“三权制约协调”机制：中国特色的权力制约模式，本文主要内容关键词为：中国论文,权力论文,机制论文,特色论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D60 ［文献标识码］A ［文章编号］1001-4527（2011）04-0100-04
一、“三权制约协调”机制的提出背景
建立健全“三权制约协调”机制，是当前我国完善权力结构、规范权力运行、防止权力滥用的客观需要，也是进一步深化政治体制改革的需要。
粉碎“四人帮”以后，邓小平同志在总结我国社会主义建设的经验教训时，深刻分析了我国政治体制的弊端及其根源，尖锐指出权力过分集中不仅是官僚主义的总病根，也是家长制、特权现象、领导职务终身制等现象的总病根。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”① 中国共产党过去历次的工作失误，特别是“文化大革命”重大失误的一个重要原因，就在于对权力缺乏有效的监督，“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导。”② 邓小平明确提出，必须形成一整套有效的机制，解决因权力缺乏制约而形成的种种弊端。在邓小平思想的指导下，中国共产党在建立健全权力制约机制方面进行了积极探索并取得了显著成效。经过三十余年的改革，我国的权力结构发生了重大变化，政治体制中权力高度集中的现象得到了改变，权力滥用的势头受到了遏制。但是，在现实政治生活中，过度集权的倾向仍然没有根本性的变化，这些问题的存在，更加凸显出构建中国特色权力制约机制的必要性和紧迫性。
二、中国特色权力制约机制的构建原则
近年来，学术界一些关于中国特色权力制约机制问题的研究，似乎陷于一种矛盾，即纠缠于制度层面或宪政权力，不少研究者试图从制度或宪政的角度构建本质上不同于“三权分立”，但形式上又类似于“三权分立”的权力制衡结构。如有学者提出，在人民代表大会制度确认其最高国家权力的前提下，可实行人大常委会、政府、两院的三权制衡。③ 从一定意义上讲，这一矛盾正是阻碍我们对权力制约问题进行深入研究的主要原因。
权力制约机制是政治体制的重要组成部分，它建立在基本的政治制度之上，必须符合而不是背离基本政治制度。从这一角度出发，构建中国特色权力制约机制应坚持以下原则：
第一，非制度性分权原则。制度性分权是根本结构的再造，针对的是基本地位、基础利益和基本权利，实际上涉及的是一个国家的根本制度问题。因此，中国的权力制约机制应该避免在宪政权力或制度性权力间构建制约关系，防止由于这方面权力的变动对基本政治制度产生冲击。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度是中国特色社会主义民主制度的主要组成部分，它们是人民民主专政的社会主义国家国体的实现形式，是我们必须毫不动摇坚持的。这些制度的结构和权力关系的变动将会影响根本性的权力结构和制度。
前述学者提出的构建“人大常委会、政府、两院的三权制衡”是否可行，三者能不能构成制衡关系，关键是要准确理解全国人大常务委员会的地位，从广义的视角看，全国人大不仅指全国人民代表大会的全体会议，而且包括由全体会议产生的常务委员会和专门委员会，全国人大常务委员会是最高国家权力机关的组成部分。④ 所以，在三者之间不能构建制约或制衡关系，否则，将会影响甚至削弱全国人大最高国家权力机关的地位。
第二，适度分权原则。西方国家的三权分立体制虽然在一定程度上能够防止权力滥用，有利于实现对权力的监督，但三权分立体制最受人诟病之处，就在于重权力的分立与制衡、轻协调与合作，这常常导致权力间的牵制过多、扯皮和责任推诿现象层出不穷，造成效率低下。中国的国情决定了构建中国特色权力制约机制，必须在解决过度集权问题的同时，避免过度分权，防止由于绝对分权造成权力间的对立或对抗，影响权力的正常运行。理想的标准是在集权和分权两个极端之间选择一个最优值，从而使权力的制约和协调都能得到一定的平衡或兼顾。⑤
