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一、义务教育是社会的公务
从19世纪下半叶起，世界各国都开始实施不同程度的义务教育，而且义务教育的年限也逐渐延长。可以说，义务教育制度的确立是人类第一次从法律上规定每个人有接受一定程度教育的权利与义务，标志着人类社会对学校教育需要的性质发生了变化：学校教育不仅对少数人是必需的，而且成为对每个人都是必需的；接受初等教育不仅成为每个人的权利，而且成为每个人所必须承担的义务；让子女接受教育不再是家庭的私事，而是社会所必须承担的责任。这种从少数向全体、从权利向义务、从家庭的私事向社会的公务的转化意味着人类教育的发展进入了一个新阶段（叶澜，1991）。
尽管不同国家与地区在不同历史时期，义务教育的形式与规模都存在一定程度的差异，然而世界各国、各地区实施义务教育的实际情况表明：由政府以法律形式确定在全体适龄儿童、少年中普及一定年限的基础教育，这是世界范围内义务教育最具普遍性的基本内涵；也即义务教育区别于非义务教育的本质在于义务教育是社会的公务，它具有普及性、强制性和公共性特征。它与选拔教育、精英教育有着本质的不同，是适龄儿童、少年必须接受的，是国家、社会和家庭必须予以保证的国民教育（王文玲，2003）。因此，义务教育是社会公务的本质，就决定政府必须给每一个接受义务教育的个体提供基本的知识和素质的教育，并且政府还要努力使义务教育本身并不因受众的差异而存在质量的优劣之分。
二、均衡意味着对质量平等的追求
《辞海》对“均衡”的解释是，“均衡”即“平衡”，而“平衡”有两层意思：（1）衡器两端承受的重量相等，引申为一个整体的各部分在质量或程度上均等或大致均等。（2）哲学概念：指矛盾暂时、相对的统一，即在绝对的、 永恒的物质运动过程中存在着相对的、暂时的静止和平衡。
从以上两个解释可以看出“均衡”意味着对质量平等的追求：其一，“均衡”表示了质量或程度上的“均等”，而“均等”往往与“平等”是同义词；其二，“均衡”强调了动态过程中的“暂时”的平衡，即“不均衡”是永恒的，而“均衡”是在“不均衡”的过程中，努力寻求相对的平衡。
可见，“均衡”不仅意味着要追求数量的平等，还要追求质量的平等；不仅要追求开始或结果的静态平等，也强调努力追求“平等”过程中的平等。
三、义务教育资源的均衡化是义务教育均衡的前提之一
通过简单分析义务教育和均衡的实质，不难看出义务教育和均衡在逻辑上是暗合的，也即义务教育的普及性、强制性和公共性的本质决定了义务教育必须是均衡的，而且要求均衡不仅仅表现在数量特征的机会、结构、布局的平衡，而且要更加强调质量特征的绩效、结果的平衡，更进一步还要追求其运动状态特征的速度和规模的平衡（杨颖秀，2002）。
义务教育要均衡就决定了义务教育的资源要均衡。义务教育机会的均衡、数量的均衡、质量的均衡、发展速度与规模的均衡是目标、是产出，而义务教育资源的均衡是想达到这一系列目标的手段与投入。尽管对教育生产函数的一系列研究表明，教育的投入与产出之间并不存在必然的因果关系，然而，那些教育资源的投入与教育产出无关的研究并不能直接否定教育财政均衡化的方向，它们只能说明如果更多的资源还照原来的方式进行投入，学生的成绩（教育的产出）可能就不会有所提高（Odden和Lawrence，1992）。
付出并不意味着成功，成功也并不一定必然需要付出，除了投入本身外，投入的方式、过程也至关重要。然而，这并不能否认付出是成功的一个基本前提。同样道理，要达到义务教育的均衡，仅实现教育资源的均衡还远远不够，还要使教育投入、教育过程与学生家庭的教育环境以及其他相关因素相吻合，这也正是教育生产函数的启示（Carnoy,1995）。然而，如果义务教育在资源投入上都不能达到均衡，这首先已经有悖于义务教育的本质，更不必奢谈义务教育会在过程与结果上达到均衡。
可见，尽管义务教育资源的均衡并不一定导致义务教育的均衡，然而不能因此否认义务教育资源的均衡化是义务教育均衡的前提之一。
四、政府有义务对义务教育资源进行均衡化
众所周知，现代社会，政府的财政职责包括：负责整个社会的资源配置、分配调节居民之间的财富差距和为经济的稳定发展提供制度化环境等（魏新，2000）。
下面就从政府的这三项财政职责出发，分别从公共产品理论、人力资本理论以及公平本身的角度出发论述政府有义务对义务教育资源进行均衡化。
1.政府有义务为每一个公民提供公平的公共产品
