欧洲联盟的政策领域分类与政策性质，本文主要内容关键词为：政策论文,性质论文,领域论文,欧洲联盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧洲联盟已进入了全方位联合的新阶段。与此相适应，欧盟的政策发展也日益显现出广泛性与复杂性的特征。它的政策领域之宽泛、超国家色彩之浓厚、政策制定程序之复杂，加之政策制订过程中多种角色的参与及其影响与制约因素，反映了欧盟作为欧洲经济政治高度一体化的实体在政策制订领域所显现出的国家与超国家特征。鉴于欧盟在国际舞台上的重要地位，研究欧盟的政策领域与政策性质具有重要的理论与现实意义。
政策领域的分类
欧盟的政策领域可分为五个方面：建立单一欧洲市场；宏观经济与金融政策；功能政策；部门政策和对外政策。在这五类政策中，单一欧洲市场和经济与金融政策占有较重要的地位。对外政策主要体现在经济方面，共同的外交与安全政策尚处于探索和形成之中。
（一）建立单一欧洲市场。
单一欧洲市场的建立与发展不仅代表着欧共体／欧盟（注：依据1993年11月生效的《马约》而建立的欧洲联盟，是在欧共体的基础上产生的，但欧共体作为和共同外交与安全政策（第二支柱）、司法与民政事务合作（第三支柱）并行的第一支柱存在于欧洲联盟的框架内。故“欧共体”这一名词既表明欧盟的前身又是现今欧盟的一个重要组成部分，很容易引起概念上的混淆，并且人们有时仍习惯于用欧共体代表欧盟。本文所提及的欧共体一般是指欧盟的前身。而欧共体／欧盟应能较为确切地表述欧盟的过去与现在的总体概念。）经济一体化的深入发展，而且表明欧共体／欧盟在这一政策领域的不断发展与完善。80年代以前，单一欧洲市场建设仅取得有限进展。进入80年代，各种内外因素综合在一起，使欧共体成员国对加快单一欧洲市场建设达成共识并在促进单一欧洲市场建设方面取得较大的进展。单一欧洲市场的建立基于4个主要支柱：
第一个支柱是保证成员国之间商品、人员、劳务和资本的自由流动。欧共体条约规定，为实现商品的自由流通，必须拆除所有的贸易壁垒。欧共体条约禁止关税、数额限制和具有相似作用的各种措施。单一欧洲市场的第二个支柱涉及一些直接影响共同市场的建立或功能的相近的法律、法规或成员国的行政条款。即成员国需要建立与单一欧洲市场相关的相近的法律、法规或行政条款以实现商品不受边界限制的自由流动，鼓励和促进在整个欧盟范围内人员、商品、劳务和资本的自由流动。理事会所确立的规则和欧洲法院判例是这种相近的法律、法规或行政条款的主要渊源。竞争政策是单一欧洲市场的第三个支柱。欧盟对在共同市场范围内具有阻止自由竞争作用的商业活动、统治性的贸易地位和国家援助以立法的形式加以禁止，主要以理事会立法和欧洲法院判例的形式来体现（注：例如，确立了不能以优势地位控制全部市场份额，但特殊产品和代用品除外。此外，涉及地区发展、再培训以及在潜在的工业增长中创造就业机会的国家援助可以作为例外，即是法律所允许的范畴。欧共体／欧盟在审查和考察这些例外申请及其实际活动方面需要花费大量的时间，做大量的工作。）。单一欧洲市场的第四个支柱是共同的对外关税(CEF)。共同的对外关税的目的是所有的成员国都施以共同的贸易壁垒以增进平等进程和同等贸易。如，通过利物浦或鹿特丹进入欧盟的商品与它们经过雅典或马赛进入欧盟的情况完全一样。因此，没有成员国可以由于拥有较为便宜的原材料进口渠道而获得竞争优势，没有成员国可以因向某一欧盟伙伴出口进口商品而获利。
