摘要：随着我国政府治理模式与治理重心的转变，逐渐提高了对生态环境治理与林地保护工作的重视程度与开展力度，并取得诸多显著成果。但在林地认定层面上，受多方面因素干扰，时常出现林地认定不确定性问题，并对后续所开展法律法规执行、林地保护管理等造成干扰影响。而本文也对林地认定不确定性出现因素、具体影响开展深入分析，并提出问题优化策略建议。
关键词：林地不确认性；林地保护管理；影响分析；问题优化
一、问题出现因素分析
（一）认定标准的差异化
首先，我国尚没有统一化、标准化与规范化的林地与非林地认定标准，而是由各级地方政府根据林地保护与权属情况针对性制定的林地认定标准体系。例如省市级地方政府林业主管部门负责编制林地认定体系、具体标准，报至同级地方人民政府批准，随后加以落实。而值得注意的是，在各级地方政府所编制的林地认定体系得到同级人民政府批准后，未经过原批准机关同意，无法对其加以变更。这一问题的存在也在一定程度上增加了我国林地认定体系的僵化性。
其次，我国不同林地认定标准体系之间也存在着认定范围差异性问题。在不同林地认定体系中，对于果园、红树林地等园林的认定标准都有所不同，这也增加了林地认定不确定性。
（二）土地本身固有内在属性的变化
在我国各林地认定标准体系中，对于林地与非林地的主要认定依据为土地资源的本身固有内在属性与经济属性。相较而言，土地资源的经济属性较为稳固，且在发生变化时地方政府林业部门也会及时将土地资源的经济属性变化加以记录。但土地本身固有内在的自然属性有着较高不确定性与变化性。例如在土地地表绿化植物覆盖率出现大幅变化时，土地的自然属性也会出现相应变化，这也使得林地认定不确定性有所提升。
（三）土地调查工作结果的差异性
在政府开展各项土地资源调查工作时，会根据土地调查工作结果来对林地开展认定工作，以及颁布相应书面文件形式的认定依据。但是受到土地调查工作结果差异性因素影响，也会在一定程度上提高林地认定不确定性。
例如在部分早期土地调查工作开展中，受限于技术因素，很难做到对林地四周区域范围的精准界定、划分，而是将其较为粗略、模糊的划分。而近年来随着科学技术的不断发展，在土地调查工作开展过程中，随着对GPS、RTK等技术的灵活应用，实现了对林地与非林地四周边界的精准划分、定位。但是各项土地调查工作结果之间并没有加以重叠、修正。在法理层面上来讲，仍旧存在着部分非林地边界区域被划定为林地区域，以及部分林地区域被认定为非林地区域的问题。
二、问题主要影响分析
（一）对林地转非林地、建设用地的影响
首先，我国国土资源部门与林业主管部门之间对于林地、非林地与建设用地的认定评判标准之间存在差异性问题，并导致在林地转非林地、建设用地时，出现一系列问题，而常见问题如下：
第一，在林地转非林地、建设用地时，国土资源部门认为审批流程并不需要涉猎到林地审核，因此直接通过了林地转非林地、建设用地的审批申请。但是林业主管部门认为林地转非林地、建设用地需要涉猎到林地审核，需要在开展林地审核工作后再审批后续申请流程。
第二，反之亦然，林业主管部门与国土资源部门在是否需要开展林地审核工作方向上的认知角度有所偏差，从而使得后续林地转非林地、建设用地的审批流程、审批结果充满了不确定性。
第三，在林业主管部门与国土资源部门同时对林地开展审核确认工作后，也时常出现审批管理意见相左的问题。例如在林业主管部门对待审批林地开展林地审核工作后，国土资源部门对林地审核工作范围、工作内容与具体审核标准存在不同管理意见，也会对林地转让审批流程、审批结果以及后续的管理工作造成不确定性。
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（二）对法律法规执行的影响