十七大提出的“三权制约协调”机制很好地实现了这种平衡。它把存在于政治或行政过程的决策权、执行权、监督权作为分权或制约的对象，使这些权力相对分立，形成一定的制约关系，同时，它们之间又不是绝对的分权，而是通过分工负责，形成一定的协调关系，从而实现制约与协调的平衡。
应当特别指出，“三权制约协调”机制的“三权”不同于“三权分立”的“三权”，相对于立法权、行政权和司法权这些宪政权力，决策权、执行权、监督权是组织运行中的权力，它们存在于任何组织以及相关的组织之间，属于过程权力或管理性权力，它们之间的分权属于管理性分权。管理性分权是管理体制和技术的调整，贯彻和运用的是工具理性而不是价值理性，针对的是管理过程本身的绩效问题。⑥ 因此，在这一层面构建权力制约机制可以避免制度性分权对基本政治制度造成的冲击。
三、“三权制约协调”机制的构建及其实现途径
党的十七大提出的“三权制约协调”机制是一个宏观框架性方案，如何细化并成为具有操作性的方案，需要进一步研究和探索。
（一）建立健全科学合理的权力结构和运行机制⑦
第一、执政党的权力结构和运行机制。鉴于中国共产党在我国的特殊地位，如何构建党内的权力制约机制成为推进中国特色权力制约机制建设的一个重要方面。一是通过扩大党内民主，适度分散决策权。一方面，认真落实党员的民主权利，使党员在党内生活中真正发挥主体作用；推进党务公开，拓宽党员参与党内事务渠道，探索和丰富党员发挥作用的途径和方式。另一方面，进一步完善党的代表大会制度和党的委员会制度，逐步扩大党的代表大会常任制试点范围，适时在全党范围实行党的代表大会常任制，采取党委定期联系代表等方式发挥党的代表大会闭会期间代表的作用，探索党的代表大会作为党的最高权力机关地位的实现途径。通过扩大党代会和全委会对重大问题的决策权，改变决策权掌握在少数人甚至个别人手中的现象。二是健全监督机构，强化监督功能。继续提高纪检机关的地位，强化其监督权力，探讨设立中央监察委员会的可行性；积极拓展全委会和党代会对党的日常事务的监督功能和作用，弥补由于纪检机关在同级党委领导下开展工作而形成的对同级党委的制约缺位问题，通过相应的制度建设，真正实现对同级党委尤其是对一把手的监督。
第二、国家机构层面的权力结构和运行机制。建立健全科学合理的国家权力结构的核心是落实宪法赋予全国人大最高国家权力机关的地位，严格规范国家机关之间的关系。构建中国特色权力制约机制，首先要切实解决好人大对“一府两院”的监督问题，完善相关的制约监督机制。要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一起来，正确处理好加强人大监督与坚持党的领导、支持“一府两院”依法行使职权的关系。增强人大对行政、审判和检察机关工作监督的针对性和实效性，真正将“一府两院”行使的权力纳入到法制化、制度化的监督过程之中。同时，进一步提升国家司法机关的地位，充分发挥其司法监督功能。
当代社会，行政权的扩张和膨胀已成为世界性的规律和难题，加强对行政权力的制约是各国面临的重要议题。在我国，除了人大和司法机关对行政权的外部制约外，要继续深化行政体制改革，按照决策权、执行权、监督权适度分离的原则，整合相关职能及其机构，科学分配权力，合理设置权力层级。使决策机关只有决策权而无执行权，执行机关只有执行权而无决策权，监督机构单独设置，在职能上不同决策机关和执行机关重叠交叉，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，实现行政体制内部权力的相互制约。
第三、部门内部的权力结构和运行机制。与党和国家机构层面权力过分集中现象相似，在各级组织的内部部门也同样存在着决策权、执行权和监督权不分的问题。要按照“三权制约协调”机制的要求，科学分解并严格划分部门内部不同权力的使用边界，加强对权力使用的规范和限制。同时，还要进一步健全组织法制和程序规则，以法律和规章的形式把不同权力的行使确定下来，将其纳入法制化、程序化轨道，保证分工明确、各司其职、各负其责，按照法定权限和程序行使权力、履行职责。使每一层级、每一部分的权力都受到制约，与党和国家机构层面的权力结构一起构成完整的既相互制约又相互协调的权力系统和运行机制。
（二）县权公开：“三权制约协调”机制迈出实质性的步伐