与纯粹私人产品相比，公共产品有三个特性：（1）效用的不可分割性（none-divisibility）；（2）消费的非竞争性（none-rivalness）；（3）受益的非排他性（none-excludability）。同时满足这三个条件的产品是严格意义上的公共产品，称为纯公共产品，比较典型的例子包括国防、司法等。
在现实生活中，纯公共产品并不普遍，许多产品只具有纯公共产品的部分特性，这类产品称之为准公共产品，如“拥挤性的公共产品”和“价格排他的公共产品”。前者指虽然某种产品的效用可以为全社会所享用，然而若是消费者的数量增加会导致拥挤，那么每个消费者从中所获得的效益下降，即消费具有一定的竞争性。后者指虽然某种产品的效用可以为全社会所享用，但产品可以定价，那些不愿意或不能够支付费用的消费者就被排除在消费范围之外，即消费具有一定的排他性。教育就是一种典型的准公共产品。
从严格的产品属性上说，义务教育也应该属于准公共产品。因为：（1）义务教育具有积极的外部效应；（2）义务教育是拥挤性的产品；（3）义务教育是可以实现价格排他的产品。然而，尽管如此，还是有不少学者将义务教育看作是纯公共产品（厉以宁，1984）；而且有学者认为即使义务教育不是纯粹的公共产品，但与其他形式的教育相比，义务教育无疑是最接近纯公共产品的（魏新，2000）。
既然可以将义务教育当成纯粹的公共产品，那么，义务教育的办学资源就应该主要由政府来组织提供并负责调节，并且应该尽可能为全民提供相同质量的义务教育。如同边防这项公共产品一样，不能由于喜马拉雅地区的偏远、穷困，而减少对其资源的投入及降低投入的努力程度。无论哪个地方的边境受到侵害，抱着“每一寸领土都是神圣不可侵犯”的态度，政府都应该同样努力地运转国家机器，为这一地区的居民提供尽可能好的防御侵略的公共服务。同样的逻辑，对于义务教育而言，不能由于一所学校位于老少边穷地区，另外一所学校在城市，就对这两所学校区别对待。对待每一所学校、每一个孩子，政府都应该抱着“一个都不能少”的态度，去履行自己应尽的职责。
为每一个公民提供平等的公共产品服务，是一个现代合法政府的基石所在。如果现代政府放弃这项义务，那么其收取税收的法源就不复存在了。正是由于义务教育属于公共产品或具有接近公共产品的性质，那么政府就应该努力在义务教育的资源配置上尽可能做到均衡，以使每一所学校并不因其地理位置的差异而受到非国民的待遇。
2.义务教育是政府行为的人力资本投资
政府的财政有职责调节居民之间的财富差距，这也是义务教育成为公共产品的主要原因之一。人力资本理论认为教育投资就是生产投资，通过接受教育，人们在市场经济和非市场经济中经济决策的效率得了提高，人们的获利能力也相应提高，从而可以推动国民收入的增加和国民经济的发展（Rosen,1987）。正因为教育是一种人力资本投资，因此，教育就可以成为缩小居民收入差别、促进社会公平的政策手段（王善迈，2000）。
政府负责提供义务教育，是为每一个公民提供必要的获利能力，使处于社会底层的家庭的子女，并不因为其家庭的财政约束，而丧失人力资本投资的机会；也即政府为每一个公民提供义务教育，是想通过税收的调节，使低收入家庭子女也能与高收入家庭子女一样，能够获得相同机会、相同质量的人力资本，这样就有助于使所有儿童尽可能站在同一获利能力起点上；或者说是通过均衡的义务教育，使获利能力起点的差距尽可能缩小，这样低收入家庭子女也就有更多、更大的机会通过自己获利能力的提高带动自己家庭收入的增长， 从而缩小社会的收入差距（厉以宁，1995）。
而且即使贫富差距、社会分层无法避免，也不管教育有无力量减少它自己领域内个人之间和团体之间的不平等现象，但是，如果要在这方面取得进步，教育就必须事先采取一种坚定的社会政策，纠正教育资源和力量分配不公平的状况（联合国教科文组织，1996b）。
此外，人力资本理论以及教育生产函数研究的一些普遍规律也强烈支持了政府应该对义务教育阶段的资源进行均衡化。
在世界范围内，无论是教育的社会收益率还是私人收益率，都呈现出以下特点：（1）随着教育程度的提高而递减，即义务教育较之非义务教育， 前者的社会收益率与私人收益率更高；（2）与地区的经济发达程度呈负相关，即经济程度越低的地区，教育的社会收益率与私人收益率越高（Psacharopou-los,1985; 1989; 2002）。因此，在经济不发达地区，义务教育的社会收益率与私人收益率是最高的。既然在经济不发达地区义务教育收益率更高，那么作为提供义务教育的政府，就有必要有意识地向经济不发达地区投入更多的教育资源，以提高这些地区人力资本投资的效率。这里指的“投入更多的教育资源”并不是横向的“更多”，而是纵向的“更多”，即应该在原有投入的基础上做更多的追加。这就要求政府主动均衡经济发达地区与不发达地区的义务教育资源，以使人力资本的收益最大化。
