中国地方政府主导辖区经济增长的均衡模型，本文主要内容关键词为：经济增长论文,辖区论文,地方政府论文,中国论文,主导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F207文献标识码：A文章编号：1002-2848(2005)02-0001-10
一、导言
财政联邦主义理论阐明了财政职能分配的基本框架，其最重要的概念是分权(decentralization)。Musgrave和Oates认为，中央政府应该执行稳定宏观经济和对收入进行分配的财政职能，并提供全国性的公共产品，而地方政府应该负责提供地方性的公共产品，特别是执行资源配置职能。Tiebout则证明彻底的分权和地区之间的竞争可以实现帕累托最优[1]。
转轨经济在实现财政分权的时候，最大的问题是混乱，许多不该下放的权力和责任下放了，该下放的权力和责任却没有下放。Bird等认为地方政府的权力和责任十分不对等，中央政府一味将财政责任摊给地方，同时却没有给地方政府相应的财政收入作保证。Blanchard和Schleifer对中国和俄罗斯的财政分权作了比较研究。他们认为，俄罗斯与中国在由计划经济向市场经济转轨过程中实行的财政分权效果之所以不同，是因为两国在财政分权的同时，政治制度框架有十分不同的表现。中国在转轨过程中保持了政治上的中央集权，中央政府对地方政府保持了比较有效的政治控制；而俄罗斯则在政治上实行了一种十分糟糕的分权改革，中央和地方关系没有理顺，政治上整脚的民主化使得地方政府经济行为不规范，中央政府对地方政府丧失了基本的控制力。
国内学者对于发生于中国的地方政府之间的竞争早有研究。中国的地方政府不仅为公共产品的提供进行竞争，而且还有着与一般企业相近的性质，在产品市场、资本市场和政策市场中进行广泛的竞争。樊纲、张曙光认为地方政府在资源和产品市场上，在中央政府投资方向上，就像众多国有企业一样展开“兄弟竞争”。张曙光、杨灿明和周业安认为这种竞争对宏观经济政策和地区经济发展起到了明显的影响。
地方政府竞争的后果，主要表现在三个方面。一是客观上有利于公共物品的有效供给。这是从Tiebout、Oatez到Breton一直试图证明的。二是为制度创新提供了动力和环境。Oates将其称为“实验室财政联邦主义”，中央和各级地方政府从各自利益出发进行种种创新，都从中汲取有益的成果确立自己的财政制度。何梦笔等则把它归结为政府间的“制度竞争”。
第三个后果是地方政府的竞争可能导致本来应由市场机制引导的资源被扭曲配置，同时，同归于尽式(race to bottom)竞争也使得地方反而无力提供本应提供的公共产品。Break指出美国的政府间竞争带来了很多负面影响[2]。过度的竞争会使地方政府陷入某种“囚徒困境”：由于担心失去本地的企业和就业机会而降低税收水平，最终导致地方公共产品的提供不足。不仅如此，如地方自然或人文资源的保护，需要地方规章加以保障，但在招商引资的竞争压力下，这些可能提高企业进入成本的管制标准常常被降低乃至废弃。因此，Cumberland把存在于美国州和地方政府间的这种现象称为“破坏性地方竞争”。这种现象甚至引起人们对财政分权和地方政府竞争的质疑。
本文将在借鉴以往研究成果的基础上，从上下级政府间直接的委托—代理关系和转型期相对“软化”的制度约束环境这两个前提假设入手，在政府间竞争的框架内分析地方政府主导辖区经济增长的行为特点。本文力图对以下问题进行解释：
改革开放以来，我国的宏观调控为什么反复在“一抓就死，一放就乱”的怪圈中徘徊？循环发生的现象很可能有其内在的体制性原因，那么什么原因导致了地方政府某些机会主义行为重复出现或循环发生？
