关于市场经济宏观调控中行政手段的运用，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,市场经济论文,手段论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在市场经济宏观调控中，行政手段的运用将随着改革的不断深入和 社会主义市场经济体制的逐步建立和完善而趋向缩减，但它是否像有的 人认为的那样会最终取消呢？1993年下半年以来政府的宏观调控运用了 严厉的行政手段，这是否如有的人认为的那样向计划经济体制倒退呢？ 为了澄清这些问题，必须对如何正确认识和合理运用必要的行政手段问 题进行探讨。
一、市场经济宏观调控离不开行政手段
现代市场经济并非自由放任的市场经济，而是政府宏观调控的市场 经济。市场经济宏观调控离不开行政手段。
首先，市场经济宏观调控赖以进行的宏观经济政策是包括行政手段 在内的各种调控手段的结合体。我们知道，市场经济宏观调控以经济法 规为依据，主要通过制定和实施宏观经济政策，对市场进行参数调节， 从而引导企业的生产经营决策与宏观调控目标相一致。宏观经济政策是 政府为了实现既定的经济目标而制定并付诸实施的在一定时期内组织、 调节和控制宏观经济活动的准则和措施。它包括政策主体、政策目标、 政策规定的行为准则以及实施政策的措施和工具。宏观经济政策是由政 府依法制定的，其目标和行为准则是政府利用它的权威行为，使受控客 体服从或响应，这个过程本身就运用了行政力量。可见，那些只运用纯 粹经济手段实施的宏观经济政策也包含行政手段的成分；而绝大多数宏 观经济政策的实施工具是行政手段与经济手段相配合而以经济手段为主 的。因此可以说，宏观经济政策是包括行政手段在内的各种调控手段的 结合体。市场经济宏观调控中宏观经济政策的制定和实施的过程，就是 各种宏观调控手段的协调运用过程，其中都在不同程度上包含着行政手 段的运用。
其次，市场经济宏观调控是间接调控和直接调控相结合而以间接调 控为主，并不排斥必要的直接控制。国家直接控制公用事业、交通运输 、金融保险等关系国计民生的部门以及有些关键产业的大中型骨干企业 乃至非盈利性企业，运用较多的指令性计划和行政手段进行直接经营管 理。这有利于国家掌握经济命脉和控制全局性经济活动，是有效地实现 间接控制的重要条件。
最后，协调国际经济交往也需要运用行政手段。现代市场经济是全 球化的市场经济，要遵守国际经济交往中通行的规则和惯例。因此，宏 观调控不仅是一国范围的事情，而且是世界范围的事情了。各国政府也 要运用包括行政手段在内的各种手段调控它们之间的经济关系，抑制世 界经济运行中的波动。所谓国家之间的经济制裁和报复措施，都离不开 国家行政手段的威力。
从发达的市场经济国家的实际情况来看，它们的宏观调控都不乏行 政手段的运用。美国政府按照国会通过的法令，用行政手段对经济活动 进行一些干预；对交通运输业等部门进行直接干预，甚至直接插手经营 活动，对能源的生产和消费也进行较深入的行政干预；多次对工资和物 价实行行政指导；对垄断和竞争进行限制；采取保护本国工业的措施和 规定产品质量标准、卫生、安全及环境保护的许多要求等。政府对经济 干预相对较少的市场经济国家美国尚且如此，政府主导型的市场经济国 家对经济活动的行政干预就更多了，日本政府对民间企业经济活动进行 “行政指导”，已成为日本经济一大特色。
综上所述，行政手段的运用并非人们的主观偏好，而是市场经济宏 观调控的客观要求。可见，实行市场经济不会最终取消行政手段的调控 ，那种认为1993年下半年以来我国宏观调控中运用严厉的行政手段是向 计划经济倒退的看法是错误的。1993年9 月世界银行中国处就截至当年 6月30 日的中国经济形势报告说：“市场经济并不一定要求减少行政管 理，而是要求实行不同的行政管理。”这种看法是正确的。
二、市场经济宏观调控中行政手段运用的必要范围和限度
我们说市场经济宏观调控离不开行政手段，决不是说可以不受限制 地滥用行政手段。这是因为：第一，行政手段的作用方向是自上而下垂 直性的，其本身又不具备结构性调节功能，其运用结果往往是“一刀切 ”，容易割断横向经济联系，因而运用行政手段实施宏观经济政策成本 较高。第二，旧体制中宏观调控的弊端不在于运用行政手段，而在于不 受限制滥用行政手段，而且运用时缺乏科学性。因此，要强化和优化宏 观调控，应当把行政手段的运用限制在必要的范围与限度内。