在建立单一欧洲市场方面虽然取得了很大的成绩，但由于阻碍单一欧洲市场建设的各类壁垒仍没有完全消除，成员国国内政策仍以各种不同形式对单一市场的运作起阻碍作用，而这类国内政策还没有被规范或制订为在欧盟范围内的成员国共同政策，故单一欧洲市场象国内市场那样开放和一体化还需要多年的时间。在可预见的将来，单一欧洲市场作为一个完全开放的和一体化的市场，其障碍仍会以某种形式继续存在，但随着1999年1月1日欧元的正式启用，共同的货币和货币政策在欧元区国家成为现实，这对单一欧洲市场建设无疑是一个巨大的推动和促进因素，但是，仍不能期望在短期内完全清除其他阻碍因素。
（二）宏观经济与金融政策。
80年代末以前，欧共体的宏观经济与金融政策相对来说仅具有软弱的政策机制与其相关联。从经济政策来看，尽管欧洲经济共同体条约的某些条款及1969年和1972年的政府首脑宣言中宣称其意向是到1980年建立经济和货币联盟，但经济和货币联盟(EMU)运动在此阶段仅取得了有限的实质性进展。宏观经济和金融政策在这一时期发展相对缓慢的主要原因在于下述4个传统障碍：第一，成员国间的差异主要表现为经济或金融方面，不得不首先给予必要的协调；第二，共同体过于部门化的政策制订机制阻碍了全面协调的途径；第三，经济与货币一体化对不同的成员国来说获益程度不一，导致成员国对其兴趣与热情程度不同；第四，对一些成员国来说，向共同体割让关键的宏观经济和金融权力涉及到敏感的国家主权问题。
80年代末在欧洲货币联盟方面开始取得切实进展，欧洲联盟条约中关于欧洲货币联盟的条款为欧洲货币联盟的进展确立了具体计划和时间表。该计划的主要特征是增进成员国间的经济和货币政策的合作与趋同，驱动单一货币和在欧洲中央银行系统(ESCB)的框架内运作的欧洲中央银行(ECB)的建立。这一时间表的主要特征是3年的转换期，即对那些愿意并符合条件的国家而言最早于1997年采用单一货币；对那些符合特定条件的国家而言最迟于1999年采用单一货币（联合王国和丹麦除外，这两个国家不承诺加入单一货币）。1998年5月，欧盟首脑会议在布鲁塞尔召开，确定了首批欧洲货币联盟参加国，即德国、法国、比利时、荷兰、卢森堡、奥地利、爱尔兰、芬兰、西班牙、葡萄牙、意大利11个国家；确定了荷兰人杜伊森贝赫为首任欧洲中央银行行长。1999年1月1日，欧元正式启用，欧洲中央银行开始运作。
（三）功能政策。
欧盟较为重要的功能政策主要有以下政策领域：地区政策、社会政策、司法与国内事物政策、能源政策、研究与技术发展政策、环境政策。
1，地区政策。欧盟地区政策始于60年代。为适应当时西欧经济高速发展而带来的区域经济问题，共同体建立了一系列贷款机构，援助欠发达地区，发展中小城市。到70年代逐步形成了较为完整的共同体地区政策。成员国经济发展水平不同使其在处理地区问题上的能力存在着差异，部分较为贫穷的国家如希腊、爱尔兰没有足够的资金推行地区政策。英国、德国和法国这些较为富裕的国家则可以在相对广泛的地区实施其地区政策目标。成员国的地区政策多是针对本国问题制订的，但成员国之间经济的一体化意味着任何一个成员国地区政策的制订和实施都会将其影响在不同程度上扩散到其他成员国。据此，欧共体各成员国就可以“合法”地关注其他成员国的地区政策。欧共体对地区政策的介入，使成员国参与解决其他地区的地区事务成为可能。目前，欧盟的地区政策主要有三个内容：欧洲地区发展基金；涉及地区问题的政策机构；对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调。