关于教育生产函数的研究同样揭示，在发展中国家，教育的各种投入对产出作用的估计，其显著性不同于美国的研究。其中研究结果间最清楚的分歧之一是设备（在具体研究中包括了广泛的变量，如建筑物、图书馆的质量等），即在发展中国家，设备的投入对学生成绩的影响比美国研究结果显示的要大（Hanushek,1995）。这个研究成果可以类推，即不发达地区较之发达地区，前者义务教育资源投入的边际效应应该更大而且更明显。
既然不发达地区义务教育资源投入的边际效应更大，那么政府就有必要做一定的倾斜，使义务教育资源更加均衡，促使不同地区义务教育的产出达到最大化。
3.义务教育的均衡有助于维系社会稳定发展
政府财政的三项职责其实是统一的，即给公民提供一个安居乐业的大环境，包括提供司法、警察等公共服务，阻止各种犯罪；同时通过税收等途径，控制贫富差距，减少犯罪企图，这些都是间接为经济的稳定发展提供制度化环境。
可见，政府财政的职责可以归结为维系社会的稳定发展。从新制度经济学角度可以这样理解，公民给政府上交的税收，其实是为自己在稳定发展的社会中获利而必须付出的交易成本的一部分。如果制度的安排导致交易费用过高，那么整个社会都遭受福利的减损。如果由于人为因素使不同的人在义务教育阶段受到区别对待，导致最终收入分配的差异，则在许多人看来显然是不公正的。通常来讲，认为自己受到不公正对待的人试图犯罪或颠覆社会的概率更高。这样一来，不公正一方面会增加司法、警察等的公共支出，另一方面也增加了社会不安定的因素，归根结底就会造成社会总福利的减损，极端情况下，甚至导致社会、经济发展严重倒退。
因此，历史上提倡公正的口号不绝于耳。因为公正是维系社会稳定发展的前提之一，一旦有更多的人认为社会是公正的，就可以减少整个社会为司法、警察等付出的制度性成本。而教育，尤其义务教育是最应该体现公平理念的一种制度安排。另外，平等本身就是现代社会义务教育的第一项社会价值选择，同时也是义务教育的一个首要特征（成有信，1997）。如果政府在义务教育阶段都不能保证每个受教育者权益的平等，不试图去改善由于地域等原因造成的教育资源极其不均衡的状况，那么与此相关的一系列社会问题是不可避免的，如“择校”与“高收费”问题、“薄弱学校”问题、农民贫困问题以及社会稳定问题等（王文玲，2003）。
而义务教育恰是社会发展的一种平衡器、稳定器，它能促使处于弱势状态的人群向上层流动，增进社会平等，促进社会稳定（杨东平，2002）。因此，政府作为义务教育的提供者，作为义务教育资源配置的主体，虽然不能保证每个孩子都通过义务教育取得成功，但政府应保证每个孩子都公平地从义务教育中获得成功的机会（刘大立，2001）。政府应该想尽办法、尽到责任，保证使合适群体中的每个成员都能均等地得到质量均等的教育条件，因为教育平等作为目的本身，已被人们当作削弱经济和社会不平等的一种手段来对待（王文玲，2003）。
综上所述，从现代政府财政的资源配置、分配调节和维护稳定的社会发展环境这三项基本职能来看，无论是作为公共产品的提供者，还是为了达到人力资本收益最大化，抑或保证基本的社会公正，政府都有义务对义务教育资源进行均衡化。
五、对义务教育资源进行均衡化的国际经验
然而均衡只是暂时的，不均衡是永恒的。从世界范围来看，人人享受高质量的基础教育仍然是20世纪末的重大挑战之一（联合国教科文组织，1996a）。连美国这样的发达国家，义务教育资源的不均衡现象也普遍存在，许多研究发现在美国各州之间和各州内部都存在义务教育资源配置不均衡的现象（ Hadderman,1999; Hartman,1999）。
那么各国、各地区政府面对这同一困境，都采取了什么样的措施呢？
为使义务教育具有相对的公平性，美国改革了义务教育财政投入的结构。美国义务教育财政的投资主体主要是联邦、州、学区三级。1959至1960年间，美国义务教育财政主要是由学区来投入，来自联邦、州和学区的投入比例分别是4.4％、39.1％和56.5％，1997至1998年间，这个比例变为6.8％、48.4％和44.8％（李文利、曾满超，2002）。改革的结果发现，在某种程度上，州政府对义务教育的投入越多，学区间内的不均衡性越小，这说明州政府在均衡义务教育资源配置上的确扮演了一个重要角色。同时美国联邦政府通过资助教育项目等财政转移支付方式实现了联邦对州和学区义务教育的影响，也弥补了由于各地经济发展情况不同而产生的财政差异（Burke et al,2001）。