值得注意的是，在中央与地方政府的委托—代理关系中，近年来也出现了一些新的变化。从机构设置上看，工商、税务、质检等部门纷纷由省级政府垂直管理，最近土地和纪检部门也有“直辖”的迹象；对一些重大案件和恶性事故，国务院频繁派出检查组直接进入现场调查。这些现象是否可以理解为在经济转型中的现时阶段，中国作为一个大国，其治理成本正在不断提高？中央与地方政府之间的委托—代理关系的焦点是否还是简单的对代理人的激励与信息传递效率之间的纯技术性转换问题？中国转型期特有的相对“软化”的制度约束环境使大国治理增加了哪些成本？
二、转型期地方政府主导辖区经济增长的基本特征
目前学术界通常把中国地方政府间竞争概括为某种意义上的“财政联邦主义”，它的实质是政治上的集权与财政上的分权相结合。但是，相对于美国的地方政府间“典型的”联邦主义竞争，区别还不仅于此。上下级政府间直接的委托代理关系和转型期相对“软化”的制度约束环境是中国地方政府主导辖区经济增长的基本特征。如果舍弃了这两个特殊因素，直接套用财政联邦主义和政府间竞争的文献来分析中国问题是不客观的。
（一）上下级政府间直接的委托代理关系
在对中国地方政府辖区内公共选择过程的观察中，本文认为以下两点在实践中是存在的：一是各级地方人大尚未对同级政府构成有效的监督和制约；二是上级政府对下级政府行政首脑的任免有比较大的发言权。这种上下级政府间直接的委托—代理关系导致了以下两个后果：一是纳税人和公共产品受益人往往不能对地方政府进行有效的监督和约束；二是由于上下级政府间信息传递链条过长，代理人（地方政府）有足够的能力控制“私人信息”和辖区“自然状态”信息。这种严重的信息不对称造成了代理人行为的机会主义变异。
在中国目前的上下级政府间委托—代理关系中，下级政府实际上面对的是一个多任务委托合同，例如经济增长、环境保护、社会治安、下岗职工就业、税收增加和农民增收等等。从纯技术性角度看，作为委托人的上级政府对统计数字和总量指标进行评价要比实地调研成本小得多，对现时辖区经济总量的统计也要比考察其潜在的生产能力容易得多，因此，作为理性的经济人，委托人（上级政府）经常会把GDP、税收增长率、就业率等作为评价和奖惩地方官员的主要依据；而站在代理人（下级政府）的角度来看，在同级人大监督“缺位”的条件下，经过成本—收益计算的最佳“对策”是拿出主要精力用于上级政府可观察和易于观察的“政绩显示”，例如大广场、大草坪、大马路等等。在这个博弈过程中，那些“政治失语”的弱势群体（例如被征地的农民）的利益则很可能被忽略。
（二）经济转型期地方政府面临的相对“软化”的制度约束环境
渐进式的改革路径尽管符合中国的特殊国情，但相对于“休克疗法”，它却是一种过渡性较强的权宜性制度变迁方式。这种改革模式的“特有成本”反映到中央对地方政府的单向激励中，主要表现为在委托人预留给代理人的制度创新空间中，不但有诱发地方政府捕捉潜在制度利润进行制度创新的机会，同时也有导致地方政府机会主义和行为变异的诱因。固然，并非委托人要有意识顶留给地方政府一个“模糊产权”和“预算软约束”的产权制度环境，客观情况是，在经济转型期，中央政府由于没有足够的制度创新“知识”以及无法全面掌握各个区位的具体情况，从而不得不借助代理人临近现场，能够掌握较多信息的优势去推动制度创新。如同一枚硬币的两面，中央政府在顶留给地方政府制度创新空间的同时，客观上也留下了“模糊产权”和“预算软约束”的不规范的制度环境。在这种情况下，地方政府迫于辖区间竞争和政绩显示的压力，往往会大肆攫取现行制度安排中产权界定模糊（例如土地征用）和预算“软约束”（例如地方政府隐性举债）领域的“公地”资源。从产权角度看，目前这两点已经成为中国现行经济制度设计中最为薄弱的环节，同时也是源于计划经济体制的制度安排在市场经济条件下变异表现最为突出的两种制度安排。
