历程与走向：党的执政体制改革创新30年，本文主要内容关键词为：改革创新论文,历程论文,体制论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D251 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2010)0
执政体制，是执政党在执掌国家政权过程中形成的体系和机制的总和，是政党执政的基本格局，是执政党与国家政权、其他党派、社会团体等方面权限划分，以及党内权力关系的制度安排。在我国，党的执政体制是政治体制的核心与支柱，是执政方式的运行载体。改革开放以来，我们党按照党的领导、人民当家作主和依法治国相统一的根本要求，坚持总揽全局、协调各方的总原则，对党的执政体制改革与创新进行了不懈探索，并取得了突出成就。在新的历史条件下，党的执政体制正朝着民主化、科学化和法治化方向推进。
一、基本历程：从对传统执政体制的反思到党政分开和依法治国
伴随着改革开放和社会主义现代化建设波澜壮阔的伟大实践，党的执政体制也随着我国政治体制改革的推进而不断创新。30年来，我们党历经对传统执政体制的深刻反思、对党政分开的积极探索到依法治国的逐步实施，已初步形成了与经济市场化、政治民主化、文化多元化以及社会都市化等社会转型期特征基本吻合的执政新体制。
（一）逻辑前提：对权力高度集中的传统执政体制的深刻反思
我们党的执政体制形成于革命战争年代的局部执政实践之中和建国后一段时期的计划经济体制之上，并受前苏联共产党执政模式和中国传统文化的深刻影响。改革开放前，在国家各种政治主体中，执政的中国共产党拥有绝对权威，在各方面都主导着政治关系格局，导致党政不分、以党代政，党组织权力化、行政化，居于国家政权机关之上直接要求和命令国家政权机关，甚至代行应由国家政权机关行使的权力，形成了一种执政党高度集权和全面控制的集权主义和全能主义政治体制。改革开放后，我们党对这种集权型体制进行了深刻剖析，邓小平指出：“党成为全国执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。”[1]由于党的领导体制没有随着执政环境的变化而相应转型，在相当长的时期内，“加强党的领导，变成党包办一切、干预一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径’”，这些制度“现在再也不能不解决了”，而且必须要从根本上加以解决。[2]邓小平始终认为，党领导人民建立国家政权，就应当保证政权组织充分发挥职能，党不能直接给国家机关发命令、下指示，也无权超过国家机关直接管理国家生活和社会生活。这些认识为党的执政体制改革奠定了思想基础。
（二）历史起点：党政分开的积极探索
党的执政体制改革的历程起步于党政分开。随着经济体制改革的推进，地方、企业和劳动者个人的自主权不断扩大，权力高度集中的政治体制的弊端越来越凸显，经济活动的相对自主与政治权力的过度集中发生激烈冲突。如何创新和发展党的领导体制以适应新形势、解决新问题成为迫在眉睫的现实任务。对此，我们党强调要改善党的领导。改善党的领导的实质，就是要解决党如何正确有效执政的问题。邓小平指出：“我们要改善党的领导，除了改善党的组织状况外，还要改善党的领导工作状况，改善党的领导制度。”“改革的内容，首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[3]于是，解决党政不分、以党代政的问题就成了执政体制改革与创新的历史起点。
“党政分开”作为这一阶段党的执政体制改革与创新的着眼点，经历了十二大的“党政分工”与十三大的“党政分开”两个步骤。党的十二大提出：“党的工作和政府的工作，企业事业单位中党的工作和行政、生产工作，必须适当分工。”[4]党的十三大在此基础上正式提出党政分开，并形成了一个完整的理论框架，对党政分开的内涵作了原则性解释：“党政分开即党政职能分开。”[5]就是要依法合理界定党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、企事业单位、群众团体和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。根据这一思想，中国共产党对自身执政体制进行了初步改革。一方面，在各级人大建立了常委会，在国务院和各级人民政府实行行政首长负责制；另一方面，撤销了各级党委中与政府机构重叠对口的经济管理部门，取消了一些不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委职务，将其所管理的一些行政事务交由政府有关部门管理，同时还取消了党委审批案件的制度，等等。尽管后来党的执政体制改革创新没有完全按照这一思路行进，但这一阶段的探索无疑也是具有理论与实践价值的。
（三）深化推进：依法治国方略的提出和实施
