划拨给社会保障基金这样一种产权转移的办法来实现。完全可以设想，国家将一部分赢利的资产直接划拨给社会保障基金，而社会保障基金当年就可以利用这部分资产所产生的利润支付职工的养老金，因为这时产权转移的结果是企业不再把这部分相应的利润上缴给国家，而是上缴给社会保障基金（注：正因如此，究竟需要转移多少国有资产才成达到“充实社会保障基金”账户的问题，除了要在政治上和经济上研究要有多少人的账户需要充实这个问题以外，还必须考虑到资金回报率的问题。一个简单的做法就是按照当前的国有企业资产平均回报率进行计算。这问题不是本文的研究对象，而是要在对“社会保障基金账户缺口”问题的研究中加以分析。）。
就这一资产划拨、产权转移过程本身来说，不仅在理论上是说得通的，在实践中也是可行的。国有资产的一大特点就是国象可以对其进行直接划拨。我们过去做过那么多的“划拨”的事情，现在也可以再做一次，当然这已经是最后一次。社会保障基金一旦形成，从性质上说不再是国有资产，而是一大批缴纳社会保障费的职工共同拥有的一种“社会共同基金”。国有资产一旦划拨给社会保障基金，这部分国有资产的所有权就发生了变化，成为一种社会所有的基金产权。政府（包括立法和司法部分）可以对其运作、使用等等进行监督、规制，就像政府要对一切金融机构特别是社会基金依法进行监督与规制一样，但这时国家（政府）已不再对它拥有财产所有权。
2.“减持“不等于“交易”，“交易”不等于“流通”。
以上的分析使我们看到，社会保障基金充实的根本问题并不是现在人们议论最多的国有股流通问题，而是产权转移的问题。而国有股的减持、国有资产产权的转移，完全可以不通过交易而实现。充实社会保障基金，国有资产“减持”是必要的，但国有股的上市交易和流通，却不是问题的实质，也不是必然的。
除此之外，还要认识到的一个问题是，国有资产产权的转移，也不仅仅是上市公司的股权流通问题。国有资产是一个大概念，上市公司的股权是一个小概念；国有资产的产权向社会保障基金转移，可以通过直接划拨非上市公司的资产实现，可以完全与上市公司的股权流通没有关系。
而且，即使是将一部分国有控股上市公司的股份划拨给了社会保障基金，社会保障基金也可以继续持有这些股权而不将其投入流通，至少是可以不马上将其投入流通。政府有关部门还可以对国有股、包括已划转给社会保障基金的股权进入流通的节奏适当地加以调节和控制（见下一部分）。
二、国有企业资产变现与“过渡期”
社会保障基金一旦形成，一部分国有资产一旦划拨给社会保障基金，就面临如何管理、运作这部分资产的问题，以保证社会基金的职能能够在今后长期内得以有效地得到保值和增殖，使职工的生活真正得到保障，一方面降低风险，另一方面提高资金的运作效率，以减少职工和企业为社会保障基金所付出的成本。
1.基本原则：大部分社会保障基金应以无风险资产的形式保值、增殖。
社会保障资金的目的是提供最低生活保障，因此社会保障基金的资产组合应以“保险”为最高原则。正因如此，大部分社会保障基金应以无风险资产的形式保值、增殖，也就是以持有国债或银行存款的形式加以持有。特别是在社会保障基金成立初期，更应严格加以控制，政府应对其规定较低的“风险投资率”，以防止社会保障基金过度受到资本市场风险的影响。
2.“国有企业资产变现”问题。
上述“低风险原则”在社会保障基金资金充实过程中遇到的特殊问题是：假定我们按照前面提议的方法，以划拨方式充实社会保障基金，那么在目前情况下，社会探障基金的主要部分就会由以国有企业资产形式（无论是上市公司股票还是非上市公司股本）存在的资产构成；尽管我们可以假定按上述方式划拨的国企资产还都是好资产目前都能赢利，从而社会保障基金已经可以利用这部分资产的回报来支付社会保障支出，但无论如何，企业资产，也是一种风险资产；国有企业仍然面临这样那样的体制问题和管理问题，其风险还可能比市场上的平均风险更高而不是更低。这种情况，显然是与社会保障基金资产管理原则相悖的。
这自然就提出了那个最终仍然不可避免的问题：这部分国企资产如何“变现”，从而能使它们最终转换成以国债或银行存款等形式存在的低风险社会保障基金。
显然，最终根据社会保障基金的“低风险原则”，绝大部分社会保障基金最初持有的国有企业资产都应市场“变卖”，从而使投入资本达到变现的目的。
3.“过渡期”。