首先，部分林地所属机构、人员对于土地性质缺乏深入了解、且在不同林地认定标准中，自身所属土地的性质也有所不同。因此在管理过程中，很难做到对相应林地保护管理法律法规的清晰了解与正确识别。
其次，受到林地认定不确认性因素影响，各级地方政府林业主管部门在执法、监察工作开展过程中，对部分土地资源的性质无法做到完全确认，因此也存在着执法力度不严、执法范围有待商榷等问题。此外在执法过程中，由于在法理层面上缺乏对林地的认定依据，也导致林业主管部门没有对部分违法嫌疑人加以必要惩处。
（三）对林地管理所造成影响
上述提及，由于我国林地认定标准缺乏规范化、统一化与标准化，以及林地认定不确定性因素的影响，时常出现部分林地缺乏相应林地认定法律凭证（如《林证权》），或是既有林地认定凭证，也有土地权属凭证，这也造成了林地管理与认定的混乱。从本质上来讲，无论是缺少认定凭证、还是林地多重认证，都代表着土地资源性质、用途的混淆不清。简而言之，这一问题的出现，既不利于我国林业主管部门工作的有序开展，也无法做到对林地权属人合法权益的有力保护。
三、问题优化策略建议
（一）深入认识问题形成原因
通过上述分析可以得出以下结论：林地认定不确定性问题的主要影响因素与形成原因为三点：第一，各级地方政府所制定、实行的林地认定标准存在差异性问题。此外受到历史因素影响，在林地与非林地区域划分层面上也存在诸多问题；第二，不同部门（如林业主管部门与国土资源部门）在林地认定与后续的保护管理相关工作开展过程中，工作流程与管理理念存在着差异性问题，为追求工作绩效而制定具有明显倾向性的工作与管理制度；第三，土地资源在被认定为林地时，也会与部分土地权属人的自身利益与使用用途相冲突、违背，这也使得林地认定不确定性问题变得复杂化。
（二）自上而下开展林地认定改革工作
首先，自中央政府推行、颁布规范化、标准化与统一化的林地认定标准以及后续林地管理保护体系，为问题完善提供必要前提基础。
其次，自省-市-县逐级开展林地认定与保护管理改革工作，取缔各级地方政府与林业主管部门所制定、推行的旧有地方性林地认定体系、渐进式的自上而下开展改革工作。
最后，开展系统性、全面性的土地调查工作，并以最新调查结果为主，对以往土地调查结果、林地与非林地认定结果加以修正、完善。
值得注意的是，由于林地认定与保护管理改革工作的影响范围广，因此也需要控制好改革工作力度，既要确保改革工作的有序推进，也需要将改革阵痛控制在适当范围内。
（三）明确划分林地认定改革工作阶段
首先，在改革过渡阶段中，需要开展相应的前期准备工作。例如对存在林地认定凭证混乱的土地加以土地分类、重新确认土地的权属、性质与使用用途。根据林业主管部门、国土资源部门的实际工作现状、工作制度上所存在的问题加以分析、优化调整，并明确各部门之间的林地认定与保护管理职责范围。
其次，在改革成熟阶段中，则需要开展各项统一、规范林地认定与保护管理相关法律法规的修正、制定，并对各政府部门的职责范围、管理权限与技术标准加以整合、统一，从根源上避免林地认定不确定性问题的出现。
四、总结
林地认定不确定性问题的存在，不但对林地保护管理工作的开展造成了深远影响，也降低了我国生态环境治理工作开展力度，其重要性不言而喻。而本文对这一问题开展深入研究，分析问题的主要成因与所造成影响，并提出上述问题优化策略建议。
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[3]云南省林业厅.云南省森林资源规划设计调查操作细则（2013年修订）[Z]，2013.
论文作者:游子铭
论文发表刊物:《基层建设》2019年第19期
论文发表时间:2019/9/21
标签：林地论文; 工作论文; 不确定性论文; 土地论文; 主管部门论文; 林业论文; 标准论文; 《基层建设》2019年第19期论文;