值得一提的是，政府间竞争和由于上下级政府间直接的委托代理关系所导致的信息不对称都在制度不“规范”的平台上起到了推波助澜的作用，加剧了矛盾的激化。但是两者的作用机理有着本质的区别，前者是财政联邦主义的必然表现形式，它有利于地方公共物品的提供和制度创新，其副作用（注：例如同归于尽式的恶性竞争“Race to bottom”等。）可以通过规范地方政府所面临的制度环境得以约束和规避；而后者必须通过放大和强化辖区纳税人和公共产品受益人的“声音”来解决，毕竟不受同级“议会”监督和约束（实质意义上）的地方政府（代理人）在成熟、规范的市场经济体制国家中是不常见的。因此，从效率角度看，地方政府间竞争是值得提倡的，它实际上赋予了地方政府决策者一个“不创新”的机会成本；而对于上下级政府间的信息不对称问题来讲，则应主要着手解决辖区内委托人“虚位”的制度性缺陷。
三、辖区经济增长中利益相关者的效用函数及约束条件
公共选择理论中的“铁三角”指利益集团、立法者联盟和行政机构。按照上述分析（注：主要指上下级政府间直接的委托代理关系。），中国现实中的“铁三角”则包括地方政府、上级政府（替代立法者联盟）和微观主体（替代利益集团）三个组成部分。
（一）地方政府（下级政府）（注：地方政府X1主要指中国省级或省级以下各级政府组织和行政主体。）效用函数
从公共选择理论看，政治家是为了当选而制定政策，而不是为了制定政策而当选。对当前的中国地方政府官员来说，这个论断有一定的片面性，但也有一定的客观性。前面已经提到，上级政府在地方政府首脑的任命上拥有比较大的发言权，并且目前经济增长速度和税收的增长数量仍然是我国各级政府考察干部的主要标准之一，因此地方政府拥有强烈的政绩显示需求。按照靳涛的划分法，现阶段中国地方政府的效用函数至少应包括下列变量：上级政府的满意程度，微观主体的满意程度，地方政府垄断租金最大化。出于描述和考量的需要，在不影响内在逻辑的情况下，本文用“辖区GDP和税入最大化”替代“地方政府垄断租金最大化”。
地方政府的效用函数：
按照中国目前的干部任用体制，上级政府的满意无异于西方政治家眼中选民的选票，是决定性的。微观主体特别是企业的满意程度同样对地方政府具有重要意义，因为辖区企业的“用税投票”和提供更多的就业岗位等行为与地方辖区经济发展和税收增长有较强的正相关性，当然这些因素只有能够间接转变为上级政府以及辖区居民的“满意”才可能达到地方政府的最终目标。但是由于存在激烈的政府间“财政联邦主义”竞争，地方政府经常陷入降低税率和提高公共服务水平的台伯特式（注：它描述了这样一个现象：在—个有大量的人口且流动性比较高的社区中，人们根据对不同地区提供的公共服务的偏好，“用脚投票”选择他们的社区。社区本身就是俱乐部，消费者的进入和退出不受限制，社区之间的竞争使服务和它的使用者以最低成本相匹配。该模型对保守主义经济学家富有吸引力的—个方面是它减少了对政府强制的必要。但是该模型对现实世界的解释能力并不强。主要原因是其假定过于苛刻，因为有时搬迁的交易费用很高。）“两难”选择：降低税入则没有足够的财力进行基础设施和公益性设施的建设和维护，然而提高税率则有可能导致投资企业的“用脚投票”。为了弥补税入与提供公共产品和服务所需支出之间的差额，作为理性的“经济人”，在特定情况下，地方政府常常不一定有激励对上届政府的债务负责，在举新债时也较少考虑下届政府的偿还能力。在制度约束环境相对“软化”的条件下，迫于财政压力，地方政府具有强烈的政府机会主义倾向。换句话说，随着市场环境的变化，在某些领域新出现的产权束没有得到界定或处于“模糊”状态下时，地方政府有足够的激励去攫取“公地”资源（包括上级政府、同级政府以及辖区微观主体的资源）。
（二）上级政府效用函数及约束条件
上级政府