但是，国企资产的变卖又不应操之过急，以防止这部分资产的价值被低估从而使社会保障基金再次面临资本不足的问题。资本市场的容量是有限的，不可能一下子扩大；中国的资本市场因种种体制和政策的原因还很脆弱，经不起那么大量资产的“实然冲击”。非上市公司部分或全部产权的转让，也需要各种条件的成熟，需要一个买卖双方“搜寻”的过程，不是想卖就能卖得出去的。因此，可以设想的改革战略是：社会保障基金的充实可以通过国有资产的划拨而在短期内完成（应该在短期内完成以保证各方面改革的推进）；但社会保障基金持有的国企资产的变现却可以、也应该是一个渐进的过程，可以设想一个5～7年的过渡期，在这期间逐步完成资产的变卖与变现。
这一过渡期的设置，可能意味着以下几方面“过渡性政策”是必要的：
(1)从政府管理的角度说，在这5～7年的过渡期内，可能每年要对上市流通的国有股数量进行适当的限制，甚至是额度限制，这样也便于股市投资者对这一因素有一比较稳定的预期，以防止对资本市场的波动带来负面的影响。而对于非上市公司的股本转让，却不必设置任何限制，越快越好。
(2)实现资产划拨之后，社会保障基金在开始时会有相当大的一个比例为国企资产，以后随着资产变现的逐步实现，这一比例会逐步下降。在社会保障基金所持有的国企资本占总资金的比重下降到某一风险控制比例（比如说20%，或者可以略高到30%）之前，社会保障基金将不能被允许进入股市进行交易活动，也不允许其使用变现国企资产所获得的资金购买股市上的其他股票，以防止风险过大。这里的基本问题在于，国企资产应同样视为一种风险资本。
(3)在社会保障基金中的国企资产比重下降一定比例之后，过渡基本完成，政府将主要对社会保障基金进行风险比例管理，而不再对其资产交易行为进行直接的控制。
三、投资公司与社会保障基金的经营与管理
社会保障基金本身是一个特殊的金融机构，社会保障基金有效的经营、管理、保值、增殖，是社会保障基金得以正常运作、持续发展的重要前提保障。而在社会保障体制改革的“过渡期”，还有一个有效地经营、管理和出售由社会保障基金持有的国企资产的特殊问题。妥善处理这些问题，是社会保障体制改革过程中的一个重要环节。
1.“国企资产”的管理和经营是一个特殊的问题。
如果按上述办法即通过国有资产划拨充实社会保障基金，则社会保障基金就会马上变成各种国有企业部分资产的所有权持有者，既包括一部分上市公司的股票，又包括一些非上市国有企业的股本。前者属于风险证券投资，后者属于风险实业资本投资，而且是投于各种行业的实业投资。我们将这两种资产统称为“国企资产”，它不同于“国有资产”概念，是因为它们事实上已不归国家所有，而已归社会保障基金所有，是“社会基金持有的原国有企业的资产”。
严格说来，社会保障基金在一定风险控制比例下可以将自己基金投于任何一个产业，任何一种形式的资产。发达国家的养老基金也都进行各种各样证券或实业投资。但是，在社会保障体制改革的过渡期有这么大量的社会保障基金以这种风险资产形态存在，是我们所面临的一个特殊问题；最终出售大部分这种形态存在的资产，也可以说是一个特殊的问题。
2.社会保障基金本身不具备经营管理这么大量风险投资的能力。
社会保障基金成立不久，其主要职能一直是收取社会保障缴费，支付养老金等等，而不是管理大规模的金融资产，更不用说实业资产。因此总的说来，在目前情况下，社会保障机构普遍缺乏经营金融资产和实业资产的能力。
即使从长远看，由于社会保障基金在未来只允许将有限的一部分资产投资于风险投资，因此，事实上社会保障基金也不应该具有经营、管理大比重风险投资的能力。
而这就与当前社会保障基金资产的结构形成了鲜明的对照：一方面是在过渡期社会保障资产会持有大量（大比重）的风险资产，而且是以各种形式存在的实业风险资产，另一方面是社会保障基金目前不具备、将来也不应具备经营、管理大规模风险资产的能力。
显然，在这种情况下，社会保障基金必须依靠外部资产经营能力，才能做到资本的有效运作。
3.投资公司、投资银行在管理经营社会保障基金风险资产中的作用。
在一般情况下，在发达市场经济中，养老基金、保险公司也大量利用各种投资公司、投资银行的专业能力，作为中介机构来管理、经营自己的资产。而在我国社会保障体制改革的过渡期，就更要借助投资公司、投资银行等中介机构的力量。
社会保障基金在过渡期的基本管理方式是：社会保障基金的资产管理部门的主要职能在最初阶段只是在市场上通过招标等形式，选择资产经营者（即投资公司或投资银行），然后将总资本分成若干部分，与被选中的投资公司签订资本经营、管理合同，合同内容包括限期将一定部分的风险资产“变现”。在合同期内，社会保障基金主要履行委托人职能，对合同执行情况进行监督。
