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警惕东西发展差距进一步拉大
这几年西部发展加快，而东部发展更快，这是东西部差距进一步扩大的根本原因。
东部所以发展更快，主要是东部内在的自主增长率大幅增强，形成强大的自我积累、自我发展能力；同时又面临一个新一轮国际资本和高科技产业向中国东部转移的重大机遇，外国投资者“不仅纷纷将公司的制造部门转移到中国，而且也将部分研发部门设到了中国，形成了外国企业竞相与中国结合的所谓‘中国蜜月’”。现在东部已进入制造业和服务业拉动经济更快增长的时期，产业结构迅猛升级，不仅增长速度快，而且增长的附加价值高；而西部的经济增长还处在依靠国家对基础设施投资拉动的阶段，制造业和服务业远远没有发展起来，自我积累、自我发展能力很弱，一旦国家投资减少，发展速度还有可能下降。
东西部差距扩大的严重性，外国人似乎比我们看得更清楚。在2003年1月28日闭幕的瑞士达沃斯世界经济论坛年会上，美国前总统克林顿说：“中国面临的最大挑战是东西地区的差距问题，这不仅是个经济问题，而且也是个政治和安全问题，这个问题如果不能解决好，将会拖中国经济的后腿。”美国摩根士丹利首席经济学家史蒂芬·罗奇在《中国的全球地位》的报告中说：中国在2002年全球GDP和世界贸易增长中分别作出了17.5％和29％的贡献，同时也必须克服三个宏观经济方面的挑战，其中之一就是“必须从东部向西部推进，以实现一个地域分布较平衡的经济体系”。
人们都知道，缩小发展差距的方法不是抑制东部的发展，而是保持东部持续快速发展的同时，进一步加快西部的发展速度。如何做到这一点，是西部大开发面临的重要抉择。
对实施西部开发质疑者的回答
西部大开发战略实施以来，不时听到西部大开发要不要进行、怎样进行等不同的声音。近来，这种声音公开见诸报端。
一位学者在一篇文章中说：“西部大开发是重大的经济发展战略决策，是必要的、正确的。然而，它是一个逐步推进的市场经济工程，还是一个计划经济下的人为的‘大开发’，这就是一个值得讨论的问题。西部虽然有许多令人心动的资源，但是许多地方都是土地贫瘠、雨少干旱、严重缺水的地区……如果投入大量资金人力物力去开发，也许可以取得显赫一时的‘政绩’，但结果会造成人口涌入，水资源短缺，生态失衡，又何谈生存和发展？……前苏联历史上几次‘东部大开发’、‘草原大开荒’均以失败告终的教训值得认真吸取。”这位学者的观点归纳起来：第一，以某些国家开发欠发达地区的失败为例，暗示西部大开发也不可能成功；第二，认为西部大开发是计划经济下的人为的大开发，是政府不断向欠发达地区投资、人为完成经济布局的大开发，这种办法是否可行值得探讨；第三，西部大开发应是一个市场经济过程，地区发展的关键是要发挥市场配置资源的作用，单指望政府的话，是没有好结果的。
那么，怎样看待这位学者的观点？
首先，西部大开发应不应当进行是毋庸置疑的。在世界上，几乎所有国家特别是大国，都有发达地区和欠发达地区，都有开发欠发达地区的历史，发达国家还有治理产业衰落地区的历史，都有成功的经验和失败的教训，美国开发西部显然是成功的，欧盟治理产业衰落地区的经验是可借鉴的，从目前俄罗斯开发东部石油、天然气和铺设到太平洋港口和中国的输油管道等建设来看，是历史上开发的积累和延续，开发东部并没有失败，更大规模的开发还在后边。中国西部不仅拥有丰富的资源，而且有占全国90％左右的少数民族，有西藏、新疆这样的战略要地，有蔓延1万多公里的陆上边境线，有复杂的周边环境，而且仅建国到现在就已进行过两次大开发，形成了相当可观的现代工业和军事工业基础，现在若不进一步进行西部大开发，就可能把东西部差距扩大到西部难以承受的地步，就有可能引起政治、经济、社会、民族、宗教等种种矛盾，这对整个国家的发展和稳定是很不利的。