指某级地方政府的上级主管行政机构，当然也可能是中央政府。为了便于分析，本文假定社会总产出最大化和社会稳定是其效用函数的两个主要变量。当然这并不客观，至少地方政府的效用函数的三个变量（上级政府的满意程度，微观主体的满意程度，辖区GDP和税入最大化）都应该包括在内，因为除非是乡镇政府，每一级地方政府都有下一级政府。但是，从权力归属上看，上级政府拥有对下属机构的控制索取权和剩余索取权，因此更加具有宏观性和全局性。（注：本文力图在中国现行政治体制框架内进行分析。为简化分析，默认上级政府的决策具有宏观性和全局性。）换句话说，上级政府比下级政府更加关心社会总产出、经济平稳运行和社会稳定。因此，在这里上级政府的效用是相对性的，主要用于分析比较和对比，而不能简单地认为县级政府主要关心社会总产出、经济平稳运行和稳定，客观的解释是县级政府比乡镇政府更加关心辖区内的“总产出”、社会稳定和经济平稳运行（相对于小的乡镇辖区而言），依此类推，可以分别解释中央与省、省与市、市与县之间的关系。
上级政府（包括中央政府）的效用函数：
（社会总产出，经济平稳运行，社会稳定）
基于财政联邦主义和政府间竞争，地方政府追求辖区GDP和税入的行为在总体上会与全社会总产出正相关，但是，在约束条件不规范，特别是在经济转型期地方政府所面临的“相对软化”的产权制度约束环境下，某些“变异”的地方政府经济行为会导致宏观经济的波动和失序，并直接影响社会的稳定。比如，近年来，在各级政府大办开发区的热潮中出现了大量的违法征地和拆迁案件，并造成了较大规模的失地农民和拆迁户上访，直接影响了党和政府的形象以及社会稳定。（注：2003年各省区市共发现各类土地违法行为17.8万件（含历年隐漏的7.5万件），立案查处12.8万件，涉及土地面积102万亩（其中耕地49.5万亩）。已有925人受到党纪、政纪处分，132人被追究刑事责任。）在这种情况下，国务院频繁派出检查组直接进入现场调查，加强立法，整饬吏治，采取各种措施落实宏观调控政策。显然，当经济波动的幅度“超越”了一定限度之后，面对已经或可能出现的严重的通货膨胀率，以及潜伏的银行系统危机，中央政府必然会采取一定的宏观调控措施（包括行政措施）抑制经济波动。也就是说，经济运行的平稳性必须不低于某个最低值。同样，在社会不稳定程度危及统治者的“义理性”时，中央政府会毫不犹豫地重新界定“规则”和“秩序”。
（三）微观主体效用函数及约束条件
微观主体
主要指政府辖区内的企业和居民。其中，前者的效用函数为利润最大化，后者为效用最大化。两者同时也追求市场自由和机会最大化。在户籍制度约束日益松动和资金（主要指私人投资）可以跨辖区选择的条件下，微观主体越来越倾向于以“用脚投票”的方式对不同地方政府辖区的公共产品服务水平和税收水平进行选择。这种“台伯特选择”迫使地方政府致力于提供较高水平的公共产品和公共服务，同时努力维持较低的税收水平。当然，并不是所有的微观主体都可以低成本地跨辖区流动，某些约束条件（例如房产、单位身份和社会声誉等）使搬迁费用高得无法承担，对于这部分无法“退出”微观主体（比如被征地的农民或者城镇居民）而言，他们的可行性选择是用“呼喊”来替代“退出”，例如各种方式的举报、上访、司法诉讼乃至暴力抵抗。
微观主体的效用函数：
（公共产品和公共服务F，政府税费G，市场自由和效用H）
相关的约束条件：
GR（辖区公共产品和公共服务水平）≥GC（税收、规费和政府对市场的干预水平）
需要说明的是，对地方政府来讲，企业的效用要大于居民的效用。一方面，企业可以给地方政府带来税入和就业机会，而这些正是地方政府政绩显示的一部分；另一方面，企业可以组成商会或行会等“压力集团”游说或贿赂地方官员。由于搭便车行为的存在，原子式的居民不可能有组成庞大利益集团的激励。这在实际生活中也表现为地方人大和工会的功能弱化，在没有利益集团和党派组织的情况下，个人很难发出政治声音。
在地方辖区内，微观主体特别是企业无疑是经济发展的主体，微观主体跨区域选择的机会成本成为地方政府经济行为的约束条件之一。它与上下级政府间委托—代理关系同时构成地方政府所面临的两个约束，但根据经验观察，后者是决定性的。换句话说，在政绩显示和纳税人利益发生冲突的时候，在目前的体制约束条件下，基于官员自身收益最大化的考虑，纳税人的利益并不是第一位的。在开发区“圈地”过程中，由各级地方政府主导的大量的侵犯微观主体利益的违法征地和拆迁案件能够证实这一点。