在这一过程中，充分发挥市场竞争的作用是非常重要的。首先要在选择资产经营者即投资公司的过程要透明、公开，通过招标形式使投资公司之间形成竞争。其次，或许更重要的是，应在社会保障基金与投资公司的合约中规定“退出机制”，即如果投资公司在一定时期内没有达到所规定的财务目标（包括变现目标），则社会保障基金可以从与该投资公司的合约关系中退出，另选其他效益更好的投资公司。
4.国有投资公司的特殊作用。
原则上，资本市场上应鼓励任何所有制形式的投资公司平等竞争，优胜劣汰。从长远来看，非国有的投资公司一般说来会有较强的竞争力。但是，在我国目前的现实情况下，国有投资公司会起到很大的作用。这是因为：
第一，由于过去政策的限制，我国目前国内的非国有投资公司、投资银行还很弱小、很欠发展；实力较强的少数非国有投资公司主要是一些非国有的金融机构，而它们目前也主要作为中国公司与国外市场的中介，在国内资本市场上的份额在近期内不会有较大的提高。
第二，过去这些年我国形成和发展起来的投资公司，主要是国有投资公司。而且这些国有投资公司因为本来就属于“体制内”机构，因此在管理、经营国企资产方面，具有天然的优势，如对国企内外的各种体制较为熟悉、对政府政策较为熟悉，政府各部门对这些公司也较为了解；这些公司由于在行政关系和税收关系方面还隶属于地方政府，所以地方政府管理的社会保障基金也较愿意将国企资产委托它们经营。在国有企业改革尚不彻底、政府纽带还起作用的现阶段，不能不说这是一个在管理国企资产问题上的体制性的竞争优势。
所以说，国有投资公司首先是因为它们是“投资公司”，其次是因为它们是“国有”投资公司，可以在社会保障体制改革、国有资产“减持”、国有资产重组过程当中，起到重要的、积极的作用。
但是从长远来看，中国资本市场的发展、资本运作效率的提高，关霞取决于资本市场和金融服务业竞争的充分展开，取决于各种产权结构（当然也包括“国有”）的投资公司、投资基金、投资银行的发展。因此，在充分论证国有投资公司在社会保障体制改革和国有资产重组中的重要作用的同时，也要防止产生“政策倾斜”、国有企业垄断、歧视其他形式的投资公司等等问题，妨碍市场竞争的充分发展。国有投资公司特殊的重要作用，应该是从市场竞争（比如竞标）的成功率中自然地体现出来的，而不是由政策保护、行政垄断来实现的。
四、小结
本文主要研究的是社会保障体制改革与国有资产转移、重组和管理的基本关系问题。与此有关的一些数量关系（如社会保障基金“空账”规模和充实社会保障基金所需资金的规模等等）在其他文章中加以分析。本文的基本论点和结论如下：
——社会保障基金的充实，在中国的特殊历史背景下，说到底是一部分国有资产的所有权归属的重新认定或划定的问题，即正式明确，原来的一部分国有资产应从此认定为社会保障基金的资本金。正因如此，社会保障体制改革关系到国有资产的重组和国企资产的产权调整、产权转移。
——这一重经过程在开始时可以不必涉及到任何形式的资本交易或资本变现，而是可以通过将一部分国有资产直接划拨给社会保障基金这样一种产权转移的办法迅速实现——国家将一部分赢利的资产直接划拨给社会保障基金，而社会保障基金当年就可以利用这部分资产所产生的利润支付职工的养老金。
——社会保障基金所持有的大部分国企资产最终需要转化（“变现”）为低风险资产，但这个问题的解决，可以是一个渐进的过程，在5～7年的过渡期内逐步完成；政府在这过渡期内，可以对上市流通的国有股数量，进行适当的限制，甚至是额度限制，以防止对资本市场的波动带来负面的影响；而对于非上市公司的股本转让，却不必设置任何限制，越快越好。
——在过换期社会保障资产会持有大量（大比重）的风险资产，而且是以各种形式存在的实业风险资产，但社会保障基金目前不具备、将来也不应具备经营、管理大规模风险资产的能力。在这种情况下，社会保障基金必须依靠外部资产经营能力，才能做到资本的有效运作。投资公司、投资银行在管理经营社会保障基金风险资产中能够起到重要的作用。
——而在目前情况下，现有的国有投资公司能在此过程中起到积极的重要的作用。
由此也可以看到，社会保障体制的改革，不仅能够推动国有资产重组的过程，也会对我国资本市场的发展起到积极的作用。
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