从调控方式看，要尽量少用行政手段的直接宏观控制，多用行政手 段的间接宏观控制。原有过度集权的计划经济体制下人们的思维定势是 把行政手段与直接宏观控制划等号，但在市场经济条件下，行政手段则 可能是直接宏观控制，也可能是间接宏观控制，关键是看它如何被运用。 直接宏观控制与间接宏观控制的区别在于政府宏观控制作用是否通过市 场而实现。如果行政手段是作为国家超越市场直接向企业下达的指令性 计划或规范企业行为的指令，那末这种行政手段就是直接宏观控制。如 果行政手段采取国家调节市场，进而通过市场实现控制目标的方式，那 末这种行政手段就是间接宏观控制了。如上所述，市场经济保持一部分 直接控制是必要的，但应注意运用价值规律，调节各方面的利益关系。 由于直接控制通过行政系统上下级隶属关系的强制力量进行，容易把企 业管死，因此，应当尽量把它限制在最小范围内。行政手段间接宏观控 制通过市场实现的方式有两种具体做法：一是运用单纯的行政手段直接 调控市场从而通过市场作用于企业。例如，政府在市场波动较大时对价 格、工资和汇率等市场运行变量进行指导和控制。二是行政手段与经济 手段、法律手段配合而以经济手段为主，即通过制定和实施宏观经济政 策，主要运用经济手段调控市场并通过市场引导企业。一般较多采用第 二种做法，它是国家调节市场的主要方式。
从调控的范围来看，行政手段在各个经济领域的运用应有侧重点。 在社会生产领域，行政手段之运用应侧重于扩大再生产方面。对某些市 场供给超过市场需求的产品，特别是对一些不符合国家投资结构政策和 技术政策要求的产品，如果采用经济手段对之调控因时滞而可能造成巨 大损失时，就要采取行政命令的方式或实行立项审批、投资许可证和配 额等行政措施来加以控制。在社会分配领域，政府应尽量退出对国民收 入初次分配的干预，转为着重调节国民收入再分配。例如，通过税制的 改革、税率的调整、财政支出的变动和实行社会保障政策等行政措施与 经济手段的配合重新分配财富，以实现社会公平。在社会交换领域，市 场机制的运转并不能使人们自动遵守市场规则，必须依靠凌驾于市场机 制之上的权威性机构即政府运用行政手段强制人们遵守市场规则，制止 市场交易者欺行霸市、实行垄断、以损害他人利益来谋取暴利等不正当 行为，保证市场公平竞争。在社会消费领域，政府应尽量退出对个人生 活正常消费的直接干预，运用必要的行政手段着重调节社会消费基金总 额（如工资总额），对不正当的公费消费行为实行控制，必要时压缩社 会集团购买力，防止社会消费基金增长过快。此外，要严厉制止色情消 费。
宏观调控的范围是全社会经济活动，主要运用经济手段，对通过市 场集中表现出来的经济运行总量（主要是价值总额）进行调控。但是， 这并不意味着在局部范围内不能主要采取行政手段来调控微观经济的运 行，也不排除在特殊时期，特殊条件下在整个国民经济活动中主要采取 行政手段在全国范围内实施宏观调控。在严重通货膨胀、经济结构失衡 等非常时期，间接的经济手段难以产生快速强烈的效应，此时动用严厉 的行政手段往往能立竿见影。美国尼克松政府面对通货膨胀和失业日益 严重的局面，曾于1971年8月15日实行强硬的收入政策， 宣布冻结工资 和物价90天，1973年又宣布第二次冻结物价60天，就是典型的例子。我 国在1993年上半年以来经济过热和通货膨胀日益严重，由于国有企业缺 乏硬预算约束，对利率的变动没有响应性，因而建立在利率调节基础上 的经济手段基本上不起作用，只能倚重行政手段，采取强制措施，其中 最典型、最严厉的就是直接控制信贷规模。至于主要是由行政行为而引 起的某些经济秩序混乱的问题，解铃还需系铃人，则更需要采取必要的 行政手段来调控。由于地方政府的权力和财力的增大，地方利益机制使 地方政府助长本地区经济过度扩张，导致许多宏观调控措施被地方主义 的作用所扭曲或抵销。所以，中央政府必须主要运用行政手段调控地方 政府的经济行为，促进宏观经济的协调运行和经济结构的优化。法国中 央政府的宏观计划调控对地方政府是指令性的，而对企业却是指示性的 ，这个经验值得我们借鉴。
我们不仅要注意选择行政手段调控的范围，而且要掌握行政手段调 控的力度。运用行政手段旨在弥补市场机制运转的缺陷，克服市场调节 的盲目性、无序性和垄断性。因此，政府运用行政手段的调控力度，一 不能大到损害市场机制的程度，否则，市场就不能向企业发出真实的信 号；二要以不损害企业市场化经营机制为限度，否则，就会破坏企业对 市场信号的反映能力，从而扼杀市场竞争，丧失市场经济活力；三要在 各种调控手段作用消长中衔接和配合使用行政手段。作为宏观经济政策 的实施工具，行政手段必须尽量与经济手段配合，避免单独运用，只有 在经济手段不能奏效时才斟酌单独运用，并且在运用过程中注意适可而 止。