韩国、日本、中国台湾等地区，20世纪70年代以来也都走过了把均衡发展作为义务教育的基本工作方针的道路。在韩国，1970年代初，中小学校也分为三六九等，学校教育的应试倾向明显，学生间学业成绩的竞争十分激烈。韩国为此推出了“教育平准化”政策，具体措施有三项：（1）对“薄弱学校”增加教育拨款， 大力改善其办学条件；（2）教师每工作四年流动一次，确保学校间师资水平的均衡；（3）对学生进行综合评分，各学区内由计算机随机确定适龄儿童将要就读的学校。这个“平准化”的教育政策实施至今有力促进了韩国义务教育质量的全面提高，弱化了学校应试教育倾向和学业竞争的激烈程度。台湾的义务教育实行“用一张图纸造所有的学校”，即在义务教育阶段，每个学校的办学基本条件是完全一样的。在日本，即使在边远地区和比较落后的农村，学校也一样有游泳池和各种教学设施。这些强制性的、人为的措施，保证了政府举办义务教育的公平属性（王文玲，2003）。
六、宏观的均衡并不排斥微观的效率
对义务教育均衡化最大的反对意见大概是出于对效率的考虑。然而，政府在宏观层面均衡资源并不排斥学校微观层面的效率差异，即对平等的追求并不一定造成对效率的忽视。
政府作为义务教育的提供者，主要职责是保证教育起点尽可能公平，也即为每一个孩子提供相同机会、相同质量的基础教育，以体现社会公正以及自己存在的合法性。而在起点平等的前提下，应该有更完善的制度安排，以防止宏观均衡导致的微观无效率，如学校自制、将市场因素引入学校层面（让市场与公众来选择学校）以及重新设计公立学校等都列入了许多国家提高教育生产率的改革中（Levin,1995）。在英国，撒切尔的保守党和布莱尔的新工党政府都对义务教育进行过改革，两次改革都非常强调的一点就是学校自治。有研究发现美国各州和各地区对学校自治能提高学校资源分配的效率和效益也都持肯定态度（Stiefel et al,1998）。世界各国的一些教育改革者也坚定地站在了新自由主义者的立场上，倡导强化学校竞争的择校制度，让学校在市场与生源面前竞争，以提高教育的生产效率。目前主要采取的运作方式有两种：（1）学券。 政府发给家长或者学生一定数额的可用于选择学校的学券，学生可以合法地在任何一所能够最低限度地满足课程学习需要的学校使用学券，合法的学校也能向相关政府兑现学券。这样就能够促进学校用竞争学券的办法来刺激学校提高质量与效率。（2）教育税减免。减免非公立学校学生家长需要交纳的教育税，使家长或孩子在选择学校时有更多选择，以促进公立学校与私立学校之间的竞争。
根据效率公司的原则，同时考虑教育活动的特殊性，公立与私立学校组织需重新设计。经济学家提出，有效率的公司必须符合下列条件：（1）清晰的目标函数及可以检测的产出；（2）与目标函数的成功相联系的激励制度；（3）能为决策有效地收集到各种有用的信息；（4）对变化着的环境有良好的适应能力；（5）能使用与成本约束条件相一致的最佳生产技术。而就上述五个条件的理论原则来看，无论是公立学校还是私立学校，目前似乎都不是一种能有效提供教育服务的机构。因此，学校组织的转型或称之为“学校重构”，将是探索提高教育生产率的一个大有可为的发展方向；尽管这将是一场学校文化的彻底变革（Levin,1995）。
七、结论
笔者坚定地支持“政府有义务对义务教育资源进行均衡化”的观点，因为在义务教育阶段，公平是第一要义。若在义务教育阶段，政府都不能努力保证其公平，则政府将失去其法理基础，且必将造成一系列潜在的社会动荡，从而导致社会总福利的减损。因此，对义务教育的资源进行均衡化，不是应不应该、能不能的问题，而是政府作为不作为的问题（袁连生、王善迈，2001）。
义务教育资源的不均衡不是一个局部性问题，而是世界各国、各地区都一直面临的问题。人们一直在努力寻求对策试图去改善这个问题，包括改革义务教育财政投入的结构、用高一级政府转移支付的方式弥补不同地区的财政差异、对“弱势学校”的倾斜扶持以及“用一张图纸造所有的学校”等。
为了防止寻求宏观上的均衡而导致微观上的无效率，人们也在积极探索各种途径以促进提高教育生产率的制度的演进。正如阿瑟·奥肯所言，在平等与效率之间，社会面临着一种选择（梁小民，2001），这也是上帝考验人类智慧的所在。
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