这些都告诉我们，西部不能不开发，而且必须大开发。文章作者指出，西部生态环境极其脆弱，开发就会使生态环境进一步恶化。假如西部大开发像1958年“大跃进”那样破坏生态，这种恶果肯定是会发生的；然而使我们欣慰的是，国家在制定西部大开发规划时，就把生态环境建设放在首要地位，并且采取了“粮食换生态”、“移民换生态”等政策，大规模地推进以防治长江洪涝、黄河断流、北方沙尘暴等影响全国的灾害为目标的史无前例的行动规划。这些举措告诉我们，西部大开发本身就是以保护和治理环境为目的的开发，对生态环境的破坏要深刻警惕，但不必忧虑。
其次，开发模式概括起来无非是政府主导开发、市场配置资源开发、政府与市场相结合开发三种模式，三种模式都是“人为”开发，“非人为”的开发或“自然”的开发并不存在。选择哪一种模式，要从中国的实际出发。中国在上世纪50年代、60年代进行的两次西部开发都是在高度集中的计划经济体制下、由政府主导来进行的，目的是调整畸形的产业布局、建立国家战略后方基地。从历史的角度看，这两次开发都是正确的，对全局的贡献、特别是国防建设的贡献都是很大的，否则西部不知比现在还要落后多少倍。现在进行的第三次开发，体制背景与前两次比发生了根本变化。确切地说，西部大开发是在中国的经济体制由计划经济向市场经济转型、在全国已初步建立起社会主义市场经济的条件下进行的。在这种背景下进行西部大开发，已不可能再现当初千军万马、浩浩荡荡、义无反顾地开进西部进行三线建设那种模式，让东部的企业、职工无条件地搬往西部的体制已不存在。按市场经济规律，由市场来配置资源，通过市场的作用和利益的驱动，把各种生产要素吸引到一个区域来从事开发的机制已经出现，但仅限于东部一些基础设施完善、市场经济发达的地区，西部尚不存在这种条件。第三次西部大开发首先要上马的主要是生态环境和基础设施建设这样耗资巨大而又需要相当长的时间才能获得回报的工程，有些完全是无偿投资的社会公共工程，这样的工程，在任何国家都要靠政府的力量才能实现，市场的力量根本无法承担；但也有不少项目是可以通过市场经济配置资源的作用来推进的。在这种情况下，用政府和市场相结合的办法，把国家的力量和各方面的力量统统调动起来，发挥出来，就成为西部大开发模式的最佳选择。如果不是这样，而是等待市场经济条件成熟后再启动西部的开发，中国的经济、政治、社会、民族团结等将会受到多方面的损害，其影响将是很大的。
其实，中国在实施沿海发展战略时，也采用的是同样的做法。当时计划经济体制占据主导地位，市场调节只是辅助手段。在这种情况下，邓小平提出，用战争年代建立“陕甘宁边区”的做法，“杀出一条血路”来建立经济特区，在特区范围内实行市场经济的特殊政策，形成一个政策洼地，让各种生产因素都向那里流动，同时在特区外部仍按计划经济办法在基础设施建设等方面给以支撑，使特区获得市场经济和计划经济双重好处，这就是深圳成功的重要原因。
第三，用财政资金对欠发达地区的开发进行投资，是国际上普遍采用的政策。在发达国家，对产业衰落地区的治理同样采取了政府援助政策。否定用财政资金支持欠发达地区开发的说法是不正确的。
财政资金包括财政直接投入、国债资金投入、财政转移支付、税收返还、银行配套贷款等多个方面。中国西部大开发，使用了国债资金和其它资金。发行国债是中国政府为扩大内需而实行的积极财政政策的重要举措。西部大开发兴建的五大标志性工程，都是服务于全国的工程，建成后，主要受益者是东部和中部，同时，据我们的初步估计，这些资金约有40％左右用于采购设备和材料，而且主要是在东部和中部实现的。说明西部大开发对实现全国扩大内需的方针、带动全国经济的发展已经起着重要作用。从这里还可看出，把财政资金投入西部大开发决不仅是为了保持西部经济的增长，而是为了全国的整体发展。
