中国政府预算超收资金的形成机理与治理对策，本文主要内容关键词为：中国政府论文,机理论文,对策论文,预算论文,资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着公共预算改革的日趋深化，预算超收问题日益引起普遍关注。目前能够列举的支撑财政收入高速增长的各种原因，均系各国普遍存在的因素。但在其他国家中，并未引致大规模超收问题。中国政府预算超收的治理对策，还需从其自身形成机制入手加以深入刻画与分析。
一、当前我国政府预算超收资金的形成机理
预算超收问题作为我国社会转型中的一种特殊现象，其生成与演进也同样体现出独特的运行机理。概括起来，当前中国的预算超收问题，与市场经济国家由于预算测度误差和经济形势变化而形成的短期性超收，在形成机制上存在诸多不同之处。
(一)预算收入增长与经济增长的弹性分析
经济决定财政，财政反作用于经济，这是自计划经济时代以来各种《财政学》教科书始终奉为圭臬的一个基本命题，在市场经济条件下也不例外。我国历年财政收入增速的预测，也基本遵循了这一思路。例如，在历年发布的《国务院关于编制中央预算和地方预算的通知》中，大都明确了“财政收入的增幅略高于国内生产总值的增幅”的预算原则。在具体预算编制中对于收入增幅的确定，具体办法是在预计的GDP增速基础上，再加上若干个百分点。就预算收入增长与经济增长的关系而言，导致预算超收的因素主要体现为以下两方面：一是经济增长速度快于预测幅度；二是预算收入增长速度快于GDP增速。
1.GDP的增长问题。既然年初预算收入的测算，是在GDP增长预计增速的基础上加上若干个百分点测算得出的，那么如果GDP的增速预测留有较大余地，最终实际GDP增幅较之计划增速高出很多，就会导致预算收入呈现较大的超收态势。以2007年为例，《政府工作报告》提出国内生产总值增长8％左右的目标，与之相应，2007年全国财政收入预算比上年增长13.8％，较之GDP增速的预计增加了将近6个百分点。然而，2007年GDP的实际增速高达11.4％(2008年4月经调整后达到11.9％)，较之年初预计增幅高出将近4个百分点。这样以GDP增长8％作为预测基准安排的2007年收入预算，自然难免出现较大的执行偏差。①
2.财政收入增长与GDP增长的弹性分析。尽管国民经济的总体态势，决定了财政收入的基本走向和变化轨迹，但由于累进所得税制度、可税GDP等多种因素的影响，财政收入增长率的波动幅度，要大于经济增长率的波动幅度。从税收弹性角度来看，1994年以来中国税收弹性平均约为1.3至1.4。税收增速较之经济增长更快，也是引致预算超收的重要因素。
(二)收入压力型政绩评价机制和税收征管效率提升导致的预算超收
1.收入压力型的政绩评价机制，导致预算执行中各级政府层层加码，进一步诱发了超收现象。各级党政领导干部在隐含或明示的政绩考核评价体系中，是否能够“创造”财政收入高速增长的“喜人态势”，已成为判断其政绩的主要指标之一。这种现象在当前的税收管理中表现得尤为明显。尽管近年来税收计划不再是税务部门工作考核的唯一指标，但税收征管的总体格局，仍旧是以完成税收计划为核心的压力型考核系统。各级税务部门为超额完成税收计划(尽管是指导性计划)，往往需要运用较多的自由裁量权，根据某一时点上税收任务的完成情况，确定税收征管的“松紧度”。这种自由裁量权的运用，也是导致近年来形成较大规模预算超收的重要影响因素。
同时，为了防止各级政府部门在收入预算执行中层层指标加码的问题，中央政府和较高层级的地方政府在确定年初收入预算增长幅度的时候，不得不将这些指标加码因素考虑进来。通过适当低估预算收入的增长幅度，使得收入预算的实际执行结果，在经过各级政府指标分解升级后，恰好置于预测的收入增幅期望区间之内。这种“倒推型”的收入预算预测机制，恰恰是财政收入压力型政绩评价体系所导致的无奈结果。②
2.税收征收率的提升成为预算超收实现的重要催化剂。如果单纯只是上述收入压力型评价体系，而缺乏将收入压力转化为现实预算的操作机制，那么大幅度预算超收仍是难以实现的。然而，近年来我国税收征收效率的大幅度提升，恰好为预算超收的实现提供了现实的可能。中国税收的综合征收率，已经由1994年的50％左右，提升至2003年的70％以上。以目前作为主体税种的增值税为例，其征收率在1995年至1997年间约为50％，到2004年已然提升到85.73％。③税收征收率的提升，既是财政收入增速高于GDP的重要原因，也是促使超收收入大幅增加的重要推动因素。
(三)宏观经济政策调整中形成的一次性、政策性等超常规增收因素
