试论党和国家信访制度的改革，本文主要内容关键词为：党和国家论文,试论论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、信访领域里的状况
无论过去和现在，信访工作都取得了巨大的成绩。特别是党的十一届三中全会前后，在全国解决了堆积如山的上访问题，但存在的问题也不少。尤其是从信访工作制度、方法、效率和效果来看很不适应，很不得力。
给党和国家领导人和省以上领导写信，进京和赴省上访，在我国早已成为相当普遍的社会现象；在北京和许多大城市随时都可以看到离乡背井、风尘朴朴的上访人员，他们风餐露宿，急愤交加，由于问题得不到解决，处于进退两难之中，有的经年累月不能返回原地；人们这样做的结果，无论是解决了问题，这是未能解决问题，对于国家乃至上访者个人都不是好事。国家之大，人口之众，事无巨细都要向中央和省、向省以上乃至国家领导人反映，都要跑到北京和省府所在地，这毕竟不是一种正常的社会现象，但是它为什么能够发生并长期存在呢？
对于我国几十年来的信访活动和信访工作的情况，稍有点经历的普通人都可以发现：一方面从无到有，从小到大，全党全国齐抓共管，文件会议讲得头头是道，宣传舆论振振有词，信访工作从思想理论到方针政策，从方式方法到具体实践已经积累了丰富经验，更造就了一大批在信访工作上具有真知灼见的宝贵人才，从上到下，前后左右，在全国城乡已经形成了密如蛛网般的信访工作网络，已经奠定了进一步做好信访工作的思想理论基础和组织技术基础；而另一方面则依然存在着“衙门深似海，没权别进来”，“有理不告状，屈死不上访”，“上访难，上访难，上访难于上青天”，“楼牌处处庙，办事幌虚枪”和某些群众仍处于逆来顺受、敢怒而不敢言的状态。这两方面的不适应和反差为什么会是这样的大？
二、信访活动和信访工作的重要意义
信访问题是社会问题的窗口，是观察所在单位和领导存在问题的镜子。一切解决社会问题、做群众工作的党政机关，群团组织，公检法机关，经济管理部门，如果离开了信访问题将无法工作，无法正常运行，更谈不到依靠群众，从群众中来，从实践中来和调查研究。
1945年8月，毛泽东同志与当时任国民政府参议员的黄炎培先生在延安畅谈古今王朝兴替的时候，谈到每一个王朝的建立对社会发展都有推动作用，但随后就逐渐腐朽衰败时，毛泽东同志坚定而自信地说：“我们已经找出新路，我们能跳出这周期率，这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息”。
毛泽东同志的“这条新路，就是民主”的说法是千真万确的真理，除此之外绝没有另外能跳出“王朝兴替周期率”的任何道路。但是民主问题是有弊可做有手腕可耍的，真正的而不是假的民主道路是非常艰难曲折、充满反复和斗争的，是难以开拓的。而信访问题则是民主问题的最典型最集中最强烈最叫真的表现，是不容做弊和耍手腕的，因为有利害悠关的苦主在无情甚至是发疯般地拼博。由此可以说信访问题是真假民主的试金石。
专门找问题找毛病的信访活动，是人民群众向当权者实行谏诤，批评建议，检举控告，申诉请愿的活动，是与歌功颂德，阿谀奉承，溜须拍马截然相反的举动。这是一切念私门之利，忘国家之政，顺者昌，逆者亡，腐朽没落的当权者所最恼火最不愿看到的；然而它确是良药苦口，一针见血，使其不敢松懈，有的放矢地起来负责，使国家不至人亡政息的最深刻最要害的正义行动。人民群众来信来访所反映的矛盾和问题，较之其他民主渠道反映出来的意见和问题，更具有经常、具体、真切、深刻、激烈、大量、出自肺腑、真金难买的特点，与人民代表大会和多党合作民主协商相比，具有同等地位，同属于人民民主系列的社会大雅之堂，是党的无产阶级性质、国家的社会主义性质、国体政体的根本基础和支柱。信访工作是为信访活动服务的，服务不好，就会使社会问题积重难返，服务的好就会使矛盾达到良性循环，使社会政通人和，健康发展。
三、信访问题的特点和解决问题的关建
信访问题是使有关部门、地区、单位乃至国家不至走向反面的必由之路。仅仅把它说成是党和群众联系的桥梁和发扬民主的渠道是不够的。它不是政权的附属物，而是政权之根之母。那么信访问题的特点是什么呢？