四、模型的建立及推导
（一）模型一：在上下级政府间直接的委托—代理关系下，分析地方政府主导的辖区经济增长与宏观经济平稳运行的关系
基本的前提假设：
1.微观主体的满意程度是外生变量。
上下级政府间直接的委托—代理关系决定了“上级政府的满意程度”在地方政府的效用函数里面处于核心位置，换句话说，微观主体的满意程度在某种情况下只有转化为上级政府的满意程度才会产生实质意义上的效用。因此，在该模型中本文假定微观主体的满意程度是外生变量，从而集中考察地方政府主导的经济增长和经济平稳运行之间的关系。
2.社会产出的增长与经济平稳运行之间呈反向关系。
对一些西方国家的研究表明，在经济周期的收缩期，一些主要宏观经济变量的条件波动性较为明显，并且其波动性将导致经济增长率水平值的降低。这一点在中国并不成立。在实证研究方面，刘金全等[3]通过计量检验认为我国经济周期波动在经济的扩张期间更具有波动性，同时经济运行的波动性、通货膨胀对于增长水平具有正的“溢出效应”。
从GDP、投资和通货膨胀率这三者的关系来看，80年代初以来，我国出现了四次经济周期，在每一次周期的波峰前后一个短时期内，都伴随着投资的过高增长。而GDP每次到达波峰一到两年后，通货膨胀都达到顶峰。详见图1。
图1 80年代初以来中国若干经济参数的变动趋势
资料来源：《中国统计年鉴2003》，《中国金融年鉴2002》，2003年数据来自《2003年国民经济和社会发展统计公报》。通货膨胀率以居民消费价格指数表示，1985年之前没有居民消费价格指数的统计数据，以商品零售价格指数代替。
如何解释这一实证结果，目前尚未达成共识。本文认为形成这一现象的一个重要原因就是中国经济增长的地方政府主导型特征。改革开放以来，我国经济增长的动力始终以投资推动为主，体现在GDP统计中就是政府主导的高资本形成率。我国现行投融资体制本质上是以政府为主体的，在相对“软化”的制度约束条件下，政府使用资金的成本非常低，而加大投资力度对于促进GDP增长，从而提高政绩的效果是非常明显的，因此，地方政府有很强的激励扩大投资。在这种情况下，如果各级地方政府都全力扩大本地区投资，其结果就是全国普遍的高投资率，经济处于上升期，但这种不计成本的高投资是不可能长期持续的，因为高投资会引起通货膨胀和潜在的银行呆坏帐等问题，这些问题累积到一定程度后，中央政府必然采取各种行政的或经济的宏观调控措施进行“逆向调控”（表现为各种形式的“硬着陆”和“软着陆”），从而抑制各地的投资，随之经济增长速度就会下滑，直至到达波谷，然后开始新一轮循环。
以上分析的是全社会总产出的增长和经济平稳运行的关系，在现实中，任何一个地方的GDP都从属于全社会总产出，两者总体的变动趋势是一致的，因此，地方的GDP和经济平稳运行之间也呈反向关系。
令TGDP代表社会总产出，LGDP代表辖区GDP，LREV代表地方收入（包括本级财政收入和制度“软约束”租金）。显然TGDP是由多个LGDP加总而成的，并且由于地方政府不能影响TGDP，因此在这里TGDP也是外生变量。
运用这些符号，我们改写有关表述如下：
中央政府（上级政府）的效用函数为：
我们这里集中考察地方政府的经济行为和经济平稳运行变量之间的关系，可以将地方政府的效用函数进一步表示为：
也就是说，在本模型的前提假设成立的条件下，面对中央和地方直接的委托—代理关系，地方政府效用函数的最优解必然发生在经济平稳运行和社会稳定值的最低限度处，并且这一最低限度值是由中央政府给定的外生变量。
（二）模型二：在地方政府间广泛存在的“财政联邦主义”竞争框架下，分析地方政府主导的辖区经济增长与社会稳定的关系
基本的前提假设：