2，社会政策。欧盟的社会政策是一项发展较晚、比较薄弱的政策领域。欧共体发展早期，人们对共同社会政策并没有给予足够的重视，《罗马条约》只从宏观上泛泛地提出了一些带有社会性质的目标或限于某些局部的具体措施，并没有形成承担任何义务、具有明确行动时间表的系统政策目标。从70年代开始，越来越多的社会问题的出现迫使欧共体考虑制订和实施具体社会政策，并在就业、工作、生活条件以及职工参与决策等方面采取具体的行动计划和措施。1989年，在单一欧洲市场计划的推动下产生了《欧共体工人基本社会权利宪章》，表明欧共体社会政策发展进入到一个新阶段。该宪章主要包括下述原则：工人的自由流动基于就业和社会保障机会均等的基础；就业基于公平报酬的基础；生活与工作条件的改善；结社与集会自由以及儿童和青年的保护。在1989年12月斯特拉斯堡欧洲理事会会议上，当时的12个成员国中除英国以外的11个国家均同意采用该宪章。目前，欧盟的社会政策已发展为范围广泛、卓有成效的共同政策，在相当的程度上促进了一体化的发展。
3，司法与民政事务政策。70年代中期，欧盟成员国就开始在司法与民政事务方面进行合作，主要是就监控与恐怖主义、贩毒和团伙犯罪相关联的事务相互交换情报并建立了必要的合作机制。欧洲联盟条约在司法与民政领域巩固并极大地扩展了欧盟的职责，使其成为欧洲联盟的第三个支柱。欧洲联盟条约的有关条款对司法与民政事务从三个方面制订了目标与规则。首先，成员国将把司法与民政事务的9个方面作为具有“共同利益的事务”：避难政策；控制跨越欧盟外部边界人员的规定；移民政策；打击吸毒贩毒；打击国际欺诈行为；民政事务的司法合作；犯罪司法合作；海关合作；为防止与打击恐怖主义、毒品走私和其他形式严重的国际犯罪活动之目的而进行的警务合作（注：《欧洲联盟条约》：欧共体，130f条款。）。第二，授权理事会采取共同立场和共同行动，负责起草协定。第三，建立了新的机构，以促进在司法与民政事务方面的合作与协调工作。很明显，欧盟成员国在司法与民政领域的合作触及的都是高度敏感的问题，在这些方面的合作在过去看来都是会引起极大争议或不可能的事情。
4，能源政策。80年代末以前，共同能源政策是欧共体相对薄弱的政策领域，只在一些特殊的能源部门有某些共同政策。影响共同能源政策进展的主要障碍是成员国对不同的国内能源资源、不同的能源需求，以及大规模的或国营的垄断能源工业愿意在本质上由国家来掌管。80年代末以来，成员国对共同能源政策观点的接受能力日益增强，这在较大程度上是由于人们认识到能源问题不可能孤立于日益一体化的单一欧洲市场，同时也由于海湾战争的某种刺激作用，人们愈加意识到欧盟过分依赖外部能源供应。欧盟近一半的能源需求依靠非成员国供应，在石油方面高达70%。因此，人们对能源的态度有了改变，这导致了能源政策的迅速发展。能源政策大约集中于三个方面的目标：发展内部能源市场；发展外部能源关系以确保充分的能源供应；将能源使用与生产对环境产生的负面影响减至最低限度。
5，研究与技术发展政策。欧盟在这一政策领域的活动采取4种主要形式：
(1)研究工作由欧盟本身直接在其共同研究中心(JRC)内进行；
(2)研究与技术发展的主要部分由共同成本或合同研究构成；
(3)欧盟对协调行为研究项目的实际研究工作不提供财政支持，但研究设备和财政协调工作在国家一级进行。欧盟的医学研究项目采取这种形式；
(4)一些研究活动不是采取上述3种常规形式，如有些研究活动只有某些成员国参加或欧盟与非成员国和国际组织合作。
6，环境政策。与研究和技术发展政策一样，在原始的《欧洲经济共同体条约》中没有提及环境问题。70年代初，欧共体开始把环境问题列入议事日程，重视环境立法。1990年5月，欧共体部长理事会通过关于“环境与发展”的决定，强调欧共体各种类型的发展合作项目要把环境方面因素考虑进去。欧盟是世界上第一个在成员国之间就环境问题协调行动、统一规范的区域性组织。
欧盟的功能政策除上述政策领域外，还包括如教育政策、文化政策和消费者保护政策等领域。
（四）部门政策。
欧盟的某些政策直接针对一些具体的经济部门，如煤和钢、原子能、农业和交通政策等在创始条约——《罗马条约》中都得到明确的表述。其他的部门政策往往是各种因素综合作用的结果，如迅速的部门衰落以及利益集团有效的政治游说等。欧盟最重要的部门政策是共同农业政策(CAP)，它在欧盟开支中占的比例最大。共同农业政策绝大部分政策制订权已由成员国手中转到了欧盟。其次，渔业政策、工业政策和对外政策也都可以划归为部门政策。
