体制创新与可持续发展，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,体制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、体制改革滞后：经济健康发展的突出瓶颈
改革开放开创了中国经济持续20多年年均9.4％的快速增长的大好局面，但是，高速增长也掩盖了许多深层次的矛盾，如地区之间、城乡之间、贫富之间、一、二、三产之间、加工业内部、资源环境与生产之间、积累与消费之间、内外市场之间、经济增长与社会发展之间等矛盾日益尖锐，给经济社会的全面、协调和可持续发展埋下了隐患。而种种失衡和问题的背后都可以找到制度改革滞后和体制扭曲的影子。其主要表现是：
1.制度改革的勇气不足。政府部门对制度变革的重要性、迫切性意识不够，避重就轻，遇到难题绕开走，无限期拖延的现象相当普遍，因而制度改革方面的欠账较多。同时，制度改革缺乏清晰思路和总体规划，不同领域的改革进程不一、参差不齐、相互制肘的状况也比较明显。政府改革、机构设置、法规出台等受制于各种集团的利益博弈较多，一些已经过时的法律法规因牵涉面广、某些部门有不同意见而拖延下去，而一些新的重大改革措施又因难以取得另外一些群体的合作而迟迟不能出台，常常是投鼠忌器、畏首畏尾，如讨论多时的内外资企业所得税合并改革提案受外资企业和个别部门的反对而至今不能列入全国人大的议程，又如呼吁多时的将从属地方政府改为直属中央的环保管理部门，至今因人事与财权不独立，使环保部门在审批项目时“站得住的顶不住，顶得住的站不住”，往往只能成为协从地方政府不顾环境破坏制造GDP指标的“小媳妇”，可见，环境恶化的体制不顺因素很明显。
2.国有产权制度改革缓慢。有关国有股减持、全流通、MBO等规则制定和完善迟迟不到位，严重制约着国有企业的改革，铁路、电力、电信、金融、石油、石化等战略产业和其他一些公共服务的高垄断是经营效率低、服务水平差的基本原因。虽然，一再强调要降低民营经济的进入门槛，甚至通过了民营经济促进法、国9条、非公经济36条等文件，但国有垄断依然坚冰难破，对非公经济的歧视依旧，民营企业上项目难、批土地难、融资难等没有得到根本解决。国有经济比重过大、国家对国有经济的照顾、干预过多，是2004年欧、美没有发给中国市场经济地位“绿卡”的理由之一。同时，还经常成为走出去开拓国际市场水土不服的病症之一。
3.宏观经济调控行政命令色彩过重。违背价值规律的要素价格与配置机制扭曲，不仅浪费资源，还是投资过热和结构失衡的重要原因。一些地方政府为了做大GDP、搞城市开发和上形象工程等不惜把土地低价或零地价转让给投资商(包括外商)，或者以极低的补偿费把农民赶出土地并高价转让给房地产开发商，共同剥夺农民、坑害国家。劳动力价格被不适当地压低，劳动保护法得不到切实执行，农民工不仅工资水平普遍很低，而且拖欠工资、不交各类社保费等现象严重。作为资金价格的利息这一重要调节杠杆受到过分的人为压抑，偏离市场价格，一方面存款负利率使中低阶层本来不多的收入受到损失，另方面贷款利率也并未完全反映市场供求关系，导致资金要素需求强劲和供给扭曲。存贷款利率扭曲必然导致利益分配格局的扭曲和资金的社会效率低下，加剧资金的市场供求失衡和导致投资过热(资金成本低)。此外，官商制的银行机制导致暗箱操作，公关贷款占了不良贷款的40％以上。诸如靠动用大量外汇向中国银行和中国建设银行注资等行动虽能降低这些银行的坏账，把账面数字搞得漂亮，人为地加快其上市步伐，但其运行机制如不彻底解决，则将难免一次又一次的注资。由于“大关没过”，金融系统不良债务的增加将会使中国陷入越来越被动的局面。此外，中央与地方财政分权体制、预算体制、内外所得税双轨制、增值税生产型向消费型转型、公共财政建设等亟待改革。在经济运行中政府之手依然太重，计划干预、审批太多，政企不分、政监不分依然严重，如政府不惜采取严格项目审批、土地征用冻结、贷款控制、停缓国债发放、勒令项目停工下马等一刀切的行政方式来抑制局部投资过热。据调查，项目投资由发改委审批制改为核准制后，企业办事环节更多、周期更长，因为投资审批改了，但土地、规划、海关、环保、税收、工商等一系列相关部门的办事规则并未相应变通，还是需要看发改委的文件行事。