建立社会主义市场经济体制直接推动了政治体制改革和党的执政体制创新。市场经济是一种法治经济。党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革目标后，社会阶层的分化以及国家与社会关系的变化，改变了政治权力运行的基础和依据，要求政治权力运行分散化、规范化、有限化，这就对传统的权力高度集中、无所不包的运行模式产生了强烈冲击。面对经济和社会生活领域出现的新情况、新问题，面对经济全球化浪潮，尤其是中国加入WTO后的开放形势，健全社会主义法制，依法办事，成了社会和国家政治生活的重要内容。正是在这种背景之下，1996年2月，江泽民首次提出了“依法治国”命题，并阐明了依法治国的科学含义。他指出，实行和坚持依法治国，“就是使国家各项工作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化、规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”。[6]这表明我们党对社会主义政治文明内涵的深刻理解和对新的时代特征的准确把握，标志着党的执政体制改革与创新有了新的发展方向。此后，一般情况下中共中央不再像以往那样直接以党的文件形式要求国家机关贯彻实施重大决策和向社会发号施令，而是向国家权力机关提出建议，然后经过国家权力机关转化为法律形式加以实施。在此基础上，党的十六大明确提出了“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”的思想，十六届四中全会和十七大都进一步强调要提高党“科学执政、民主执政、依法执政”的水平，表明中国共产党在执政体制建设上已迈出了坚实的步伐。
二、党的执政体制改革与创新的重要经验
党的执政体制是国家政治体制的重要组成部分，30年的实践告诉我们，其改革与创新必须在坚持党的领导的根本要求下，按照社会主义政治文明发展的基本规律，有序、稳妥地展开，必须坚持辩证唯物主义和历史唯物主义，大胆吸收人类所创造的政治文明成果，使之更加科学、更加合理。
（一）坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的根本要求
党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”党的执政体制改革与创新是社会主义民主政治建设的重要环节，因此，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，既是发展社会主义民主政治的根本原则，也是党的执政体制改革创新的根本要求。在当代中国，如果没有坚强有力的中国共产党这个政治核心整合各种政治资源，中国特色社会主义事业就无从谈起；共产党领导人民进行社会主义革命、建设和改革的根本政治任务，就是领导和支持人民充分行使民主权利，有效地管理国家经济生活、政治生活和社会生活；而党领导人民当家作主又必须用制度和法律加以确认和规范，才能真正做到在宪法和法律的范围内实行政治领导。因此，党的领导，人民当家作主和依法治国三者缺一不可，三者的有机统一是中国特色执政体制的根本特征的高度概括。
（二）坚持党总揽全局与协调各方相统一的根本原则
“总揽全局，协调各方”的概念最早由党的十三大提出，十五大作了完整表述，十六大进一步将其上升到原则的高度，明确指出“按照总揽全局、协调各方的原则， 规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系；支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。”党的十七届四中全会进一步强调必须“坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用”。党的领导是全局性的领导，是对政治方向和政治原则的把握，坚持“总揽全局”，就是坚持党对国家大政方针和全局工作的政治领导，解决好全局性、战略性、前瞻性的重大问题。中国共产党在总揽全局的基础上必须坚持“协调各方”。即要协调好党与人大、政府、司法机关以及各民主党派和人民团体的关系，支持和保证这些组织依法或者依照章程独立负责、协调一致地开展工作，共同推进党和国家事业的发展。总揽全局、协调各方是统一的整体，两者相互联系，相互促进。
（三）坚持科学性与合理性相结合的基本要求
体制建设的实质是使一个系统内部的诸要素按照事物发展的规律进行有效地排列组合，并通过各要素的相互影响、相互作用实现预设功能。任何体制的建构都要体现这一规律性和目的性要求，即科学性与合理性的结合。中国共产党的执政体制建设也不例外。其一，科学、合理的执政体制必须是符合政党执政规律的，且不能违背人类社会的发展规律。其二，科学、合理的执政体制必须有助于提高执政效率、降低执政成本，保证执政资源得到充分有效的开发与利用；其三，科学、合理的执政体制在一定时期必须有效地促进经济社会健康、持续和快速发展，不仅能够维护社会的稳定和公平正义，而且能以执政绩效激发民众对执政党的认同和拥护，从而有助于增强执政党的执政合法性。这一点尤其重要。
（四）坚持继承、借鉴与创新相结合的根本方法
