民间粮食储备研究综述及其政策启示，本文主要内容关键词为：启示论文,民间论文,政策论文,粮食储备论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓粮食安全，即是“让所有人在任何时候都可获得能保障其过上健康而有活力生活的足够食物（access by all people at all times to enough food for an active，healthy life）”。由于粮食生产的季节性及容易受自然灾害影响的特点，为保证粮食安全，让每个人都有饭吃， 理应搞好粮食储备，“以丰补歉”。
近些年来我国研究粮食储备方面的文献相当多，但基本上都是从宏观层面上着眼，注重分析国家粮食储备情况，对农户存粮的意义及影响研究较少，以及政策层面的措施鲜有关注。特别是近两年来，国家对于粮食生产环节采取了强有力的措施，直接给予种粮农户现金补贴，以提高粮农种粮积极性，增加收入，但农户粮食储备环节没有得到应有的关注。本文分析了国内外民间粮食储备的现状，提出了财政补贴农户储备的设想，以此作为粮食直补政策的补充。
一、对粮食储备问题的争议
目前理论界对于粮食储备问题的国家主导地位没有太多的争议，但对于分级管理存在较大的分歧。一种观点认为粮食专项储备完全具有消费上的“非竞争性”和受益上的“非排他性”的公共产品特征决定了它应该由政府而不是私人来提供国家粮食专项储备作为公共产品，由于粮食储备具有较强的“外部性”特征，提供粮食专项储备所获得的私人收益小于该项活动所带来的社会收益，因此，私人无力且不愿提供，市场在此失灵，其供给只能由政府来提供。另一种观点认为应重视和发展民间储备，如柯炳生、史清华、闻海燕等都对农户粮食储备进行了较深入的调查与分析。黄志遥，王淑萍提出了建立合办粮食体制的设想。即粮食部门与地方政府、社会性合作经济组织专业性合作经济组织及农民合作，联合共储，风险共担，利益共享。云昌杰提出了改革仓储业，推行栈租制的设想，即由国家委托仓库存粮。
本文正是在这一背景下，拟就粮食的储备体系进行探讨，通过了解我国古代粮食储备经验以及现阶段国外的一些做法，希望对我国搞好民间储备尤其是农户储备有所借鉴。
本文所指“民间粮食储备”概念，是指非政府（non-governmental）储备，即并非由中央或地方政府经营管理的那部分储备粮，包括私营企业、个体经营储备粮，农户储备粮。
二、国外的民间粮食储备
1977年，美国的农业立法对建立农民自有储备作了规定。美国粮食储备体系有三大特点：以农场储粮为主，占总仓储能力的58％；以商业性粮仓储粮为辅；国家不经营储备粮和仓储设施。美国农场主与国家签订粮食储存合同，由国家支付一定的费用补贴。当市场粮价上升到或高于支持价格时，农场主可以出售所储存的粮食，并偿还贷款和利息；农场主也可以继续储存而不出售，但这时只能享受贷款而不再获得费用补贴；储存粮食的费用补贴，一般情况下不用归还。
法国对粮食种植的农户、私人储存按月加价，避免收获季节粮食过于集中上市而影响粮食市价。从而最大可能地保障粮食均衡上市。德国等其它欧盟国家也大多采取了类似的粮食储备政策。
日本粮食储备由政府与民间共同负责，以政府为主，民间储备费用由政府补贴一部分。
尼日利亚的储备体系非常明确，即中央、州政府、农户三级储备体制，其中，中央储备粮占总储备量的5％，用于战略储备；州级政府储备占10％，用于平抑物价；85％为农户储备，用于临灾赈济。
近些年来，各国的粮食储备政策总体呈现出私有化的态势。
马来西亚的粮食储备管理由私有化的原国营贸易公司-BERNAS负责，这家公司同时还拥有大米进口的垄断权，政府对标准米的零售价实行最高限价（US
0.26－0.27 per kg），此项政策自1993年实行后就未变化。 2001年，优质大米，包括特优精米，特别是香米价格放开。BERNAS与政府有协议，公司有义务至少应保持92000吨的储备量。
自2002年6月，巴基斯坦允许私人参与农产品贸易及粮食储备，相应地，为了激励私人投资，对于为办理粮食营运和粮食储备而进口的设备及其安装费部分的关税给予减免。
泰国制定了2002—2006大米战略计划，拨款304.5亿泰铢用于建造包括仓筒在内的基础设施。其中17％由公共基金提供，其余以贷款形式提供给私人机构。
印度等不少学者也提出政府应减少储备，加大私人存储比重，政府给予补贴，这样一方面可节约政府开支，另一方面可最大化社会福利水平。
总之，无论是美国、法国、日本还是其它国家，民间储备都已纳入国家粮食储备计划，为了鼓励私人存储，政府采取了相应的财政补贴或政策优惠措施。理论上承认粮食储备具有较强的“外部性”特征，其带来的社会收益理应从政府得到补偿。尤其是国外对于农户粮食储备给予直接补贴，其实质是对农民生产粮食产生的正的外部效益的一种补偿，对农民利益的有力保护。
三、我国民间粮食储备现状