党的十七大之后，各地积极探索“三权制约协调”机制的具体实现途径，在加强党内权力制约和政府部门权力制约方面取得了一定的进展，但如何整体推进仍然没有迈出实质性的步伐。
“郡县治，则天下治”，古往今来，县级政权一直都是国家政权的基础。举凡中国社会的经济繁荣，社会进步或者官员贪腐、社会矛盾，大部分在这一层级完成、实现或者爆发。鉴于县一级政权的重要地位和特殊的政治生态，2009年3月，中共中央纪委、中共中央组织部推动的县委权力公开透明运行试点正式启动，希望通过这一工作在县一级建立健全“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。⑧ 试点县（区）在一年多的实践过程中，针对突出问题大胆改革，探索县级权力公开透明运行的新路径，形成了县委权力特别是县委书记权力运行的制约监督机制和反映问题处理工作机制，实现了县委权力的制度化约束，保证权力正确行使。试点取得了明显的成果，明确了权力界限，保证了规范运行；强化了监督制约，促进了决策民主；促进了班子团结协作，带动了队伍风清气正；密切了党群干群关系，提高了党的公信力，给县级政权带来了新气象。⑨ 在一年半的试运行后，2010年11月正式印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，县权公开在全国范围内公开试点。
县委权力公开透明运行，是规范权力行使、强化权力监督、从源头上防治腐败的重要举措，是实现县级权力制约的基础和关键。虽然改革需要很多制度的衔接和配套，但县权公开试点的推行，无疑使“三权制约协调”机制有了实质性的推进，具有重要的示范性意义。
四、“三权制约协调”机制的特色与优越性
特色指的是事物所表现出来的独特风格。中国权力制约机制的特色就是立足中国国情、具备一般权力制约特征但又有别于其他形式的权力制约模式。由于当今世界最具典型性的权力制约模式当属西方的“三权分立”，所以在一定意义上，中国权力制约机制的“特色”主要在于它和“三权分立”的比较中所体现出来的不同。权力制约机制是政治体制的重要组成部分，建立在一定的阶级、社会和政党基础之上，所以对中国权力制约机制“特色”的分析，应着重其赖以存在的、不同于西方的基础：
第一、阶级和社会基础。西方国家实行三权分立的根本原因，是适应资产阶级缓和内部矛盾和冲突的需要，目的是在国家权力机关的横向关系上平衡资产阶级的利益关系。资本主义社会的矛盾和冲突是对抗性的关系，这不仅表现为资产阶级和无产阶级的对立，而且表现为资产阶级内部各利益集团之间的对立，尽管资产阶级内部各利益集团之间有利益一致性的一面，但由于其利益关系建立在私有制基础上，自身又有利益对抗性的一面。不同的利益诉求，必然会产生资产阶级派别之间为获取更多利益而进行的明争暗斗和相互倾轧，如何从制度上防范和约束对利益争夺的无序性，避免造成对整个资产阶级统治地位和利益的冲击，“三权分立”体制为其提供了很好的制度平台。每隔几年一次的选举，都会使三权的格局和归属重新洗牌，使得具有明显党派利益归属的资产阶级利益集团利用自己把持的权力来牵制对方，影响决策和决策的执行，达到利益的相对平衡，避免矛盾的激化和在体制外寻求解决的现象发生，为资产阶级整体利益的实现和巩固创造条件。
中国特色的权力制约机制作为中国特色社会主义政治制度的组成部分，根植于我国的阶级和社会基础之上。在社会主义制度下，由于建立在公有制基础上的劳动者的根本利益是一致的，他们之间不存在资本主义私有制条件下的利益对抗关系，其政治利益整体上也是一致的，因而在国家政治形式和权力结构上没有必要人为地把他们划分为各种不同利益的政治对手。马克思把“议行合一”原则作为社会主义国家政治体制的出发点就是基于人民整体利益的一致性，我国的人民代表大会制度、政党制度等基本政治制度的设计和运行也是建立在这一基础之上的。
第二、政党基础。在西方资本主义国家，国家权力运行的主体是不同派别的资产阶级政党，政党是政治竞选的工具和执掌权力、转移权力的载体。由于资产阶级政党建立在生产资料私有制基础上，有着难以调和的利益矛盾，这就决定了资产阶级各政党之间必然处于互相竞争甚至争斗不休的状态。在两党制和多党制的背景下，各政党通过选举控制不同的国家机关为自己的政党谋取最大的利益，三权之间的矛盾和斗争、交易和配合，背后实际是政党间的角力，“三权分立”实质上是各政党之间进行的权力“分立”。
