论1938年英日关于中国海关问题的非法协定，本文主要内容关键词为：协定论文,中国海关论文,年英日论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K265.9 文献标识码：A 文章编号：1672—7835（2006）03—0088—05
海关作为一个国家对外经济关系的大门，是体现国家主权的重要方面。自19世纪中叶以来，中国海关一直控制在以英国为首的西方列强手中。1938年5月，当中国抗战烽火遍地进入最艰苦阶段时，英国竟背着中国擅自处理中国海关税款，同日本在东京签订了关于中国海关问题的协定，严重侵犯了我国主权和行政完整，使中国抗战遭受极大的损害。目前是，学术界对此协定的研究，有的从海关史的角度加以论述[1]813—821，还有的从英日之间利益的角度加以分析[2]。笔者在前人的基础上，试图通过对英日双方背着中国就沦陷区中国海关问题进行谈判过程的历史分析，认清英国尽力维持中国海关完整的真正意图，进一步了解这一非法条约给中国抗战带来的危害。
一
鸦片战争前，清政府采取闭关锁国政策，海禁甚严。康熙二十四年（1685年），设立江海（上海）、浙海（宁波）、闽海（福州）、粤海（广州）四海关[1]1—2。乾隆二十二年（1757年）下令关闭江海、浙海、闽海三关，只开粤海一关通商，限制外商来华。中国的海关行政大权完全掌握在清政府手中，由皇帝派遣的海关监督，负责管理海关；具有官商性质的行商，垄断对外贸易的经营。行商不仅代收、代交进出口关税，代销外商进口货物，代购外商回国物资，负责对外商的监督，而且管理中国商船出海贸易，办理保结手续。国外评论说：行商“单独负责对外贸易的管理，保证对政府法令的服从，并作为政府与外商间联络的唯一中间人”[3]5。清政府的这套海关制度一直受到外国商人的反对。
19世纪中叶，西方资本主义东来叩关，不断侵犯中国，签订一系列不平等条约，攫取中国海关大权。《南京条约》及其附件中有关“协定关税”的规定，使中国丧失了关税税率自主权。列强又在《天津条约》附约《通商条约善后章程》中迫使清政府“邀请”洋人“帮办”税务，利用“外籍税务司制度”逐步夺取了中国海关的行政管理权，使中国丧失独立使用关税的权力。此后，中国海关就在以英国为首的西方列强的控制下，成为它们控制中国对外贸易、航运和财政的重要工具之一，而占中国国家预算总收入30％～40％的关税也逐渐用做中国的外债和对外赔款的担保品。由于英国在华势力长期占据绝对优势，中国海关总税务司直到抗日战争中期，一直由英藉人员担任，控制中国海关的行政管理权①。他们利用对中国海关关税控制权来操纵中国的财政、金融、对外贸易，以至我国的内政外交，为英国谋取利益。到1937年中日战争爆发时，英国持有的中国贷款份额大约达到2～2.5亿美元[4]88；中国对英国贸易总值为56349000美元，出口净值23597000美元，进口净值32752000美元，入超9155000美元[5]553。 因此更加希望保持对中国海关的管理权和海关的行政完整。
日本是后起的帝国主义国家，日籍人员在甲午战争后才开始插足中国海关，在列强分赃中国海关的角逐中处于劣势，日本对英国长期把持中国海关大权心怀不满，久怀觊觎之心。日本侵占我国海关的野心由来已久，早在第一次世界大战期间就在我国青岛海关问题上有所暴露[1]531—532。日本对青岛海关的占领，时间虽然不长（1914年11月11日—1915年9月1日），却是日本试图侵占我国海关的一次预演。1931年九一八事变后，日本假借伪满洲国名义，劫夺东北各关及其税款。随后又将其魔爪伸向华北，凭借暂时的军事胜利，强行夺取天津、秦皇岛、龙口、威海卫、烟台、青岛等华北六关的行政主权和全部关税收入。1937年日本在占领上海后，为支持其侵略战争并夺取英国对中国海关的控制权，立即对江海关的关税问题展开了劫夺。
二