三、深化改革，为减少行政手段的运用创造体制条件
我国正处在从原有过度集权的计划经济体制向市场经济体制转变的 时期。目前，市场经济体制的基本框架尚未完全建立起来，经济手段的 作用区间狭窄，法律尚不健全和执法队伍薄弱，法律手段功能的发挥受 到了一定阻碍。在这种情况下，为了弥补经济手段的不足和法律调控的 空间，不使国民经济运行失控，政府的宏观调控沿用较多的行政手段就 在所难免了。
市场经济宏观调控是以经济手段为主的间接调控。要减少行政手段 的运用，把它控制在必要的范围和限度内，最终实现从以行政手段为主 向以经济手段为主的转变，根本条件是深化改革，完善市场经济体制。
第一，完善市场经济体制，健全宏观调控体系，才能运用经济手段 调控市场。市场经济宏观调控的直接对象是市场运行的价值总量，要求 根据计划调控目标，运用采取价值形式的经济手段（经济杠杆），才能 有效调节市场。而掌握这些经济手段的机关是计划部门、财政部门和金 融机构等。因此，只有改革计划体制、财政体制和金融体制，健全宏观 调控体系，才能根据计划调控的目标、任务与重点，总体协调宏观经济 政策和经济杠杆，对市场实施调控。具体说来，就是运用税率、利率和 汇率等经济参数，影响市场价格参数。在目前宏观调控体系尚未健全的 情况下，只能主要依靠行政手段（如直接控制信贷规模和固定资产投资 等）调控市场。
第二，完善市场经济体制，建立完备的市场体系，经济手段才能发 挥其对市场调节的作用。市场经济要求培育和发展商品市场，而且要求 培育和发展生产要素市场。市场体系完备了，经济手段作用于市场后， 市场才能输出符合宏观计划调控目标的信号。例如，中央银行通过存款 准备金制度、规定再贴现率和进行公开市场业务等调节手段，调节市场 货币流通量，由市场货币流通量进而影响市场价格。《中国人民银行法 》和《商业银行法》在年初先后颁布了，但中国人民银行行为规范化和 各个国有专业银行成为自主经营、自负盈亏的商业银行尚需时日，现代 企业制度才刚刚开始搞试点，资金市场和证券市场等生产要素市场还没 完全形成。因此，利率变动的作用非常有限，上述的金融调节手段仍无 用武之地，市场价格信号的失真度较高，要通过调节市场货币流通量来 影响市场价格，也只能主要求助于直接控制信贷规模等行政措施了。
第三，完善市场经济体制，建立现代企业制度，转变企业经营机制 ，国有企业才能对市场的变化及时作出反应。只有割断国有企业与政府 之间的“脐带”，才能使国有企业真正依赖市场，其经济利益与市场息 息相关。这样，经济手段调节的市场发出信号后，国有企业就能从自己 的经济利益出发，对贯彻了宏观调控意图的市场变化迅速作出反应，即 对市场的引导作出既照顾自身利益又不偏离宏观计划轨道的生产经营决 策。如果国有企业没有市场的经营机制，其对市场的变化就会无动于衷 ，政府的宏观调控目标就会落空。
由上可见，深化改革，完善市场经济体制，在宏观调控中经济手段 才能派上用场，通过调节市场有效引导企业，达到调控目的，从而才能 用来置换行政手段，使行政手段尽量减少，真正实现从以行政手段为主 向以经济手段为主的转变。
由于市场经济体制是通过改革逐步建立和完善起来的、宏观调控从 以行政手段为主向以经济手段为主的转变就非一朝一夕可以完成，而是 随着市场经济体制逐步建立而逐步实现的。在这个转变过程中，行政手 段的减少与经济手段的增加具有同步性，行政手段的减少要以经济手段 能够置换行政手段为前提。如果经济手段还不能置换行政手段，行政手 段就不能减少或弱化，甚至某些放松得过早过宽的行政手段该收回的就 要收回来重新使用。我国去年恢复棉花统购和粮食采购实行政府优先的 做法，道理就在这里。否则，势必造成宏观调控的某些真空，使国民经 济运行出现较大波动。但是，必须强调指出，一旦运用某种经济手段的 体制条件具备，政府就可以用这种经济手段置换相应的行政手段，或在 运用这种经济手段的同时，弱化以至减少相应的行政手段，保证国民经 济健康发展。随着我国经济体制改革向市场经济体制目标不断推进，经 济手段置换行政手段的条件就会不断成熟。社会主义市场经济终将完全 取代原有过度集权的计划经济体制。
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