新中国的粮食储备工作始于上世纪50年代。当时建立了包括“国家周转粮食库存”、“甲字粮”、“506”粮、农村集体储备在内的粮食储备体系，1979年，我国生产队集体粮食储备高达96.9亿斤，成为粮食供应的重要后备防线，但现在这道防线已基本不复存在，只余个别地方仍在作这种有益的尝试，如四川省通江县洪口区在全区建立了农村储粮互助会，余粮户多存，缺粮户可借支；江苏省沭阳县刘集镇粮管所代农户储存粮食，每百公斤粮食只收2元的代管费。
目前我国粮食储备系统大致分为三级：一是中央政府掌握的粮食，二是地方政府（省、地、县）的粮库，三是农户自有储备。从我国目前粮食储备的结构来看，国家极为重视国库粮食储备，并为此投入了大量的人力与物力；农户粮食储备所占比重较大（达75％以上），却未享受到政府的资金支持与政策扶持。
1.农户储粮数量
2004年6月初，全国农村固定观察点办公室对河北、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、江西、山东、河南、湖南、广东、海南、重庆、四川、陕西和甘肃等17个省（市）的部分观察点样本农户，进行了分品种的粮食生产、消费和储备的问卷调查。 调查发现， 农户净储备粮为人均148.0公斤，其中有60.2％的农户有较长时间的粮食安全储备（4个月以上净储备），17.7％的农户作较短时间的粮食安全储备（2至3个月净储备），22.1％的农户基本不作粮食安全储备（1个月以下的储备）。倘若按复种指数的不同有些地区应保持4个月、有些地区应保持10个月的粮食储备才能满足基本口粮需求来看，则大量的农户自有储备尚不能满足其无收成月份的口粮需求，则这部分粮食需求只能依赖于市场。调查还发现，大批量存粮农户的比重在下降。
史清华等以江、浙、沪三省为例，对农户家庭的粮作经营行为及粮食储备变化进行了实证分析，发现农户家庭粮食储备水平明显下降，粮食的农户储备已降到警戒线以下，农村的粮食安全保障只能依靠市场来解决。
随着越来越多的农村剩余劳动力迁离农村，农户储备会进一步减少；粮食流通市场的日趋完善使人们能够轻而易举地在市场上买到家庭所需口粮以及种子粮，越来越多的农户将依赖于市场直接购粮；而且，随着农村生活水平的提高，受恩格尔法则的作用，农村人口消费原粮数量也日渐减少。因此农户储存粮食数量逐年下降。
2.农户储粮损失调查
农村储粮环境极差，储粮设施相当落后，主要的储粮设施是柜、缸、麻袋、塑料编织袋、箩筐、囤篓、板桶等，或堆放在楼板上、或置于房角；有的直接裸放，如将玉米捧子挂吊在大梁上。据调查，在甘肃农村，用简单储粮设施存放的粮食仅占农户存粮的20％。储粮设施不同，损失率就不一样；踏地散装储粮损失率＞编织袋＞土仓＞木仓＞水泥仓。粮食储存的主要灾害是虫蛀、霉变、雀害、鼠咬、撤漏等，其损失率达10.8％。
3.农户粮食储备的影响。
（1）农户粮食储备对市场的影响
柯柄生认为，由于农户绝大部分都属于储粮备荒型，所以对市场价格的反应弹性很小，估计只有20％—30％在可能的价格变化范围内可能释放。农户储粮中的余粮可对粮食供求产生一定的影响。
（2）农户储粮对国家粮食安全的影响
史清华认为农村储粮解决了农民的粮食需求，减轻了国家粮食总供给的压力。由于农村人口占我国人口中的绝大多数，农村粮食供应有保障，国家粮食安全就不会出现太大的问题。其次，农村储粮缓解了国家粮食库存容量不足的矛盾；
但农户储备如何对国家粮食供求及粮食安全产生影响以及有多大的影响，目前都只有定性分析，并无实证，这仍是当前急待探索的问题。
四、国外粮食储备政策对我国现阶段粮食储备的启示
国家粮食储备局王村贵认为：中国地域辽阔，交通比较紧张，运力不足，运距长，粮食储备的机动能力差；存储粮食的库点非常分散，库容较低小，机械化程度低，集并困难，“铺底粮”数量巨大，账表上还有大量粮食，实际上已难调出。所以储备资源难以得到充分利用。因此，搞好农村粮食储备，事关我国9亿农民的粮食安全问题，其意义不容忽视。
1.民间储备的一个好处是成本较低，离市场较近，在紧急情况下能快速释放。因此，我国应立足于农村，搞好基层粮食储备工作，解决了我国大多数人的口粮问题，国家才能集中余力搞好全局粮食安全问题。
2.发挥市场机制的作用，让农户储粮行为有利可得。由于粮食储备的公共产品属性及其具有较强的“外部性”，因此，无论是私人储备还是农户储备，都应纳入国家调控体系，但调控并非是计划，应在市场经济这个大环境下，按照市场手段相机行事。政府可考虑给予私人储备补贴，私人储备的主要成本是粮食储存过程中发生的实际支出，如处理费，仓储租赁费，以及投资利息支出。因此，补贴可直接基于每吨存储成本，或通过利息补贴。
3.指导农民科学储粮，降低粮食储存损耗率，推广可行经验。如山东省无棣县组织农民在家庭空闲房内利用麦糠、砖块、塑料布、水泥等建立家庭小粮库，建一个仅需50—70元左右，农户能够承受。既缓解了国家资金、储运等方面的压力，同时也为农民择机售粮创造了条件，受到农民的欢迎。有的建立了各种形式的粮仓，如：砖式仓、硬纸板仓、铁皮仓、库架仓、晒台粮仓。
4.适时监测农户家庭粮食储备情况，特别是粮食主产区的农户粮食储备情况，由于农户储存的粮食基本上都是自己生产的，所以主产区农户粮食储备变化是我国粮食储备供求情况的晴雨表。建立农户储备与粮食供求走向之间的关系，通过农户储备了解我国粮食供求的基本走势。