而且，在经发改委核准之前必须先经过规划、环保、建设等部门审批再到各部门过堂，比原先经过发改委审批后即到各部门认证手续更复杂。依靠政府官员随意性强和缺乏透明度的行为进行调控难免不产生种种负作用，如项目审批导致“跑部钱进”，在项目审批或者调控中，往往造成公关到位的上、公关不足的下，该死的死不了，该活的没有活下来，是社会资源配置不公平、效率低、低水平重复建设难以遏制的病灶。由于依靠行政手段而非市场调控机制，官员升迁唯GDP指标考核制使政府主导的投资过热而无法得到根治，调来调去、忽冷忽热的“翻牌”现象反复出现，如2004年4月以来雷厉风行的宏观调控刚刚把固定资产投资规模增长率从一季度的53％打压到全年平均25.8％，但到了12月份国家发改委又不得不再次操起手中行政命令的利剑，腰斩6000亿违规电站投资，国家环保总局对30个违法开工的电力投资项目举起红牌等行政指令大旗等。实践证明，过于依赖行政手段而不是市场手段、偏重相机抉择型调节而非制度性改造的宏观调控往往成为头痛医头、脚痛医脚、治标不治本的措施，因而，难以走出“过热-紧缩-过冷-放松-过热”的怪圈——它的每次转动都造成国民财富的巨大溢出。
二、体制创新：经济社会和谐、可持续发展的根本动力
1.制度创新是人类经济社会健康发展永恒的主题。一部人类文明史就是改革和创新的历史，改革就是制度创新，就是解放生产力。制度先进与否直接决定着一个民族的衰败或兴盛，而制度的及时革新和完善则维系着经济社会健康发展的可持续性。按照新制度经济学原理，制度完善、创新对于发展中国家来说是经济健康、持续发展的基本保证。缺乏制度供给，增长与发展将难以为继。工业革命率先在英国发动的主要原因就是当时在英国最早具备了实现工业革命的市场经济条件，包括物质生产手段和自由工商制度。日本崛起源于1868年开始的“明治维新”运动。相反，中国虽然很早就拥有包括四大发明在内的灿烂文明，但因中国推崇中庸处世之道，制度界定和执行比较模糊的传统深厚，而腐败的封建制度一直钳制着资本主义在中国的繁荣兴盛。还在18世纪，经济学鼻祖亚当·斯密就从马可·波罗的中国旅行记中发现，中国不能发展致富的瓶颈不是自然资源枯竭，也不是中国人懒惰，而是“法律、制度以及各种机构”的缺失。因此，可以毫不夸张地说，制度缺失正是中国自18世纪开始失去辉煌和沦为“东亚病夫”的关键。从苏联解体我们也可以看到制度僵化不变所带来的后果。二战后，苏联人民曾勒紧裤带大干快上，整个50-70年代都获得了远比美、英更高的发展速度并跻身于超级大国行列。但随着经济社会发展条件的变化，原先有效的高度计划和集权管理体制对解放生产力的边际效率不断衰减并逐渐走向反面。国家从70年代开始陷入增长减速-滞胀-衰退的螺旋。直到80年代中戈尔巴乔夫上台后才试图通过改革扭转颓势，但采取的改革纲领是妥协的、模棱两可的和不现实的，缺乏审时度势、全面权衡，加上优柔寡断和选择的重点不对，导致了改革丧失时机和主动，使国家陷入动荡，直至垮台。为什么一个超级大国一夜倾塌？正如苏联著名文化活动家维利切克所说，制度僵化导致全面危机是苏联解体的根本原因。
2.经济体制改革保证了中国最近20多年的快速增长。新中国成立十多年，深刻的制度再造极大地释放了生产力，使新中国在短期内即发生了翻天覆地的变化。而20世纪60-70年代，制度改革停滞、误入歧途而使经济建设发生倒退。20世70年代末开始的轰轰烈烈的改革开放和制度创新为我国实现持续20多年的跃进式发展提供了稳固的基础。可以说，没有改革开放就没有这些年的发展，没有今天的大好局面。但是，应该看到，在改革与发展过程中，一些旧的矛盾解决了，一些新的问题又出现了，新的问题和矛盾的日积月累就会尾大不掉。