共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的政党制度，它既不同于西方国家的两党或多党竞争制，也有别于有的国家实行的一党制。这一制度在中国长期的革命、建设、改革实践中形成和发展起来，是适合中国国情的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度。在多党合作制度中，中国共产党与各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，形成了“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的基本特征。在我国，民主党派是共产党的亲密友党，不是竞争对手，更不是在野党或反对党。与西方国家政党间的矛盾、对立、争斗乃至互相倾轧的党际关系不同，共产党与民主党派是合作、协商的关系。
基于上述的阶级、社会和政党基础，与西方国家权力间对抗性的矛盾关系不同，我国社会中各政治权力主体之间虽然也有矛盾，但整体利益是一致的，彼此间不构成对立或对抗关系。因此，中国的权力制约模式只能采取适度分权、相对制约的形式，各权力主体间应形成既相互制约又相互协调的辩证统一关系。一方面，通过权力的相互制约实现权力的有限性，防止权力滥用，保障公民的权利；另一方面，通过权力的相互协调实现权力的有效性，避免和缓和权力间的矛盾和冲突，有利于形成合力，保证权力的正确行使和正常运行。“三权制约协调”机制很好地实现了权力制约与协调的统筹和结合，从权力的一般运行看，决策权、执行权、监督权分属政治或行政过程的不同环节，“三权”之间既要有制约也要有协调，只有制约而缺乏配合和协调，权力运行过程就会受阻；从国家机构层面的权力运行讲，人大拥有最高决策权和监督权，“一府两院”拥有执行权，与西方国家立法、行政、司法三权的制衡关系不同，人大与“一府两院”的权力不是平行、对等的，代表人民根本利益的立法权高于行政权和司法权，人大与“一府两院”是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系，三者尽管有制约和监督，但不是相互掣肘，更不是唱对台戏。同样，执政的中国共产党与各民主党派以及国家机关的关系是领导和合作关系，没有对抗性质。中国社会的各种矛盾、各种利益最终在党的统一领导下进行协调。
权力之间的制约应当以防止权力的滥用为目的，以促进效率的提高为原则，偏废任何一方都是不对的。权力的协调是社会和谐的基础，是党和国家团结统一的保证，不同权力相互协调和配合，是我国政治制度的特点和优势，也是我国权力制约机制的特色，我们要发挥而不是丢掉这一优势，否则，社会主义制度的优越性就不能体现出来，社会主义和谐社会也难以建立。
注释：
①② 《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年版，第250、321页。
③ 刘俊杰：《当代中国权力制衡结构的完善与变革》，载于《当代世界与社会主义》2009年第1期；王新喜：《权利与权力博弈的理论透视》，载于《江汉论坛》2007年第11期。
④ 浦兴祖：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社，1999年版，第93页。
⑤ 任建明：《建立决策权、执行权和监督权制约协调机制》，载于《理论视野》2009年第6期。
⑥ 傅小随：《“行政三分”走向“三权分立”说是个理论的错误链接》，载于《特区理论与实践》2008年第2期。
⑦ 参见庞洪铸：《“三权制约协调”机制与西方“三权分立”的区别》，载于《领导科学》2010年8月上期。
⑧ 中国新闻网www.chinanews.com，2010年11月18日。
⑨ 伍晓阳：《探寻中国县权改革的路径》，载于《半月谈》2011年第1期。