社区管委会——国有农场政企分开的有益探索，本文主要内容关键词为：政企论文,管委会论文,农场论文,有益论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政企分开是国有农场建立现代企业制度的一个重要内容，但在目前条件下，农垦要完全实现政企分开很困难。现在看来，解决问题可以采取农场设社区管理委员会的过渡办法。笔者根据黑龙江垦区农场成立社区管委会的实践，就农场内部实行政企分开谈一点看法。
一、建立社区管委会的必要性
黑龙江垦区开发始于1947年，经过14万复转官兵、5万大专院校毕业生、20万支边青年和54万城市知识青年近半个世纪的艰苦奋斗和开发建设，在昔日亘古荒原上建成了我国规模最大的国有农场群。目前黑龙江垦区有土地面积5.62万平方公里，其中耕地近3000万亩，林地1140万亩，草原630万亩，水面450万亩，可垦荒地1040万亩，总局下辖103个农牧场，2210个生产队，1878家工商运建服企业（包括场办企业）。
农垦企业（农场）有其特殊性，主要反映在以下三个方面。
一是农场建设初期，当地均无政府，一般都是先有农场，后有政府。为了农场的开发建设，农场只能自己发展社会事业，自己承担政府行政管理职能。目前垦区有普通高等院校2所，成人高校5所，普通中专7所，中小学校455所，职业高中45所。全垦区有医院134所，卫生防疫站99个，住院床位9883张，医护人员6.7万人，平均每万人拥有医生43个，垦区建设了2.4万公里的通讯线路，安装电话5.9万部；有电视差转台131个，有线广播站119个；140个农垦小城镇已初具规模。
二是农垦企业具有综合性、社会性、系统性的特点。农场不是一个围墙企业，并不单纯是工业企业、商业企业，而是农工商综合经营，具有综合性；农场也不仅是企业，为了农场的生存、建设、发展，必须办社会，具有社会性；农垦企业实行垂直管理，具有系统性。农垦企业这些特殊性决定了农垦暂时还必须自己承担行政职能和社会职能。
三是目前我国的社会主义市场经济发展还不充分，操作也欠规范，加上国家财力还远未达到完全承担垦区农场行政社会职能经费的能力。以1995年为例，黑龙江垦区除正常缴纳各种税金（含所得税）51438万元外，还需承担各种政策性社会性负担60332万元。其中中小学校经费补贴22992万元，专职政法机构支出4518万元，民政支出326万元，安置老残干部支出311万元，边防民兵执勤支出431万元，集体转业官兵离休补贴8751万元，边境建设事业费补贴8803万元。据有关部门统计140个小城镇建设费用每年约8000万元；垦区自养沙石公路21508公里，每年平均支出6200万元。这60332万元的巨大支出都是在农场照常纳税后支付的，这些政策性、社会性支出相当于当年垦区总利润的188%。
目前，因农垦特殊性和国家财力不富裕等原因，农场必须承担繁重复杂的社会管理责任。即通过建立社区管委会赋予农场必要的责权，统一的行政管理职能，解决现行管理体制中管理主体无管理责任和管理主体无合法手段问题。
二、建立社区管委会的具体做法
农场社区管委会实际上是：为了保障农场经济和社会事业的发展，维护农场的合法权益，加强农场区域内的行政和社会事业管理，依法行使农场区域内社会行政管理职能的相对独立的区域性管理组织。
社区管委会的权利和义务如下。权利：①对社区范围内行政、政法、社会事业部门享有行政和社会管理权，包括人事管理权、资金使用权、干部任用权、劳动用工权、工资和资金分配权等。②依照各级政府和上级有关规定，享有各项社会行政管理的资金收费权和支配权，以及经费使用权和提留收益权。③依照有关规定，有权自主制定年度财务收支计划，有权要求调整财务计划，有权对社区内所有财产依法实施统计监督。④在社区党委的领导下，有权依法自主管理社区内的政法、社会行政和社会事业等有关事宜。⑤行使法律、法规赋予的其他权利。义务：①完成各级政府和上级交办的社会行政管理工作。②依法缴纳各项规费和基金。③管理好社区行政和社会事务，搞好社区内文教、卫生以及小城镇建设。④管理和使用好社区的各项经费。⑤加强科学文化教育，加强法律知识普及教育，不断提高社区内群众的素质，加强社会治安和农场内保工作，保护国有资产和人民群众合法权益。⑥兴办社区内福利事业，逐步完善各项医疗、养老保险等社会保障体系，搞好社区内精神文明建设。