3.经济社会发展面临的新情况要求加快制度创新。与经济高速增长伴随而来的各种体制性瓶颈越来越突出，并引起国内外官员、学者对中国社会和谐、可持续发展的前景越来越深的担忧，如国内一些专家学者担心中国滑向“拉美化泥潭”，西方一些媒体将快速增长但结构扭曲的中国称为奔跑的“泥足巨人”，建议必须对中国经济持续发展提供相应的政治制度护航，一步一步、扎扎实实地走向法治。WTO总干事素帕猜2005年初指出，上世纪七八十年代进行的主要是废除中央计划、政府指令的并不算太复杂的第一层改革，而目前进行的是第二层改革——建立健全市场机制中的各项规则和监管方式。而第三层改革就是开放经济，允许外国实体参与诸如零售业等原本只由政府监管的领域。中国这样一个以前习惯于行政指令的巨大经济体还处在市场经济转型的早期，无论如何，一个经济体若要寻求广泛平衡，需要将种种经济调节手段完善到位。
三、推进体制创新的若干思路
1.树立把体制改革作为提高生产力引擎的新思维。邓小平同志早就说过“改革是中国的第二次革命”，实际上，比起建立新中国的第一次革命，改革将是更加艰难和漫长的任务。所谓打江山易，守江山难！发展中一些矛盾通过改革消除了，另一些新的矛盾又会出现，必须通过新的改革措施来消除，每一次新的调整和改革都将清除一些旧的矛盾，并把经济推向新的高潮。改革—发展—再改革—再发展这样的螺旋上升，这既是人类社会普遍的发展规律，更是制度转型国家争取经济社会协调发展的必由之路。新的发展理念和战略的制订与实施、科学合理的经济社会发展评价体系的建立需要合理、可靠的制度保证。如果没有相应的制度改革和合适的制度供给，则经济社会发展有可能偏离正确的轨迹，陷入唯GDP论的陷阱而不能自拔，最终，GDP将成为百姓可望不可及的“画饼”。因此，必须正确处理改革与增长的关系，既不能以改革阻扰增长，更不能以高速度、低质量、难持续的增长作为停止或拖延改革的借口，要从改革中要增长、要发展，通过制度改革、创新，达到更高层次的增长和可持续发展。
2.加快政府职能转变、建立服务型政府。政府的执政能力是经济社会健康发展的基本保证。从苏联党和政府的教训看，党和政府执政能力的削弱必然导致国家的削弱。在战后几十年间，苏共队伍和政府机构虽然不断扩大，但是，故步自封、墨守成规使其影响力和效率日趋减弱而难以承受原有的和不断增加的新负荷，裂痕加深终至整个承重结构突然倒塌。执政者需要通过自身修养和制度革新以提高党和政府的廉洁度、组织性、凝聚力和战斗力。首先，要在建立健全行政体制改革法律制度的同时，切实提高《行政许可法》等法律制度的执行力度。增强立法、执法、监督等各个环节的规范性、公开性和透明性。确实，中国法律并不健全，但最缺的是执行力。上有政策、下有对策普遍、首长批示多、人情条多等往往使法律制度在实践中发生偏转、衰减。其次，必须改革官员绩效和升迁考核制度，建立比GDP指标更为全面的绿色GDP、人类发展指数(HDI)等更加综合全面的考核指标，而且，要逐步推行地方官员竞选制，而不是上级首长推荐、任命制，让公众更多参与决定。这样，有利于从根源上抑制各级官员瞒上欺下、弄虚作假的做法。第三，推行官员问责制。各级官员权力太大、一手遮天，且缺乏制衡是滥用职权、贪污腐败的根源所在。杜绝这些现象的关键在于加强权力规制和透明化，推进官员引咎辞职制，打造服务政府、阳光政府。第四，打破利益集团的阻扰。包括政府在内的如何制度改革，都难免涉及不同集团和个人的利益，因而，改革方案往往是各种利益集团的力量博弈的结果，新的科学、合理的政策出台，总会受到种种抵制和阻挠。历史上，商鞅变法遭车裂，戊戌变法六君子被砍头。近年，政府机构改革、政企分开、官员兼职等问题总难彻底了断，政府公车改革方案难出炉，等等，无不说明制度改革的艰难和需要无私、果敢与毅力，缺乏壮士断腕的决心，很难推动改革。
3.推进国有产权改革，大力发展非公经济。改革国有产权、搞活国有企业是过去20多年间改革的重头戏，也是尚未越过的一座大山。而我们在坚定不移地推进国有经济产权改革和重组、结构调整的同时，必须防止国有资产流失。为此，要完善国有资产监管法规，落实国有资产经济责任的业绩考核等相关制度、加强国有产权交易的监管工作。非公经济是市场经济的基础，是社会繁荣的保证。目前，非公经济对经济的贡献与其所受到的待遇和政策支持是完全不相符的，如其所创造的产出占中国总产出的2/3，但所获得的信贷支持不足全国信贷规模的1/3。虽然，已经陆续出台了一些鼓励政策，但在实际操作上，国有垄断集团、政府部门和金融机构等对非公经济依然存在诸多歧视，或明或暗为非公经济进入某些垄断领域或公共服务领域制造高门槛和许多曲折，在资金支持上明松暗紧等。因此，还需要强化政策的实施细则，而不至于使好的政策和法律停留在纸上。在打破垄断过程中，任何改革方案的出台必须从全国和全社会的利益出发，而不能囿于少数部门或地方的既得利益，如垄断行业改革方案的制定要实施回避制度，不能由利益关联部门来制订，而必须要由超越部门利益的机构或团体来主导，使非国有企业真正获得公平竞争权和市场准入权，形成以市场为导向、以非政府或政府控股投资主体为主力的多元化投资竞争机制。须知，非公经济的繁荣兴旺是市场经济完善的基本标志之一，也是社会富裕和谐的重要基石。