1，农业政策。共同农业政策是根据1958年《罗马条约》为逐步实现农场收益、改进技术效率和资源利用效率、稳定价格和食品安全的目的而制订的政策体系。共同农业政策主要基于单一市场、共同体优先和共同财政三原则。单一市场即指消除成员国之间农产品贸易的关税和非关税壁垒以及妨碍自由竞争的补贴，实现农产品在成员国之间的自由流通；共同体优先原则是单一农产品市场的必然结果，是成员国把本国产品的优先权扩大到整个共同体，共同体通过设置农产品进口关税及出口补贴等方式保护共同体内部农产品市场；共同财政即共同农业政策所必须的财政开支由成员国共同承担。为实现这一原则，1962年4月欧共体建立了共同基金，即“欧洲农业指导和保证基金”(EAGGF)，该基金的目的是促进整个欧共体农业的发展。
共同农业政策的运行机制为价格机制、市场机制、货币补偿金机制和欧洲农业指导与保证基金四种。共同农业政策是欧盟最为完整和成功的重要政策领域之一。
2，渔业政策。共同渔业政策的基本理论基础是，随着资源的日益枯竭，通过适当考虑海上经济体系以及在尽可能的情况下适当考虑渔民和消费者的利益，确保现存的鱼存储量得到合理的开发利用。1968年6月，欧共体委员会向理事会提交了首批关于渔业政策的建议。1970年10月，部长理事会通过了这些建议并决定于1971年2月开始实施。这是共同体成立之后出台的第一个有关渔业方面的共同政策。1973年欧共体第一次扩大，使共同渔业政策受到剧烈冲击，加之70年代中期世界渔业外部环境发生了剧烈变化，导致共同体内部有关渔业问题的矛盾尖锐化，共同渔业政策的制定和实施陷入停滞阶段。共同渔业政策的转机出现于80年代。1983年1月25日，共同体部长理事会结束了6年之久的渔业谈判，达成了具有历史意义的共同渔业政策。共同渔业政策制定了较为全面的促进共同体渔业生产、发展和一体化的规则。
3，工业政策。长期以来，由于在各成员国中缺乏与范围广泛的共同工业政策利害相关的利益集团以及成员国政府在经济政策思想上的分歧，共同工业政策被认为不是必须的。在70年代共同体工业政策难产之后，国际上发生了一系列巨大变化：能源危机、货币汇率剧烈波动、通货膨胀、经济衰退、竞争对手加强等，这些都强烈地冲击着欧共体的一体化进程，对其工业经济的影响也日益严重，表现为工业结构失调，市场重新由国家垄断，共同体工业面临严重挑战。在这种形势下，共同体在80年代开始积极制订促进共同体经济振兴的工业战略。共同体在80年代里制定了各种具体工业政策,主要涉及促进单一欧洲市场建设和工业结构调整两方面。
（五）对外政策。
欧盟的对外政策有两个重要特征。首先，对外政策表现为许多不同的方面，可以大致划分为三个范畴：对外经贸政策；外交与安全政策以及发展合作政策。其次，对外政策是欧盟总体政策的一个极其重要的构成部分。由于在《欧洲联盟条约》的共同外交与安全政策条款中，共同外交政策得以充分发展并涉及了共同防务政策，使对外政策在未来有可能在欧盟整体政策框架中占据更为重要的地位。
1，对外经贸政策。欧洲一体化所要实现的目标之一就是在对外经贸关系上建立协调一致的政策机制，使欧盟在与其贸易伙伴的谈判与经济交往中以欧盟的整体利益为出发点，占据更为有力的地位。《罗马条约》第119条规定，欧洲共同体应执行一个共同的对外经贸政策。但在现实中，由于各成员国在具体的政策问题上往往存在分歧或难以协调的矛盾，故很难对欧盟的对外经贸政策定义出具体的政策框架或界定其发展方向。一般可从以下三方面来把握其脉络：欧洲联盟承担的国际义务；对外经贸措施；地区贸易政策。