缩小东西发展差距，西部大开发的政策需要进行调整
根据以上几个方面的分析，我们认为，西部大开发的政策需要作出一些调整。
第一，进一步加大对西部的投资力度，加快开发步伐。
西部经济增长在相当时期要靠投资来拉动。这几年国家虽然对西部投入大量资金，西部经济增长有所加快，但投资力度尚未达到全国人均投资水平，更未向西部倾斜。要遏制东西部差距的进一步拉大，在投资上，第一步要使西部地区的投资达到全国人均投资水平，第二步要超过全国人均投资水平，使西部的经济增长速度保持在两位数水平。
按照没有西部小康就没有全国小康的标准，西部要从2002年人均的663美元达到3000美元的全国小康目标，投入的资金估计要达到10多万亿元，如何筹集这样庞大的资金，不仅对西部，对全国都是一个巨大的挑战。过去几年主要靠国债和银行配套贷款，国债发行淡出后，必须建立起一个长期稳定的开发资金渠道。如独立发行西部大开发国债，专门用于西部开发项目；建立西部开发银行，专门为西部开发提供低息、财政贴息等配套贷款；国家税收返还和财政转移支付进一步向西部倾斜；适当调整中央与西部各省市区的共享税(增值税)分成比例；培育和发展西部的金融市场，特别是资本市场，引进国外银行和保险机构，在西部营造一个良好的区域融资环境。同时，为了保障西部开发政策的实施，应尽快制定西部开发法规。
第二，逐步调整西部大开发中东西部的产业分工格局。
西部开发资源、东部加工制造的产业分工格局是长期形成的，是造成东西部发展差距扩大的重要原因之一。这种分工格局如同世界上发达国家与不发达的国家分工格局一样，是不公平的。在国家之间，这种不公平只能靠不发达国家自己来解决，外部的援助不过是杯水车薪。而在一国之内，这种不公平，必须要由政府通过产业分工的调整来解决，否则就会造成一个地区产业的畸形发展，经济不振，人民群众利益受损，甚至引发经济社会矛盾。
毋庸讳言，现在西部进行的五大工程，其中四大工程都是由中央投资的，由中央直属的公司来承担开发建设任务的；税收的75％是上交这些公司总部、而后上交国家的；开发出来的资源，主要是输往东部和中部地区加工利用的；主要的设备、材料是从东部和中部采购的；西部所得仅是少量的税收分成、地方建材和生活资料的销售收入、少量的劳务收入。这种格局实际上又是原来东西部分工格局的翻版。具体的表现是，西部GDP增长速度加快，而财政收入、城乡居民收入并未同步增长，而且差距继续拉大。为此，西部大开发必须打破仅仅是开发资源、输出资源的概念，应代之以资源开发、资源输出与资源就地加工相结合的概念，使西部的产业逐步成为资源开发与资源加工相结合的产业。如西部天然气的开发，既要东输，同时也应利用廉价的天然气在西部进行加工，作为化工产品输出，以提高天然气的附加值。再如开发西部水电，对东部、南部、北部都是很重要的，但廉价的水电对西部来说，同样是有利的资源，西部完全应当利用这个资源发展高载能产业和制造业。西部一些城市有高科技军工优势，应利用这个优势发展民用高新技术产业。
调整投资结构，加大对西部制造业和农业的投资。在西部大开发中，把基础设施投资放在优先地位是正确的，但基础设施建设必须与制造业协调发展。基础设施建设归根到底是为了开发西部资源(包括农业资源)、发展加工制造业、提高西部人民生产生活水平。近年来西部基础设施建设取得很大成就，但也有一些项目如高速公路、机场等，建起来后，由于没有加工制造业相配套，物流、客流很少，建成就亏损的并非个别现象。因此，西部基础设施建设要分轻重缓急，不应一哄而上；不应孤立进行，要与西部特色制造业和其它特色产业同步规划、配套发展；在投资安排上，也要基础设施与制造业的发展同时兼顾，加大对制造业和农业的投资力度。