社区管委会的主要职责是：①行使社区内经有关部门授权的各项社会行政和社会事业管理职能。②负责社区内的公检法和人民武装工作。③负责社区内公共事业和公共设施的规划建设和管理。④负责党和国家以及上级的法律、法规和各项方针政策在社区内的贯彻执行。⑤负责社区管委会自身的行政管理，如社区内各项规章制度的建立健全，社区管委会干部职工的奖惩等。
社区管委会的机构设置：一般可设主任1人，副主任2人，下设“一办三部”。一办为社区管委会办公室（可与农场党委办公室合署办公）。三部为①行政管理部，负责工商物价、土地、交通、环保、技术监督等项政府职能。②政法工作部，负责公安、法院、检察院、司法、国家安全等职能。③社会事业部，负责教育、卫生、防疫、计划生育、通讯、广播电视、民政、城建等项社会事业建设职能。另外在生产队可建立分区组织，负责社区管委会布置交办的各项工作。
农场社区管委会与农垦主管部门的关系：社区管委会副主任以上的干部（含副主任）原则上由总局（或分局）考核任免。社区管委会各职能部门的干部由上级业务主管部门在征求社区管委会党委意见的前提下任免，其具体业务应完全接受上级业务部门的指导、检查和监督。社区管委会与农场共设一个党委，社区管委会除积极为农场（企业）提供经济信息、咨询服务、社会保障外，还依法对农场（企业）遵守和执行国家有关法律、法规情况进行监督检查和管理。社区管委会的经费来源由上级拨款，职能部门收取的规费和农场（企业）补贴三部分组成，其中农场补贴占50%以上。
三、几点启示
黑龙江垦区目前已有46家农场建立了社区管委会，并且运行正常。从46家农场社区管委会的运转实践中，笔者认为有以下三点启示。
启示之一：走出了一条农垦企业实行政企分开的路子。建立社区管委会，可以说是目前国家没有财力承担农垦行政社会事业经费情况下最具有操作性的一种政企分开的办法。黑龙江垦区的实践已经说明，农场内部政企分开、职责明确，将极大地调动干部职工的积极性。以绥滨农场为例：建立社区管委会后，新机构人员（包括农场改为农工商实业总公司的机构人员）比改制前减少45人。社区管委会的公安等部门开展了社会承诺制，去年治安案件查结率达100%，刑事案件综合破案率达84%，今年上半年刑事案件破案率达到87%。农工商实业总公司由于专职抓生产经营，经济形势明显好于往年，预计绥滨农场今年可实现净利润600万元，粮豆总产1.2多亿公斤，分别比去年增长30%和20%。
启示之二：这项改革过渡平稳，社会稳定。农垦局曾毓庄局长曾指出，理顺政企关系，实行政企分开有几种不同的模式，“一是政企分设，即在保留原企业管理机构的同时又设立一套政府机构。二是以政代企，即以新建立的政府机构取代原企业的管理机构，保留企业牌子，政府机构起主要作用。三是在农场内设立管理区，由政府明确授权农场管理区行使政府管理职能。实践证明，前两种模式在运行中都存在很多问题，基本上是不成功的。第三种模式……是理顺政企关系的较为可行的途径”。黑龙江垦区46家农场建立社区管委会的实践也证明了上述结论是正确的。采取社区管委会的办法来实现农场的政企分开，因改革后职能部门的隶属关系不变，人员关系不变，再加上改革是以保证当地政府总利益为前提，并不涉及到现有利益的再分配，因此容易为现有多方利益主体接受，过渡平稳。
启示之三：社区管委会应进一步完善，重点是应增加财政税收职能。目前黑龙江垦区的社区管委会，实际上是准政府一级的机构。除了没有财政税收权外，共余政府职能基本全有。这种模式最大的弊病是企业（农场）承担了绝大多数的行政事业费，负担较重。笔者认为如能将财政税收职能也授权社区管委会，一则使社区管委会更完善，将来待时机成熟后可全部移交给政府。二则赋予其税收权后，能在保证完成上一年上缴税费基数的前提下，对增收税费部分采取与当地政府分成的办法，用于补贴农场行政事业经费的不足，既调动了社区管委会发展经济（尤其是发展第三产业）、培植税源的积极性，又能在保证当地政府税费不少收的前提下减轻农场负担。