2，外交与安全政策。80年代末90年代初国际形势的变化和欧共体一体化的发展是促使欧盟共同外交与安全政策形成的重要因素。基于1993年11月生效的《马斯特里赫特条约》，欧洲联盟建立，共同外交与安全政策成为欧洲联盟的三根支柱之一。1997年10月签署的《阿姆斯特丹条约》在《马约》的基础上对共同外交与安全政策的机制与内容做了修改，初步形成了欧盟共同外交与安全政策的大体框架。依据《阿约》，欧洲联盟负责共同外交与安全政策的确定与施行。进一步明确了实现共同外交与安全政策五项目标的手段；确定共同外交与安全政策的原则和总指导方针；决定共同战略；采取联合行动；采取共同立场；加强成员国之间在执行政策上的系统性合作。鉴于欧洲联盟的性质仍属高度联合的经济政治一体化组织，共同外交与安全政策的性质仍是政府间的，超国家权力与国家主权之争、国家利益的不同需求以及机制上的缺陷等使其在运作与发展过程中存在着各种问题与阻力。但共同外交与安全政策提出的本身可以认为是欧盟政策发展的一大重要成果。
3，发展合作政策。欧盟发展合作政策的渊源主要体现于对外经济政治关系中的各种条约条款，实践活动中依不同的地区与国家而有别。
欧盟政策的性质
欧盟政策的性质有三个主要特征：
（一）政策领域的广泛性与多样性。
尽管全方位联合的欧洲联盟已经成立，但欧盟有时仍然被称之为“共同市场”。这是因为欧盟的许多政策和主要法律是基于促进内部单一市场的运作和建立一个对外保护性市场的基础之上的。因而就有鼓励商品、人员、劳务和资本自由流动的政策；就有寻求在成员国内部及跨边界的促进平等与公开竞争的竞争政策；就有共同的对外关税(CET)以及共同商业政策(CCP)。可是，在实践中，这些政策并非是完全成功的。例如，仍然存在着与公司法和公司税相关的壁垒，这些壁垒使得不同成员国的公司难以在商业活动方面进行合作。尽管在政策协调与统一方面作了许多艰苦的工作，但内部贸易方面的许多非关税壁垒仍然存在。结果是，欧盟在许多方面甚至还称不上人们通常所称谓的共同市场。
但另一方面，欧盟又远非仅仅是一个共同市场，它的许多政策领域已远远超出了共同市场的需求。换句话说，一方面，欧盟的政策关注点并不仅仅致力于拆除内部贸易壁垒以及提供公平贸易条件，在另一方面，它也代表一种共同的对外体系。从这一角度来说，主要体现为两个方面：
首先，欧盟的许多经济政策并不仅仅局限于非干涉原则或放任原则，这一点甚至被认为是欧盟的准则与意识形态。在许多领域，欧盟积极制定干涉型、管理型的法规而不总是将其限定于“市场效益型政策”。地区政策、社会政策、消费者保护政策以及农业政策的大部分内容都很清楚地表明了这一点。这些政策的明确目的就是抵消或削弱基于民族国家或社会不公正的市场效果。从更广泛的意义上来说，那些在宏观上促进经济与金融合作的政策使欧盟在性质上超越了“仅仅是一个共同市场”，其最高目标就是建设经济与货币联盟。
其次，欧盟的许多政策不仅仅是非市场政策而且是非经济政策。最明显的就是在“共同外交与安全政策”框架内的有关政策。在这一框架内，成员国就重要的外交政策问题磋商并试图协调它们的立场。除了共同外交与安全政策以外，还有许多其他的政策领域。如环境、广播以及同有组织犯罪的斗争等。长期以来，这些政策领域被认为不是欧盟的关注点，但现在，作为欧盟的政策领域都有了重要的发展。
（二）政策介入程度的差异性。
欧盟的政策制订与政策管理权责在其政策领域内有极大的变化幅度。在某些领域，重要的权责得以履行，各项安排得以确立，各种有效的法律与金融政策机制切实可行。可是，在某些领域，欧盟的政策介入仅仅是边缘性的，政策过程不过是在各利益方之间非定期地交换意见或信息。象许多其他国际组织一样，政策机制可能仅仅是劝告性的或说服性的。