西部的中心城市、老工业基地和工矿城市，如重庆、成都、西安、兰州、包头、昆明、贵阳、绵阳、德阳、攀枝花等城市，已形成大量存量资产和相当大的生产能力，聚集了大量的科技人才，许多国防高科技研究和开发机构也集中在这些城市，形成了许多重要产业和企业，在西部大开发中应重点扶持这些城市产业的结构调整、技术改造和特色产业的发展。
第三，为西部生态环境建设的可持续性实施有效的后续政策。
西部大开发把生态环境建设放在第一位，是完全正确的。因为西部生态的破坏，带来的是全国性的灾难，不在西部进行生态环境治理，全国始终不宁。但是治理西部生态环境必须有区别、有重点地进行。
西部生态环境的形成有多种要素，有些地区，土地贫瘠、干旱少雨、严重缺水，几千年来人烟稀少，自然形成一种生态平衡。这是成万上亿年大气环流自然规律形成的，在这样的地区进行生态建设，反而会弄巧成拙，破坏生态平衡；有些地区不适宜人类生活和居住，生态被破坏是人类活动的结果，在这样的地区应推行“移民换生态”的政策，使生态平衡得到自然修复；再一类地区本来是森林和植被茂密的生态屏障区，但因为原始森林被伐，植被被开垦种粮，草原牲畜过载沙化，水利工程建设不当，造成严重的水土流失、气候异常、江河泥沙横流、断流现象不绝及洪涝灾害频繁、沙尘暴迭起。这类地区一般人烟稠密，并以牺牲环境为生。这类地区应该是生态环境治理的重点。
现在西部进行的生态环境建设，把重点放在天然林禁伐、退耕还林还草、防沙治沙、天然草原恢复、水利工程的调节上，是完全正确的。从已退耕还林还草的几千万亩坡地看，植被幼苗已经成长，水土流失已有所减少；再如塔里木河多年断流的问题，由于上游水库适当放水，断流问题很快得到解决。但是这项工作必须进行长期不懈的努力，有国家的法律、政策和当地人民的利益作保障，才能见到成效，若政策出现闪失，法律失效，生态建设成果就会毁于一旦。
生态建设政策中，最重要的是粮食的供给。在“谁来养活中国？”舆论甚嚣尘上的年代，人们讨论的是人口的增加、工业化和城市化的发展与耕地面积减少、水资源短缺等导致粮食供给不足的矛盾，当时还没有意识到生态也需要粮食去购买。现在根据已有资料推算，仅保障退耕还林还草一项，每年就需要粮食数千万吨。在今后粮食的供求规划中，必须把购买生态这一笔需求计算在内。
农民退耕还林还草后，他们不仅要靠林、草收入维持生计，而且要靠林、草致富。这就必须把林、草变成既是生态的载体，又是可再生的商品，如可间伐的木材林、可轮伐的竹林、常年生经济林、多年生牧草等。农业要实现产业化、规模化经营，林业、草业更要走在产业化、规模化经营的前列。林业、草业发展了，农民致富了，以林、草为基础的生态环境就会变得更好。我们应当走出这样一条生态保护和农民致富相结合的道路出来。
在西部进行生态环境建设是惠及江河中下游和全国的伟大事业，投入很大，收益很慢，许多收益明显但无法计量。而要使这一事业取得成功，仅靠西部的力量是不行的，必须建立起一种补偿机制，以促进生态环境建设的可持续发展。现在世界许多地方，在江河流域、森林资源、水资源等方面，补偿机制已得到应用。主要的形式是公共支付体系，即用政府的税收，支付环境治理和管理的费用。这种形式虽然没有与上游提供的治理和服务的支出挂钩，但基本上还是体现了一方治理，多方受益者给予经济补偿的公益性原则。在特定的小流域范围，由下游受益区域和企业与上游提环境供治理服务的地区和企业建立自主协议进行补偿，也是一种比较好的形式。交易体系是另一种正在发展着的形式。这种交易主要通过地区之间的协议进行补偿，有些企业也采用这种交易，因为投资流域的可持续经营管理远比投资建立水供应设施和处理污染，能节约大量成本，更为经济。在中国，生态环境建设尚处在初创时期，不但没有补偿机制，更严重的是没有补偿意识。这种状况已开始引起重视，人们期望在西部生态环境建设工程中能有所解决。