在我国市场经济构建过程中，为了熨平经济运行的周期波动，财政政策发挥着重要的导向与示范作用。而一个相对娴熟的宏观调控体系，往往需要具有相对平滑的运行与转换轨迹，在冷暖转化的“拐点”上，应该尽可能体现“软着陆”的色彩。然而，我国目前仍然未能建立一个全面、一致、量化的宏观经济框架，这使得年度预算指标的制定，难以在财政政策目标与预算安排的可持续性之间实现有机整合。④自20世纪90年代以来的几轮财政政策调整，其政策调整方案大多是在年度预算已然开始执行之后出台的。这种在年度预算运行中出台的增收政策，构成了近年来各级政府预算收入超收的重要一次性或非常规性政策性因素(参见下表)。
非常有趣的是，在历年政府预算报告中基本上都指出，如果剔除非经常性因素收入，全国财政增收与经济增长和物价水平是基本一致的。从另一个意义上理解，这种超常规的特殊因素已然成为一种“经常性”的因素，导致在预算执行中连续多年形成大量的超收收入。
(四)地方政府为扩大超收资金自由裁量权而有意低估
预算超收资金到底会产生多少，在年初预算经由立法机构审议时，是难以预先估计的。因此在每年第一季度各级人民代表大会审议批准的本级预算执行情况中，是不包括当年超收资金预算安排的。而超收资金的规模，通常需要等到预算年度结束之后，经过决算清理期和库款报解整理期，将有关“在途款”登记入账完毕，才能最终具体确定。而在下一年度的预算收入安排草案中，通常也不包括上年的预算超收资金。从这个意义上讲，预算超收资金作为预算执行过程中的一笔“额外财”，在现行预算治理结构框架内大体上处于一种“三不管”的境况。
而对于地方预算超收资金如何纳入立法监督体系，更加缺乏统一性的制度安排。地方预算超收资金的使用、管理和监督，基本上处于“各自为战”的多样化管理阶段。只有为数不多的预算管理水平相对较高的地方政府，将预算超收资金管理纳入规范化、法治化的轨道。⑤预算超收资金已然成为某些政府部门的“第二预算”，成为其具有较大自由安排空间的一种机动财力，也是处理各种领导“批条子”和预算追加申请、兴建大型工程项目等“额外支出”的重要财力来源。
既然这些在一定程度上游离于预算监督之外的超收资金，已成为各部门自身利益的重要部分，那么各级政府在编制本级预算的时候，就难免会有意地低估预算收入数额，从而人为地造成更大规模的预算超收。以我国北方某大型城市为例，该市2007年地方财政收入比上年实际增长33.6％，全市财政收入平均增幅连续13年保持在20％以上。然而，在安排2008年财政收入预算时，预算增幅仍旧仅比上年增长15％，⑥自然会导致因收入预测偏低而人为产生大量预算超收收入。
(五)财政体制非规范性调整，加剧了超收行为的内在冲动
改革开放以来，我国财政体制历经了多次调整，呈现较强的多变性，而历次改革大都与财政收支状况、宏观调控能力、经济周期波动等因素密切相关。纵观历次财政体制调整的政策文件，为确保地方政府的既得利益，实现改革方案的顺利推进，大多以新财政体制实行前一年或前两年的地方财政收入作为基数，基数以内的部分保持既有的分配格局，超过基数的部分，纳入新财政体制的调整范畴。
尽管历次财政体制政策调整的文件出台，大多是财政年度接近终了的时候，地方政府调整预算收入基数的时间和空间相对有限，但是任何宏观经济政策的出台，或多或少难免会有相应的征兆。当预期财政体制在可以估计的未来，可能有所调整的时候，各级地方政府为了维护自身利益，往往通过征收“过头税”、“先征收后返还”，甚至“虚假入库”等方式，人为扩大地方预算收入的规模。尤其是，近年来随着分税制财政体制的变迁，可能成为地方税主体的税种，大多改为中央与地方共享，地方政府总是担心继续被中央财政“动了自己的奶酪”。这也是促使地方政府在财政体制多变的预期影响下，尽可能形成较多的预算超收资金。
二、中国政府预算超收问题的治理对策——基于三种路径选择的比较分析
就地方预算超收资金的治理思路而言，大致有三种可能的路径选择，以下将逐一分析其优缺点、实现条件以及现实的可行性问题。
路径之一：提升预算管理水平，逐渐压缩预算超收规模。无论从何种意义上讲，连续多年的大幅度预算超收对于现实预算管理而言，终归反映了预算管理的科学性存在着较为严重的问题。因此，治理预算超收问题的治本之道，应该是提升预算预测的准确性，逐渐减少乃至杜绝较大规模的超收行为。然而，由于地方政府追求预算超收内在动力机制的长期存在，完善预算管理外部约束与监督机制尚需时日，政府预算预测方法和技术的成熟，也同样需要相对较长的时间历程等诸多因素的影响，就近中期而言，我国各级财政预算的超收收入(尤其在地方政府层面上)，仍旧会持续一个相对较长的时期。因此，通过提升预算管理水平，逐渐压缩预算超收规模，直至最终杜绝大规模超收行为，至少在短期内是相对困难的。
路径之二：推广预算稳定调节基金的方式，将预算超收资金结转下年预算统筹安排。从目前预算管理理论与实践的价值取向而言，通过预算稳定调节基金将预算超收纳入以后年度的预算安排中统筹考虑，似乎是一个相对规范化的运行方式。然而，结合中国预算管理的现实，这种预算稳定调节基金模式的可推广性，仍旧存在某些难以妥善解决的技术性难题。