表1列出了欧盟对不同政策领域介入的变化幅度。表2列出了欧盟政策介入变化的性质。
共同商业政策、共同农业政策和共同渔业政策等属于欧盟广泛介入的政策领域。在这里，多数主要的政策制订，如对外关税、农产品价格和捕鱼限量等都是在欧盟这一层次上作出的，而具体的或拟议中的一致执行留给各成员国以欧盟代理人的身份实际运作。在某些政策领域，所谓的共同政策实际上并非是完全共同的。共同农业政策和共同渔业政策都给成员国政府留有余地以提供国家支持与援助。通常，任何重要决策至少都需要布鲁塞尔做进一步的阐述。
有些政策虽然不象共同农业政策和共同渔业政策那样全面完整，但欧盟的利益与权限仍然是重要的，这些政策以某些重要的方式对成员国的特定活动加以补充，竞争政策就是一个例证。例如，它以确定公司可以制造和销售其产品的条件、以制订允许成员国有关当局援助其公司的条件以及对公司合并类型的限制，来鼓励自由与公开竞争。社会政策也是如此。社会政策极为关注工作培训和就业前培训、劳工流动、工作条件以及促进普遍就业。
表1 欧盟政策介入的范畴（注：本表来源于：Nugent,N.:The Government and Politics of te European Union,Third Edition,The Macmillan Press Ltd 1994,P.293.）
欧盟广泛欧盟与成员
欧盟有限
欧盟实际上
介入的政国共享的政
介入的政
不介入的政
策领域
策领域策领域 策领域
贸易 农业
地区 能源健康住房
渔业
竞争 交通教育公民
自由
市场
工业 宏观防务因内
规则
经济
犯罪
外交 同恐国际
怖主犯罪
义与
货币 毒品社会
走私福利
斗争
环境 退休
金
同等
机会
工作
条件
消费
者保
护
跨边
界流
动
欧盟有限介入的政策领域包括教育、健康、住房、退休金和社会福利支付。很明显，这些政策领域都属于“有价值的商品”，都与预算相关联。
如果回顾欧盟有限政策介入的发展，比如说在1970年，那时列入有限政策介入范畴的许多问题在现在看来已不再那样具有边缘性。如前所述，环境问题引起了政策提案并导致立法，外交政策发展了其自身政策制订机制并日益显现出协调性的政策发展趋向。这两个政策领域都通过《单一欧洲文件》和《欧洲联盟条约》给予法律上的认可。与此同时，与其相关的一些政策领域被列入了欧盟的议事日程。而在1970年，人们根本不会认为欧共体会介入这些政策领域。还有一些例子，如防务政策被放在《欧盟联盟条约》的“共同外交与安全政策”的支柱下，有些政策将被放在《欧洲联盟条约》的“司法与内政事务”的框架内得以发展。
表2 欧盟政策介入的性质（注：本表来源于：Nugent,N.:The Government and Politics of te European Union,Third Edition,The Macmillan Press Ltd 1994,P.293.）
高度依法规与成
主要基于
赖法规员国合作
成员国间
相结合
的合作
贸易 地区
工业 货币
宏观经济
农业 竞争
环境
健康
渔业 消费者 交通
教育
保护
工作
跨边界 外交
条件
流动
同等
机会
防务
市场
规则
能源
法律与秩序
同恐怖主义与
毒品走私斗争
社会福利
（三）政策的不完整与不协调性。
欧盟的政策制订框架很难说具有明确的模式或整体上的连贯性。现在，人们正以所谓的辅助性原则试图为其界定一种模式和基本理论基础，使只有符合这一原则的政策才能在欧盟的层次上处理。但问题是，很难对这一原则作出界定。成员国政治经济利益在相当程度上的差异使基于共同原则和目标的政策发展困难重重，只有绝大多数成员国的利益需求得到满足，政策发展才得以进行。从成员国的角度来看，这些问题通常包括：国家（或至少是政府）的利益是否得以体现？政策发展所涵盖的合作与一体化在政治上是否是可接受的？如果某一政策领域确实要求与其他国家建立紧密联系，欧盟是否是实现这一政策领域的最佳场所？如欧盟广泛的政策领域及其制定所表明的那样，对这些问题的回答通常是肯定的，但需使该项政策发展避免误解而给予解释并附加一些保留条件。有时，这些保留条件是相互抵触的。此外，对上述疑问也有负面反应，这通常发生在多数成员国对政策发展进行抵制的情况下。