第一，信访问题不是孤立的社会现象，而是社会矛盾的必然产物；第二，由于上访需要能力和勇气及酝酿过程，而且人民群众大多数情况是民不举民不访，只对信访问题持敏感和警觉，而上访者是少数，因此信访问题具有典型性和影响力；第三，信访问题是一定范围的矛盾已经激化的信号；第四，信访问题的双方是上访者和事发单位主要领导，而且主要领导处于矛盾的主要方面。那么，上访人员与责任单位领导的态度能是怎样的呢？这里肯定有责任单位的领导把上访人的问题看得比自己的问题还重要的情况，也有奖励敢于给领导提问题和上访的情况。但是绝大多数上访人员与责任单位领导之间却是仇敌一般。我国的民众是最善良，是本份，最能忍辱负重的，如果不是逼上梁山，是不会与代表一级组织的领导者撕破脸皮而上访告状的；可是上访一旦成功，那就会是不撞倒南墙不回头，不到黄河心不死，决不再谈什么情面了，有的能经得起磨难，深谋远虑，有的悲愤交加的时候能达到断指铭心，人头添斗，自杀杀人的程度。而有些地方和单位的领导是老虎屁股摸不得，最恼恨的就是上访。认为上访是对他种种防线的击破，他们在舆论上散布“好人不上访，上访无好人，”上访就是“无事生非，造谣中伤，上窜下跳，干扰捣乱，唯恐天下不乱”；在行动上搞反调查，给上访者整见不得当事人的材料，剥夺上访者一系列应有的合法权益；在组织上公开搞顺者昌，逆者亡。在对上级方面，他们报颠倒黑白、文过饰非、根本就不与上访的人员核实的材料；在压制上访者方面，采取阴阳脸、谩骂、毒打、关押、暗害等卑劣手段。第五，人民来信来访表明单位主要领导已失去自我解决问题的能力，而迫切需要足够的外因作用来促进内部矛盾的解决。第六，信访问题如能获得及时解决，事物就会前进一步，否则必然发生对抗，矛盾就要积重难返。第七，上访的第一站，必定是上一级主管机关和机关的主要领导，此时主要领导如不负起责任，就会造成越级上访。
由此完全可以看出解决信访问题的关键就是：第一，关键是上一级的主管机关，上一级的主管机关解决不了的，就是再上一级的主管机关；第二，关键完全在于上一级主管机关的主要领导是否主办，上一级主要领导解决不了的，就在于再上一级主要领导是否主办；第三，由信访问题能不能获得及时解决的利害的特点决定，关键是在坚决、彻底科学、高效基础上的速决而又必须以党委和政府的名义正式行文，不以什么信访办的名义行文。这样就得出了各级党政领导亲自及时办案，是解决信访问题的关键的结论。那么这样一种结论和责任制度在理论上实践上能否站住脚呢？如果人民来信来访很多，本人处理困难，这种要求能实现吗？
第一，从1949年至今，从毛泽东同志至今的中央领导同志，从中央到各级种类单位的领导干部都是亲自办理过信访问题的；第二，所有信访问题的最终解决，没有那一件不是那里的上级主要领导主持、介入、拍板了才完成的；第三，没有哪一件信访问题的久拖不决不是因为在主要领导和信访案件之间存在着一个充当着误事层和沟壑的所谓专门机构，使主要领导和信访问题的双方都难于进入实际解决问题的角色；第四，事实上几乎所有上访人员，都是甩开信访机构专访主要领导不放才得最终解决的；第五，一切信访工作人员的内心深处，无不为信访工作的力不从心所困惑，这个力不从心就是信访工作人员没有处理所属单位主要领导的主导权力；第六，内外报刊杂志和信访理论研究，都是把各级主要领导亲自办案的实例放在首位，一贯强调并颁扬各级主要领导实行包案、下访及领导接待日制度；第七，上级主要领导亲自办案，才能推动下一级主要领导亲自办案，这是对下级推而不动问题一抓就灵的妙方；第八，只要实行主要领导亲自办案就会导致案件的真正分流，人为造成的上访处处走、信件满天飞的状况就会云消雾散，使问题在当地获得有效解决，基层的信访问题就不会越级而上访到省和中央一级；第九，主要领导亲自办案才能在对全局工作弹钢琴之中，统筹调度并充分发挥参谋助手们的作用；第十，主要领导办案，将起到对解决问题的举一反三、釜底抽薪的作用，案件会越来越少或单一，而不会是处于扬汤止沸的状态；第十一，通过主要领导办案