首先，逐年将大量的预算超收资金结转下年预算，影响了下年部门预算编制的可预测性和准确性。近年来的部门预算改革，提出了早编、细编预算的要求，按照“两上两下”的预算编制流程，通常进入每年9月份，各部门就需要将下一年的部门预算按规定报送财政部门综合平衡。而每年的预算超收通常需要等到转年1月份才可以最终确定。这样每年将大量的预算超收资金，于预算年度已经开始之后，转入正在执行的年度预算中，再进行所谓的统筹安排，难免在较大程度上影响部门预算编制的科学性和准确性。
其次，如果不将预算超收直接结转至下一个年度，而是作为调剂预算超收和短收年份的长期性储备基金，或者再顺延一年安排使用，⑦那么也同样会遇到较为棘手的问题。一是，当前我国社会发展对于财政资金的需求很大，各级政府财政资金总有“捉襟见肘”之感，如果将大量超收资金沉淀在国库中暂不使用，资金的保值与增值问题，将难以寻找到切实可行的方式。二是，由于当前各级政府资金需求非常迫切，如果一方面闲置大量资金于国库，另一方面各级政府又不得不变相举借各种债务，那么这种做法对于纳税人也难以做出合理的解释。这些问题如果未能参透，预算稳定调节基金的可操作性就还有待进一步研究。
路径之三：尝试建立超收资金的专门附属预算和专项审计监督体系，约束预算超收资金管理的自由裁量权。既然上述路径之一和路径之二，都因存在着种种症结而难以在现阶段采用，那么在现有制度安排框架下，作为事后监督机制的国家审计体系，就将发挥重要的约束与规范作用。较为可行的思路是，结合预算超收管理的特点，尝试建立预算超收资金的专门审计监督体系，有效约束各级政府在超收资金管理中的过度自由裁量权。因此，需要尽快明确将预算超收资金作为今后政府财政收支审计的重点，通过遴选较具典型性的地区，开展超收资金专项审计试点，通过审计的揭示功能和威慑作用，提升预算超收资金管理的规范性。
同时，在现有部门预算管理的基础上，还可以尝试引入附属预算或者特别预算的形式，就预算超收资金的使用安排，编制专门的附属预算，与正常预算一并提请立法监督机构加以专门审议。附属预算或特别预算是指政府对某些具有特别意义的项目另行编制的预算。在实际操作中，附属预算既可以针对向社会提供商品或劳务的某些国家机构另立一个账目，也可以作为普通预算(经常性预算)的附属性说明。例如，目前法国的附属预算就包括邮电、国家印刷、农业社会补助等8个方面。又如，德国也以预算法案附件的形式，在提交部门预算的同时，还另行编制养老金、联邦负债和一般性财政管理等3个跨部门的单项预算。⑧因此，结合中国预算治理结构转型的现实，通过预算超收资金专门预算审查和专项审计体系的构建，将会有效地提升预算超收资金的资源配置效率，进一步实现“依法用好百姓钱”的公共预算改革目标。
注释：
①此外，通常GDP的增长是按可比价格计算的，而税收等预算收入的增长，因难以剔除有关物价上涨因素的影响，只能按照现价计算。比如，2007年GDP为24.6万亿，比上年增长11.4％，但是如果按现价计算实际上增长17％，因而与财政收入增幅的差距就会缩小5.6个百分点。
②国内学界多有人认为，我国的预算预测不准确、不科学。其实，如果将上述心理预期等因素考虑在内，我国的收入预算预测，不仅需要考虑经济性、政策性等常规性因素的影响，而且还需要考虑心理性因素的影响，其复杂性或许是典型市场经济国家所“难以比拟”的。
③高培勇：《税收何以13年持续高增长?》，人民网2007年4月30日。
④安秀梅：《公共治理与中国政府预算管理改革》，中国财政经济出版社2005年版，第168页。
⑤例如，2007年3月在浙江省人大常委会通过的《浙江省省级预算审查监督条例》中规定，预算超收收入一般应当用于增加预算结余或者弥补滚存赤字，在预算执行中，确需动用超收收入安排当年支出的，应当首先安排农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点支出，省人民政府应当编制预算超收使用方案，并由省财政部门向人大财政经济委员会报告，需要动用的超收收入数额超过原批准预算收入总额10％的，省人民政府应当向省人大常委会做预算超收收入安排使用情况的报告。资料来源：邓蔚霞：《浙江：预算超收收入纳入监督》，《浙江人大》2007年第4期。
⑥根据新华网和京报网相关资料整理而成。参见：http：//www.gwdq.com/Article/ldjh/rdzf/75481.html和http：//news.xinhuanet.com/fortune/2002-07/22/content_492108.htm。
⑦例如，2008年的做法是，2007年的预算超收资金，原则上不安排在2008年支出(2008年因四川地震而支用属于例外情况)，而是在2009年预算中加以安排使用。
⑧全国人大常委会预算工作委员会调研室：《国外预算管理考察报告》，中国民主法制出版社2005年版，第52页。
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