在一般情况下，欧盟的政策发展与人们对该项政策发展的要求是吻合的，但由于欧盟的政策制订机制缺少权力中心，欧盟的政策制订主体无法对政策制订过程象主权国家那样施加全面和有序的影响，政策形成过程是一种在各种利益需求交织下极其艰难与复杂的讨价还价过程，几乎每一项政策都是矛盾、斗争和最后妥协的产物。在这一过程中，不同的以及相互抵触的需求、选择以及保留都在其中发挥作用。结果是，欧盟的整体政策框架不可避免地处于不规则与不一致的状态中。有些政策领域，如共同农业政策以及日益发展的单一欧洲市场的运作处于良性发展中，可是，仍有一些期待发展的政策领域或者仅仅处于不协调或不完全的发展状态，或者几乎根本没有发展。
工业政策是这种不协调与发展不完全的政策中的一个重要实例。由于整个工业体系雇佣着35%的欧盟积极（或称有活力的）人口，并以占总产值40%的力量支撑着欧盟经济（注：见Nugent,N.:The Government and Politics of the European Union,Third Edition,The MacmillanPress Ltd 1994,P.295。），而且由于欧盟的工业增长落后于其竞争者，人们本来有理由期待欧盟的工业政策处于其政策领域的核心位置。但在实践中，欧盟并没有一个发展完整的、综合性的以及连贯的工业政策。大量的各种不同的政策通常仅仅是部分发展的政策，它们对欧盟的工业有影响，但这种影响并没有导致构成一个一体化的、具有明确连贯目标的工业框架结构。其中最明显的这类政策就是促进在整个欧盟范围内商品、人员、劳务以及资本自由流动的政策。其他此类政策还包括：竞争政策、研究政策、地区和社会政策的某些部分以及一些发展与合作部门的特殊政策。
从本文所述及的欧盟的政策领域可以看出，欧盟对所有的领域几乎都或多或少的有所涉及，但在许多领域，欧盟的政策介入又是不充分的。工业政策、能源政策、地区政策是三个主要的政策领域。在这三个政策领域中，如果将欧盟的作用扩展到最大限度的话，可以认为，没有强有力的或目标明确连贯的一体化政策框架。这些政策都是不完整的或者说支离破碎的，通常都没有足够的资金到位。
如果将欧盟的政策制订机制与主权国家的政策制订机制相比较，即使是与政治体系软弱且缺少权力中心的国家相比较，也很容易看出，主权国家更易于把握政策制订方向。这是因为，与欧盟的政策制订主体比较而言，主权国家的政策制订主体有更多的驾御政策制订机制的途径。因为在国家的层次上，集合的政治权力中心有能力提供远比欧盟的权力中心强有力的政治领导或发号施令。这些权力中心可能是：政府首脑、内阁、政府各部或是占支配地位的政党集团。从欧盟来看，区盟委员会、部长理事会及欧洲理事会是欧盟的主要政治权力与领导中心，但从其构成或组织形式来看，没有一个机构能够使欧盟形成一个全面而有效的政策制订机制或实施明确而连贯的政策取向。
尽管如此，毋庸置疑的是，随着欧盟一体化的不断深入发展，欧盟超国家机构如欧盟委员会、欧洲议会的权力将趋于不断扩大，成员国的利益趋同点与政策方向的一致性会逐步加强；欧盟拟议中的东扩也将促使欧盟改革和不断完善其政策制订机制。这些都将使欧盟的政策领域与政策性质发生深刻的变化。
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