1.出于推导的方便，在该模型中假定上级政府的满意程度有一定的外生性，但保留一定限度的“社会稳定”这个底线。换句话说，在微观主体的福利损失达到一定程度，进而危及社会稳定到一定限度时，中央政府会毫不犹豫地重新界定“规则”和“秩序”，类似于2004年国务院专项检查组对江苏“铁本”案件的查处。
2.由于在经济转型期，地方政府面临着相对“软化”的制度约束环境，在“财政联邦主义”政府间竞争的压力下，地方政府基于微观主体“用脚投票”的机会成本，往往会主动提供高于本级可支配财力水平的公共产品和公共服务。在经验观察中发现，公共支出与税人的差额所形成的“赤字”往往会通过“委托贷款”和“土地出让收入”等制度“软约束”租金来提供。用等式表达如下：
提供公共支出所需投入总额＝本级财政收入＋制度“软约束”租金
一般而言，本级财政收入在短期内跨越式增长的可能性不大，因此，本文假定在短期内本级财政收入变化可以忽略不计，那么在这种情况下，基于政府间竞争的压力和出于政绩显示需要的“超出本级财政收入承受能力”的公共支出水平则与制度“软约束”租金呈正相关关系。
如前文所述，地方政府迫于财政压力、辖区间竞争和政绩显示的压力，往往攫取现行制度安排中存在产权界定模糊（土地征用）和预算“软约束”（地方政府隐性举债）领域的“公地”资源。本文在分析中粗略地用下式表达制度“软约束”租金的构成：
制度“软约束”租金＝地方政府隐性举债＋土地收入＋其它垄断租金
首先，就地方政府隐性举债而言，相关的研究资料表明，中国地方政府已经积累了数以万亿的政府债务，并且其中有很大一部分直接或者间接（或有债务）以国有银行呆坏帐的形式存在，从而构成了经济平稳运行特别是社会稳定的隐患；（注：2003年，国务院发展研究中心“中国地方债务课题组”估算中国地方政府债务至少在1万亿以上。据审计署统计，全国财政赤字县的比例达到50%左右，全国乡镇净负债达1770亿元。）其次，就土地征用而言，近年来在地方政府“经营城市”的理念下，50年或70年的土地租金一次性收取，而一届政府的任期则是三年至五年，这就很可能会诱发强烈的“政绩”冲动和短期行为。垄断的征地权极易被拿到市场上换取垄断利润，这是典型的政府机会主义行为。（注：必须指出的是，农民在土地征用中始终处于弱势地位，失去了讨价还价的基本权利。垄断的政府征用土地制度势必造成土地被滥用的后果，这是我国现行土地征用制度设计中的严重缺陷。此外，曾永昌[4]认为中国现行土地市场亦在地方政府垄断性控制中，主要体现在以下四个方面：一是以法律、法规名义设置市场准入歧视，禁止集体土地产权入市，授权地方土地储备机构侵权经营；二是地方政府滥用“公益用地征地权”，控制土地市场供给源头；三是地方政府垄断一切生产经营的中介竞争环节；四是地方政府运用行政权力保护违法用地。）据国土资源部治理整顿督查办公室统计，今年上半年全国各地在土地市场秩序治理整顿工作中共查出多年来产生的各类土地违法行为10.1万起，其中今年发生5.3万起。这10.1万起违法行为共涉及土地面积39133.33公顷，其中耕地19400公顷。（注：据查，全国共有各级各类开发区3837家，其中经国务院批准的只有232家，占6%；省级批准的1019家，占26.6%；其他2586家都是省级以下，占67.4%。据不完全统计，各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过了现有城镇建设用地总量。）大量的违法、违规征地案件，造成了较大规模的失地农民和拆迁户上访，直接影响了中央政府的形象以及社会稳定。因此从理论上可以假定，制度“软约束”租金总量的增加与社会稳定在总体上呈负相关关系。
令SERV代表地方政府的公共服务水平，FREE为市场自由，我们这里讨论地方政府的经济行为，因此假定FREE为外生变量。得到如下表达式：
中央政府的效用函数为：
我们这里集中考察地方政府的经济行为和社会稳定变量之间的关系，可以将地方政府的效用函数进一步表示为：