第四，集中力量尽快解决西部的经济社会的贫困。
中国总体上已实现小康，基本上普及了义务教育，开始实施十六大制定全面建设小康社会的目标。但正如十六大所指出的，现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。这个低水平、不全面、很不平衡集中表现在西部地区。全国3000万贫困人口，80％以上集中在西部；未普及义务教育的地区集中在西部；不通电、不通公路、不通广播电视、居民饮水困难的地区集中在西部；卫生条件最恶劣的地区集中在西部……只有使西部这些地区尽快脱贫，实现小康，才谈得上全面建设小康社会。为此，国家的扶贫基金、财政转移支付资金、税收返还资金、教育投资等应向西部倾斜，尽快使这些问题得到解决。特别要由国家投资使西部的学龄儿童享受到免费的义务教育，在援助人民摆脱贫困生活上竭尽全力。
第五，选择若干地区实行特殊政策，使这些地区先发展起来。
在西部大开发初期，我们就主张，西部大开发应借鉴沿海建立经济特区的经验，选择若干地区，构筑政策洼地，吸引各种生产要素投入西部开发。最近，又有学者提出了类似的建议。同时，发达国家对欠发达地区和产业衰落地区的援助也为我们提供了有益的经验。在进一步开发中，应积极研究和采取这种模式。
西部开发最大的困难是缺乏吸引外部投资和民间投资的政策环境。在广阔的西部全面实行特殊政策是不可能的，但选择若干地区，在较小范围内实行则有可能。西欧各国把受支持的地区大体分为三类：第一类是经济落后地区，主要目标是促进经济增长；第二类是产业衰落地区，主要目标是进行结构调整；第三类是新兴产业区，主要目标是发展新兴产业。西部可参照这种分类，把西部分为四类：一是重要资源和特色产业开发区，主要目标是促进这些有开发潜力的地区经济增长；二是老工业基地，主要目标是对这些传统工业区进行结构调整和技术改造；三是新兴产业区，主要目标是扶持这些地区发展高新技术产业和新兴产业；四是特色农业产业区，主要目标是扶持这些地区特色农业区域化、专业化、产业化和现代化。这些地区范围不宜过大，数目不宜过多，要经过专家评估，政府认定，并要有科学规划。
地区划定后，可参照我国沿海经济特区和西欧国家的经验，分别制定扶持政策。西欧国家的政策是：一是对企业向落后地区投资提供补贴。英国的补贴比例相当于企业设备投资的20％—44％；二是对开发区提供就业补贴。英国政府规定，在划定的开发区内举办企业，每雇用一个人就业就向其补贴1.5万英镑；三是利用国有企业投资带动其他投资。意大利政府规定国有企业必须把40％的工业存量资产和60％的工业增量投资布局在南部；四是税收优惠。主要政策是，对企业投资实行免税，在一定时期内对投资收入免征或减征税负，实行加速或自由折旧等；五是政府直接拨款在落后地区兴建基础设施、改善交通运输条件、提高教育水平、进行技术培训等。这些扶持政策与我国沿海经济特区政策有相同和相似之处，也有其特点，如为保障就业而实行的就业补贴，加速折旧和自由折旧等。我们还可根据西部实际设计一些新的政策。如果我们能在西部规划二三十个这样的小区，分别实行不同的优惠政策，集中投入资金和各种生产要素，其效果比现在一些地区“撒胡椒面”的做法不知要好多少倍。国家西部开发办应出台这样的大政策。
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