4.完善宏观调控长效机制，促进市场化进程。减少行政干预，更多地运用市场手段应该成为相机决策的宏观经济政策的基本原则。按说，市场调节与政府调节孰主孰次的问题在经历了多年的争论之后早以尘埃落定，但现实生活给出的答案却不是那么简单。通常认为，市场调节有利于各市场主体矛盾化解，行政调节则可能激化矛盾；市场调节着眼于事先预防，而行政调节则着重于事后弥补，与此相连，市场调节成本较低，而行政调节成本较高，市场调节的关键在于以制度界定清晰和制度保障各方在契约基础上的交易权益，这是市场公正力量的核心所在，而行政调节则以权力为中心来解决交易矛盾，在权力制衡机制不完善条件下，难免有失公平、公正和高效。要建立和完善市场经济，就无法规避充分发挥市场竞争，与之相对应的就是要求更多地用法律手段和经济手段取代行政手段来调节经济运行，这是用最低的成本获取最佳经济社会效益的基本出路。按照真实经济周期理论的代表人物、2004年诺贝尔经济学奖获得者普雷斯科特和基德兰德的观点，市场机制具有内在稳定性，经济周期性波动不是来自市场机制本身，而是来自外在冲击，如决策者可能出于政治原因(政府换届)而出台某种扩张性或紧缩性政策而人为地制造经济波动，即政治性经济周期，但这些由外在冲击引起的经济波动也要靠市场机制的自发调节来烫平。自然，市场之手并非万能，难以圆满有效地解决各种复杂多变经济社会问题，还需要搭上政府之手。问题在于，必须正确处理两者的主次关系和相互配合协调问题，不能本末倒置。正如经济学家奥尔森指出，社会经济繁荣的核心是建立一个市场扩展型的政府，其基本职能是向社会提供制度规则来保护个人产权、保护合约有效履行和个人财富不受掠夺。正常而理性的市场竞争秩序难以完全通过市场自发调节机制得到保障，还需要假以政府之手。但面对纷繁复杂的经济情势，政府不能光靠行政命令瞎抓乱转、做救火队的工作。政府所采取的宏观调控措施的目标、手段必须着眼于在符合市场竞争要求、促进高效、协调、均衡、健康发展基础上的长效调控机制的建立。政府的职责在于运用科学、合理的手段烫平和减弱经济波动的频率和幅度，以减轻损失和增进稳健、可持续的发展，实现“远近兼顾、标本兼治”。如政府主要通过产业政策、技术门槛、环境保护标准、税收政策、信贷投向等来实现行业引导、总量控制、结构改善，而不插手具体事务、扭曲微观行为，从体制、机制上来保证投资结构优化、经济运行平稳。
5.改革投资体制，提高社会资源配置效率。首先，继续完善鼓励非公经济立法和执法，让非公经济真正进入传统垄断领域，推进公平竞争。需要抓紧完善贯彻《国务院关于投资体制改革的决定》(国9条)与非公经济36条原则等通过之后的配套，及时清理和废止各种过时政策和法规，明确公共投资和私人投资的权限及规范各自的投资行为，尽快出台规范企业投资行为的相关法律法规与实施细则，消除政府主管部门和相关机构对非公企业进入垄断行业的歧视性思维惯性和做法。其次，减少政府项目审批权，强化政府投资问责制。应该通过立法，明确界定政府直接参与建设投资的职能范围和运作方式，抑制政府投资冲动和直接投资权限，尽快从竞争性领域、商业性领域退出，避免“首长工程”、“面子工程”、“政绩工程”泛滥。通过实施政府首长投资问责制来增强政府投资决策和监督的合理性、民主性和效益性。第三，完善要素价格市场机制，建立遏制盲目投资膨胀的长效机制。通过加快金融、财税、计划、国土、环境、资源管理体制等的改革，尽快完善各种要素市场，充分发挥市场机制在资金、土地、资源、能源和劳动力价格确定方面的决定作用，降低因政府干预所带来的投资过热和资源浪费。