，什么一般号召与典型指导相结合，调查研究与解决问号相结合，理论与实践相结合，抓两头带中间，民主集中制，批评与自我批评，群众路线的方法和作风都能得到体现，而只看成绩不看问题、报喜不报忧的偏向，主观主义、官僚主义、宗派主义、脱离实际、脱离群众、工作效率低下等问题则能得到有力的克服，从而才能实现社会和各个部门、地方及一切单位的政治稳定和长治久安；第十二，信访工作由矛盾的特性决定，是主要领导份内的工作，而且是紧要的机要的要害工作，哪个主要领导不抓信访问题，一是失职，二是失策失算，三是失掉许多增长才干，锻练能力，识别使用干部，发现人才和深层次的问题之良机。
四、“分级负责，归口办理”的作用和反作用
实践证明，一直被特别强调的“分级负责，归口办理”的原则，只能适用于建议之类没有利害关系可言的信访问题和误投误入的信访问题，而对于逐级访上来的案件则只能起相反的作用。案件宁肯返给上访者本人，而绝不可以采取“分级负责，归口办理”的原则去分流。
所谓“分级负责，归口办理”是以居高临下的角度说话的，它根据来信来访的内容，性质，范围，逐级分流到“谁主管谁负责，问题发生在那里，就在哪里解决”的责任和事发单位去；上级信访部门只是遇到重访的时候，在已交办的基础上起个根本就无作用的协调，监促，检查的作用，对自身则起个搜集信息，为领导决策提供依据的作用；而且特别强调被告单位是一级组织，上级组织不能越级越权充当代理人，特别强调任何时候，不论信访问题大小，必须坚持哪个部门和单位处理的，就必须坚决地把信访任务交给哪个部门和单位去办。这个原则是一种毫无机制可言的一点论说法，也可以说是信访问题运行机制的一种逆转；是我们国家长期以来存在着上访难问题的根本原因；是导致一些地方和领导机关处理来信来访不负责任，推来推去，相当多的来信来访人员在中央、省、县间上下循环，在中央和省各部门间左右循环的根本原因；是越级上访多，重信重访多，上访老户多，无力再上访的户多，上访处处告，信件满天飞，上访悲剧不断发生的根本原因；是五十年代就存在着的许多人因上访影响一生命运的事件屡见不鲜的根本原因；是一切社会舆论和新闻媒介不断呼吁的信访领域种种弊端一直得不到纠正的主要障障；是社会普遍存在着的民不举，调查取证难，官僚腐败，违法乱纪，欺压群众，打击报复以及一切社会丑恶现象得不到根治的一个根本障障；是某些部门、地区和单位领导班子软弱涣散腐败变质的一个重要因素。为什么呢？
第一，“分级负责，归口办理”原则是主观唯心主义和形而上学的产物，没有存在的理论和实践依据，它只符合邓小平同志所说的“我们的各级领导机关，都管了很多不该管，管不好，管不了的事”这个意思，却不符合“这些事只要有一定的规章，放在下面……本来很好办”的意思，这个原则向下面交待的往往仅是“妥善处理”这个等于什么也没说的批语；第二，一般人都可以看到中央、省、地三级以及中央和省的各个部门设立的人民来访接待站，就象候车卖票那般设施，窗口和各项制度的招牌，看到比较规范和郑重其事的样子，上访人员怎么能不激动，他们怎么会想到这里仅仅只是起个批转交办、逐级照转给被告单位、谁也不当回事、上访者被耍笑的作用呢？这不等于是受骗上当吗？这不是让人民奔波徒劳，往返浪费吗？掌握的信息就是再多能有什么实际意义呢？这种貌似繁忙，实际忙不到点子上的机构有多少存在的必要呢？第三，凭空增加了上访人员和信访机关的许多矛盾，使人们对官僚主义、对衙门作风都不如的服务态度的不满继续飞跃升格；第四，本来是上级主要领导、上访者和被告者三方对案解决问题的阵势被拖延拉长了，变成了三方鼎立长距离的僵持状态，是一种断绝解决问题的陷坑，是造成来信如石沉大海，来访任你击破鼓就是不升堂，堵死上访路的铁锁；原告已经告了，怎么还能去找被告，被告也会说你已经上告了就等上边处理好了，我们已经解决完了，上访无用论也是这么产生的；第五，时机未到，便把属于机要的上访材料转给了被告，就算有的材料转给了上一级，被告也能首先看到，这难道不是对上访者的一种出卖？问题不但无从解决，上访者被蒙在鼓里，而且各种报复跟踪而来，可能永远得不到翻身；这种违反了办案最起码的原则和常识的行为，怎么竟会成为一个国家的一种主体行为呢？