也就是说，在本模型的前提假设成立的条件下，面对政府间竞争，地方政府效用函数的最优解必然发生在社会稳定值的最低限度处，并且这一最低限度值是由中央政府给定的外生变量。
五、结论与政策含义
（一）基本结论
本文对地方政府经济行为的分析是在下述背景下展开的：一是上下级政府间存在直接的委托代理关系；二是在经济转型期地方政府面临着相对“软化”的制度约束环境；三是在“财政联邦主义”的框架下，存在着广泛而激烈的地方政府间竞争。
第一个均衡模型是在上下级政府间直接的委托—代理关系下，分析地方政府主导的辖区经济增长与宏观经济平稳运行的关系：
即：在中央和地方政府直接的委托—代理关系体制下，地方政府效用函数的最优解必然发生在经济平稳运行的最低限度处，并且这一最低限度值是由中央政府给定的外生变量。
第二个均衡模型是在地方政府间竞争框架下，分析地方政府主导的辖区经济增长与社会稳定的关系：
即：在政府间竞争的条件下，地方政府效用函数的最优解必然发生在社会稳定值的最低限度处，并且这一最低限度值是由中央政府给定的外生变量。
综上所述，本文的基本结论是：在中国目前的体制背景下，地方政府主导辖区经济增长的最优选择是以破坏宏观经济的平稳运行和社会稳定为代价追求辖区经济的高速增长。
（二）政策含义
1.重塑上下级政府间直接的委托—代理关系
渐进式改革的特点在某种程度上导致了中央政府（委托人）常常要通过地方政府（代理人）在现行的行政框架内推进制度变迁。基于参与约束和激励相容的考虑，委托人往往采用“放权让利’的方式“赎买”代理人进行体制改革（注：这种赎买不一定出于中央政府的主观故意，但客观上的放权让利的确造成了赎买的后果。），但是在财政包干和分税制条件下，由于地方政府的目标函数发生了改变，作为代理人其有足够的激励产生权威扩散和道德风险行为。
首先，基于“政绩型合法化”（注：地方政府与辖区微观主体之间的关系由强制的统属关系转化为交换性的“社会契约”关系，地方政府通过发展经济，提高社会福利来获取支持和权威。）的需要，地方政府追求辖区内社会总产出最大化，然而由于实行“分灶”的财税体制，地方政府并没有足够的激励去关心全社会的总产出最大化；其次，由于“棘轮效应，（注：由于信息不对称，委托人只能根据代理人的表现来判断和估算由客观环境所影响的生产能力，在代理人努力工作导致较大产出的情况下，这种生产能力很容易被高估，从而使代理人在下一轮的委托—代理关系中处于不利地位。）中央（委托人）对地方政府（代理人）的政绩期望层层加码（含上下级政府间的委托—代理），在经济发展的数量指标与政绩显示直接挂钩的激励合同下，地方政府常常不惜以积累巨大财政风险为代价来传递政绩接力棒（表现为贫困地区普遍的财政空转现象），并且由于经济增长（重数量）的显示成本较低，而经济发展（重质量）的显示成本比较高，出于成本—收益计算，地方政府没有关注社会协调发展的激励。因此，在现行的中央—地方政府委托—代理机制下，在低成本的、有效的信号显示机制形成之前，中央政府“科学的发展和正确的政绩观”的彻底落实有待于实践检验。并且这也是导致转型期中国宏观经济波动和失序的重要原因。上述模型的推导结论证明：在目前的委托—代理体制下，地方政府的最优选择是以破坏宏观经济的平稳运行为代价来追求辖区经济的高速增长。
鉴此，应考虑重塑各级地方人大在辖区公共选择过程中的地位（注：重塑各级人大的委托人角色必须满足两个条件：一是人大必须成为各阶层利益集团进行利益诉求的政治平台，在公共选择过程中满足交换性契约关系；二是各级人大对同级政府有较大的人事任免权。），强化以辖区纳税人和公共产品受益人为主体的地方人大对同级政府的监督与约束，建立事实上的委托—代理关系。同时，通过分批置换代表和适当延长任期的方式保持委托人（各级人大）意志的稳定性和连续性，辅之以代理人竞争市场，从而有效地防止地方政府的届别机会主义行为；并且，由各级地方人大替换中央政府担任地方政府的委托人角色，能够弱化“经济指标—政绩显示”式的激励合同，放大辖区纳税人和公共产品受益人的声音，从而促进地方政府关注社会协调和可持续发展并弱化棘轮效应（注：一般情况下，由于辖区纳税人和公共产品受益人为主体的地方人大比上级政府拥有更多的关于同级政府的信息，因此能够比较好地克服信息不对称问题，从而克服棘轮效应。）。