中国共产党的执政体制建设是在马克思主义政党执政理论指导下，伴随着中国革命、建设和改革而形成并不断完善的历史过程，在这一历史进程中积累了丰富的理论资源和实践经验。马克思和恩格斯虽没有经历过无产阶级政党执政，没有为我们设计出一套具体的执政体制模式，但他们对党的领导体制和无产阶级国家的政体建设都曾作过原则性论述，为党的执政体制理论的发展打开了思路；列宁是第一位亲历并直接领导了无产阶级政党执政的革命导师，在短短的七年执政实践中，创造性地阐述了党执掌国家政权的制度设想；中国共产党从根据地局部执政时期就开始了有益探索，历经革命、建设和改革的不同时期，为马克思主义政党的执政体制理论和实践作出了突出贡献。我们要充分挖掘和吸收这些宝贵的思想资源。在当代世界，在实行资本主义宪政的多党竞争体制下，虽然不存在某个特定政党的执政体制，但同样存在特定国家的执政体制。不同国家的执政体制都是人类政治文明的组成部分，为我们提供了多样化的参照系。因此，要保持中国共产党执政体制旺盛的生命力，必须敢于和善于吸收其中的合理因素。要进一步拓宽研究领域、扩展理论视野、创新研究范式，科学把握与自觉遵循政党政治的基本原则与普遍规律，不断推进中国共产党的执政体制创新。
三、根本方向：坚定不移发展社会主义民主政治
政党政治是现代民主政治的普遍形式。当代世界政党政治正朝着科学化、民主化和法治化方向推进，这是人类社会政治文明的基本发展趋势。为适应这种世界历史趋势，我们党已庄严宣示：“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”因此，在坚定不移发展社会主义民主政治中对党政关系作出更加科学的制度安排，建立健全党内民主制度与国家民主制度间良性互动机制，无疑是今后完善党的执政体制的根本方向。
（一）目标定位：构建政治关系的民主化模式
政治关系是指在特定的政治体系中政治主体之间在政治生活中基于某种政治利益，围绕国家政治权力而形成的相互作用、相互影响的关系。完善党的执政体制目的就是形成以中国共产党为核心的各种政治主体间相对均衡的政治权力结构和相互制约、相互促进的政治权力运行机制，使党对国家和社会的领导主要不是通过组织关系来实现，而是通过制度化的机制和程序展开。在现代民主社会，政党政治主要由政党、国家和民众三大基本要素组成。在我国，这种政治主体架构反映在党的执政体制上就表现出四大关系模式：一是党政体制，即党与国家政权机关的职能定位及其相互关系的制度设计与安排；二是党际体制，即民主党派的功能定位及其与中国共产党之间关系的制度设计与安排；三是党群体制，即党与民众之间的关系及其密切两者关系的制度设计与安排；四是党内体制，即处理党员与党组织之间、党组织之间以及党组织内部关系的制度设计与安排。因此，健全党的执政体制，就是要按照民主政治原则理顺党政关系、党与民主党派之间的关系、党与社会民众之间的关系以及党内关系，并使之制度化、规范化和程序化。[7]
（二）路径选择：发展党内民主，并以党内民主带动人民民主
党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。只有党的事业成为人民的事业，党的事业才能永葆生机。在我国，共产党执政就是领导和支持人民当家作主，维护和实现人民群众的根本利益。坚持和发展党内民主，并以党内民主带动人民民主，是党执政为民的本质要求和健全党的执政体制的根本途径。为此，必须大力发展党内民主，同时积极探索建立健全党内民主制度与国家民主制度和社会民主生活间的良性互动。党内民主，集中体现为全体党员享有“四权”，即知情权、参与权、选择权和监督权。要保障落实党员的“四权”，关键是改革和完善党内民主的相关制度与机制。一要改革和完善党内选举制度和机制，二要改革和完善党内决策制度和机制，三要改革和完善党内监督制度和机制。改革和完善党的执政体制，还必须符合人民当家作主的要求。为此，要积极推行政务公开、村务公开、厂务公开，以公开促监督；要不断拓宽各种利益主体的合理诉求渠道；要建立和完善利益整合机制，使各个利益主体公正合理地分享发展成果。
（三）工作重点：继续调整党政关系，真正确立人民代表大会的最高权力地位
理顺党政关系是我国政治体制改革的核心内容，党政关系不顺是造成目前党执政体制中诸多问题的关键所在。在我国，人民代表大会是人民行使国家权力的机关，也是共产党执政的基本平台。人民代表大会制度是有中国特色的人民民主的实现途径。党代表人民执政，关键是通过人民代表大会把代表人民利益诉求的党的主张转化为国家意志，把符合人民要求的党的干部经由法定程序选入国家组织。目前，人民代表大会在国家权力体系中的最高性权威，在政治运行实践中还没有真正得到体现，需要继续加以调整。调整党和人大关系的关键，是要建立和完善立法制度和监督制度。建立和完善立法制度，就是要用法律形式对党委的方针、政策和决议进入人大立法程序的根据、程序和方式予以确立，使党的主张成为国家意志的过程规范化、法律化和制度化；建立健全党与人大权力的互相监督制度，必须明确党与人大间的监督关系，不是单向的，而是双向的。一方面，党监督人大，就是党组织对人大实行政治领导，以确保方针政策得以顺利上升为国家意志，转化为国家法律；另一方面，人大对共产党组织进行宪法监督，以避免个别党的领导人随意指挥、干预人大工作的现象。
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