这里不妨提一下1993年度死于“分级负责，归口办理”原则的信访工作失治之下的两个实例：(1)江西省萍乡市上林栗镇花炮总厂汽车司机柳某，向市政法部门揭发厂长陈某嫖赌和偷税问题，信被转到区公安分局，分局秘书科长李某将信转给了陈。柳某得知此消息，连忙写信向市委书纪反映，谁知市委又批给区委，区委又批给镇委，镇委书记当着陈某的面将批文撕掉，将柳某的信又交给陈，陈果断将柳谋杀。(2)安徽省利辛县丁作明等8人，因乱收费的负担过重到县乡上访，消息立即传到村民委员会，回村后，丁被副村长等人找茬欧打致死。（见1993年的《人民信访》）第六，把上访材料转给事发单位，就是对被告的支持，别管怎么批的，有的竟什么也没批，都无异于“你们随便吧，上边不管”的说法。于是在我中华遍地都存在着“共产党的干部是告不倒的，告到联合国也是转到我手里，”“告状不得脸，倒打四十板”的喊叫声越来越甚，胡作非为越来越放肆，群众就只好忍气吞声，敢怒而不敢言，而忍耐是有限度的，一定的时候就会爆炸；第七，报纸上早已出现了秦香莲告状，包公大笔一挥“请陈士美同志处理”的漫画，反映的就是信访工作的混乱现象。一个社会主义的中国怎么竟会连包公都不如呢？为什么不能象包公对秦香莲说的那样：“本府既已受理你的案子，就应尽力而为，还你一个公道”呢？第八，无数悲剧和血的代价证明，以这个原则构筑的时空环境是利用全国人民繁忙、马克思主义的世界观和方法论在信访领域还没有占据统治地位的条件下，人为制造的一种成事不足、败事有余的，把好事办糟的，庸人自扰的，好象很省事却带来无穷后患的迷魂阵，是一种摧残人民心灵，掷人民于水火，置人民于倒悬，杀鸡给猴看，让人民与党和社会主义离心离德的政治陷阱。
实践是检验真理的唯一标准。实践已经证明并将继续证明有关信访问题的任何理论、方针、办法、制度和条例，其中只要有“分级负责，归口办理”这个原则，其它方面就是再好也无济于事，只能从这个原则漏掉。正如漏气的车胎一样，漏洞不消除，你打气再卖力气也是枉然。
五、信访工作体制改革的核心和基本思路
信访工作体制改革，可以通过一个全国统一的信访条例来实现。必须建立起能够科学高效及时正确解决信访问题，彻底排除形成上访难的种种障障，坚决彻底干净全部地解决一切上访案件的体制和运行机制，以足够的容量来设计。其核心是：第一，一切基层单位在解决干群矛盾，群众意见，处理纠纷而矛盾激化或出现上访问题的时候，如个别谈的办法无效，要由主要领导挂帅，把问题摆到桌面上来，以民主生活会、座谈会、协商谈判会、群众代表会的方式，摆事实讲道理，让当事人从容说理，知无不言，言无不尽，经过论证辩论，首先查清事实，分清是非，其次得出应怎么办的结论，再次得出哪些即办，哪些缓期办，哪些谋求解决的途径，当事人如果同意即形成文字材料，由单位形成文字下达上报，主送当事人，随即落实。第二，要采取在真理面前人人平等，坚持真理，修正错误，有错必纠，造成损失赔偿等项原则，坚持民主协商和民主集中制的方法，不能离开民主讲集中，不能采取威胁、强制、打骂围攻、关押等非法手段。第三，对有争议的问题由单位填写由省一级党政机关统一制作的《信访问题争议情况卡》，双方签字盖章后各执一份，上访人可持争议卡到上一级主管机关申诉；第四，上一级主管机关不见争议卡不予立案，但见上访人书面申诉后，即以书面通知事发单位主要领导人来机关专办，直至上访人获得争议卡为止，其间造成的各方面误工损失和费用均由事发单位负担并处以批评和罚款，必要时给事发单位主要领导人以行政处分直至撤职，不如此就不足以解决上访无人管、上访无据、久拖不决的问题，但是争议卡的使用只限于上一级，越级无效；第五，上一级机关审理上访问题只办不转，一律由主要领导挂帅。对现行专职信访人员在一线挡驾，主要领导在一旁风凉的配置实行对换，信访人员只起参谋、助手、服务、随行人员的作用。不如此就不能解决官僚主义、上级不能威慑下级、解决问题一无速度二无质量的问题。