2.“硬化”经济转型期的制度约束环境
本文中的“模糊产权”现象是指，由于经济制度的变化，新出现的盈利性的资本产权束因为没有得到最终控制权的及时、明确地界定从而处于“开放状态”，进而成为被竞相攫取的“公地”。举个简单的例子：比如某城市郊区的一块耕地，在计划经济体制下，属于农村集体所有，它的产权在某种意义上存在“虚置”，因此是“模糊”的，但当时的经济环境并不容许其通过任何方式用于赢利性用途，而只能采取国家划拨的方式在国有或集体经济组织中流动。因此这种“模糊”的产权安排并没有造成直接的效率损失和资源滥用。但是，在市场经济条件下，由于靠近城市的特殊地理优势，这块耕地就很可能产生了被用来进行房地产开发等商业活动的盈利性可能，从而出现了盈利性的资本产权束，在这些新出现的产权束得不到重新、明确界定的情况下，它处于“开放状态”。按照我国现行的土地征用制度，最有合法身份“攫取”这部分资源的行为主体就是各级地方政府，其获利逻辑是“低价征用后高价卖给开发商而从中赚取价差”。
本文中的预算软约束(Soft Budget Constraint)主要强调科尔内意义上的“外生性”。类似于Shleifer和Vishny的政治家非经济目标理论。例如，在经济转轨期，中央与地方政府之间实际上是多项任务（体制转轨、社会稳定以及经济发展）的委托—代理关系，财政压力、政府职能目标的多元化以及“软化”的制度约束环境使地方政府千方百计通过各种可能的途径筹集资金，在合法的融资渠道不畅（注：现行《预算法》明确禁止地方政府自行举债或提供贷款担保。）的情况下，地方政府进行了大量变通方式的隐性融资，并积累了巨额债务。但是，由于中央政府本身目标的多元化（比如社会稳定优于经济发展）导致其无法有效甄别地方政府的具体责任，最终结果是地方政府热衷于攫取国有银行的“金融租金”，这有点类似于与中央政府争夺铸币税。
在上述模型的推导过程中存在着以下逻辑：激烈的政府间竞争和政绩显示需要→高出本级收入水平的公共支出→财政支出缺口→对“软约束”资源的攫取→对微观主体利益的侵犯和对经济平稳运行的破坏→对社会安定的破坏。因此，转型期相对“软化”的制度约束环境是地方政府经济行为发生变异的主要的制度性原因。这一点与西方市场经济国家的政府间竞争理论有重要区别。
从制度变迁的角度来看，依靠制度模糊租金（注：所谓制度模糊租金指在制度变迁过程中，由于制度更迭从而导致某些方面的制度真空，因缺乏产权保护而最容易被人攫取的部分资源。）来赎买代理人进一步进行体制改革的边际成本越来越高，因此必须从明晰产权和硬化预算约束的角度，规范地方政府所面临的制度环境，这个过程只有中央政府采取政府主导的自上而下的强制性制度变迁来实施才是成本最小的。
3.建立规范、有序的地方政府间竞争模式
财政分权形成了事实上的地方政府间竞争（争项目、争能源、争资金），并在一定条件下演变为负和博弈（主要表现为交易成本的增加和资源的扭曲配置），这种“台伯特选择”式的竞争放大、强化甚至扭曲了地方政府的一些变异的经济行为。但是世界各国的历史实践已经证明，地方政府间的竞争不仅有利于提高辖区公共产品和公共服务的供给水平，而且有利于制度创新和民主水平的提高，因此，本文认为不能因噎废食，进而简单地否定政府间竞争的功能和优点，而是应该在重塑上下级政府间的委托—代理关系以及“硬化”制度约束环境的前提下，建立规范、有序的地方政府间竞争模式。
收稿日期2004-11-08
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