第六，上级领导在解决问题的时候，应根据具体情况组成工作班子并尽可能地邀请有关人员、家属、代理人、群众代表、群团组织，甚至上级纪检、监察、行政复议、新闻单位的代表参加，使具有典型意义的信访问题在互相制约，互相监督，众目睽睽之下。也可把录音录相等现代设备引入信访工作，实行公开查处。通过解决问题还能达到使党和政府人员与人民、领导和群众团结得象一个人一样，避免一些领导干部总是出现“上台巴掌响，下台绳子绑”的现象。通过群众解决问题，才能树立起上级领导干部应有的形象，还能使办案者由软弱痪散走向公正无私，能使种种背后的交易退避三舍，能打破官官相护的和不好意思的一潭死水，使本来有点正义感的人精神更加振奋，麻木不仁者也能受到教育，是教育锻练、识别和考验干部的极好机会，起到举一反三、化解类似矛盾、转变干部作风和风气的作用，起到公平、公正、公断的作用。第七，每上一级机关的办案要比下一级解决问题更为深刻透彻，有能力和经验丰富的领导干部要力求一封信、一个人、一次访一次清，不留尾，不煮夹生饭，见人见卡马上就办，“有人击鼓，立即升堂”一步到位，运用辩证唯物主义的思想方法和工作方法，充分说理，充分论证，查清事实，分清是非，先解决应当怎么办的问题，再解决如何去办的问题，对提得正确的问题彻底解决，不正确的彻底剖析，达到正气能得到伸张，邪气能受到抵制，使人们刻骨铭心，足以为戒，使胡作非为的人再也不敢那么干了。第八，处理信访问题要以机关总的名义而不是部门的名义正式行文，以示负责，对仍有争议的问题认真出具争议卡，文件和争议卡均主送上访人，办案机关要尊重上访人的继续上访，甚至代其上访。第九，再上一级机关遇有所属群众来访，仍按此法行事。第十，上级机关解决信访问题，实际就是对事发单位领导班子的一次就势整顿，可做为调整领导班子的一种准备，同时要表扬和奖励勇于向官僚腐败势力和不正之风进行斗争的先进分子，因为杀一百个强盗对社会的好处不如惩办一个贪官污吏。
再说一句形象的话：就如象棋一样，必须建立马走日、相走田、小卒一去不回还，各行其道，各司其职，谁都可能被吃掉，谁都可能把别人吃掉的合理的监督制约机制。
从以上信访体制改革的核心，我们可以认定其基本思路是：限定“分级负责，归口办理”的原则使用范围，坚持三头对案，公开审理，强化完全彻底，强化责任处罚、自下而上逐级办案的原则；解决信访问题，查处信访案件，要以马克思主义的世界观和方法论，坚持为人民服务的宗旨，不断增强对人民群众来信来访重要意义的认识，坚持上访不能越级，案件不能下转的原则；坚持各级领导机关主要领导挂帅，强化对下级实行负责追查和严励处罚的制度，对有争议的问题从容论证，充分辩论，以查清事实，分清是非，按隶属关系，运用自身的行政和组织权力，公正及时科学有效地解决所属范围内的各种人民内部矛盾，保护人民群众的合法权益；严明纪律，考察干部，整顿班子，不断铲除产生信访案件的土壤，以长治达到久安。
六、各级信访机构职能的转变和加强
信访工作如能实现新的体制和运转机制，那么基层单位人民群众到地区级以上机关上访的将逐渐减少，到中央和省级上访的可能绝迹，到中央和省级机关上访的可能只有地级以上机关的中上层人民群众。特别是所有机关都实行主要领导挂帅解决信访问题，那么，现有信访机构和信访工作人员应承担什么职能呢？1.处理不构成案件，随时可以解决的信访问题；2.当好主要领导查处信访案件的参谋、助手、联络、秘书；3.收发起草文件，调查核实有关问题，现场记录、录音、录像、建立档案、保管卷宗；4.就信访问题开展调研，参与并为领导安排信访工作议程和日程、下访、专访、约访、走访、专电；5.研究信访体制、典型案例、疑难问题、政策制定，信访源的根治以及整个社会问题的综合研究；6.研究信访理论，建立并开展信访科学研究会的活动；7.为上访者咨询服务，代书代访，提供法律、政策、行政法规有关文件和条文，作为上访和解决问题的依据；8.编发信访通讯，自办报刊和以向新闻单位提供信息的方式，宣传信访工作的意义、作用、经验，指导信访活动。
信访工作还与党的纪律检查工作、行政监察、行政复议、行政诉讼以及人民调解等工作之间有共同点、不同点和联结点，由于篇幅所限，这里就不论述了。