1937年11月11日夜，中国守军在上海市南侧地区及浦东担任掩护的部队撤离。11月12日，上海市区沦陷。日本驻上海总领事就打算将江海关所有海关税款，除扣留海关行政经费及应摊的外债、赔款以外，余款暂存日本的正金银行。这样海关收入实际就被日本政府控制。上海是全国最大口岸，在正常情况下，江海关的税收将近占全国关税收入的一半。上海也是英国在华利益比较集中的地方，对英国的重要性毋庸赘言。如果关税存入日本银行，中国的其他海关就都要照办，中国关税的金库钥匙将为日本人掌握。英国当然不肯轻易放弃，而希望以更好维护英国利益的方法解决。因此，1937年11月20日英国外交部致电英国驻华大使寇尔：“务必尽一切努力取得中国政府的默认。维持中国海关的完整是如此重要，即使中国政府拒绝接受郝伯枢（英国驻华大使馆财政顾问）与对方谈妥的条件，也不应该妨碍有关四国（英、美、法、日）政府就这些条件达成协议。中国政府可以责备我们纵容日本人控制税款；但是，从现实观点说，这样的办法可以防止停付外债，特别是保全了海关。”[1]815—816 英国外交部的电报，即英国为了保住对中国海关的控制权，保护外债，首先要同列强协商，迫使中国接受有利于列强的与日本妥协的条件，而对中国政府态度、利益的考虑则在其次。在这样的方针指导下，上海沦陷后，英日便开始了关于中国海关问题的谈判。谈判开始于上海，在日本总领事与英国驻华使馆的财政顾问、总税务司、江海关税务司之间进行，谈判内容主要是关于江海关问题，但未取得进展。其后谈判逐渐由上海转到东京，由英国驻日大使克莱琪在同美法大使协商下同日本外务省进行谈判，其内容也由江海关问题扩大到整个沦陷区的海关问题，主要集中在税款保管、外债和赔款的偿付上。
11月22日上海沦陷后，上海完全被日本军队包围，江海关税务司罗福德与日本驻上海总领事于11月22日、25日、29日就江海关问题举行谈判。日本总领事提出了日方的几项“要求”：（1）在江海关任用日籍监视员；（2）江海关税收，包括统税和码头捐，以江海关税务司名义存入正金银行，准许该税务司从正金银行帐内提取经费；（3）从存入正金银行的税款中拨付外债赔款问题， 在有关各国和日本当局谈判以后再行决定[6]54。对于日本的第一项要求， 罗福德和海关英籍总税务司梅乐和同意在一些重要位置上起用日籍人员。对于第二项要求，英驻日大使克莱琪在与美、法驻日大使协商后，于28日向广田外相提出召开由日本代表和有关各国代表以及海关官员参加的圆桌会议来讨论税款问题。然而广田却声称“日本政府认为，关于这个问题的任何正式协定都不能同各国商定，只能同中国政府的海关直接达成协定”，拒绝了英国提议。克莱琪赶紧指出，“上海的海关官员现在已经不再和中国政府保持联系。他们除了自己以外并不代表任何人，因此同他们达成的任何协议，除非得到中国政府及（或）有关各国同意，只能认为是靠武力夺取的”[6]60。克莱琪要求广田同意由日本驻上海总领事和英国驻华大使馆的财政顾问先就此事进行谈判。克莱琪的这种作法，实际上是为了维护英国自身利益，把江海关税款存放这样一个完全属于中国主权的问题，变成英国和日本之间的问题，把中日谈判变成英日谈判，完全排除了中国，只允许中国默认列强之间达成的妥协条件。
1937年12月30日，日本驻沪总领事冈本及日本大使馆参赞田尻，非正式拜访梅乐和。冈本认为日本军队已经占领上海区域及扬子江下游各地，提出由日本派监视员驻江海关管理。并提出在日军占领区域内，不准任何中国政府机关独立行使职权，海关系中国政府机关之一。梅乐和表示，“解决本地海关（江海关）问题，最要之前提乃为先与有关列强交换意见”[6]61。实际上再次表示，列强之间的利益居第一位，中国的利益可放在其次。
1938年1月20日， 日本大使馆参赞曾根益代表上海驻沪总领事冈本向罗福德提出关于江海关税款保管问题的5点新建议：（1）以江海关税务司名义在正金银行开立江海关税款帐户。（2）江海关税务司有权从上述帐户提取款项供行政开支， 行政经费为江海关税款的第一项开支。（3 ）江海关税务司有权从以上帐户提取应摊付的外债赔款。（4）上述应摊付款项的数目，由日本政府会同海关当局， 按照江海关税收在全国海关总税收比例，计算决定。（5）如有余款， 应继续储存正金银行江海关税务司税款帐内[6]62—63。 这五点建议实行将使中国关税金库的钥匙掌握在日本人的手里。中国政府以往用以偿还内债和部分行政开支的税款，就会被日方控制。日本控制全部税款后，非经日本人同意，中国就不能以关税为担保举借外债了。尽管如此，罗福德认为以日本的这一建议作为谈判基础可以接受。从外国债券持有人和海关经费得到保障的角度看，梅乐和认为可以以此作为谈判的基础，并决定将此事通报英、法、美政府，然后在适当时候提交中国政府[6]66。 对于日本的五项建议，中国政府当然不能接受。孔祥熙致电梅乐和，指出天津等地经验证明，税款存入正金银行等于送给日本人。接受日本的要求，“将影响债券持有人的权利，并使政府不顾一切困难正在尽力维持的债信受到损害”[6]67， 直接影响中国及列强利益。
2月2日，梅乐和再次与日本驻上海总领事冈本和日本大使馆参赞曾根益会谈，仍无结果。对此，日本发出威胁，声称：“现在上海系日方占领区域。日本政府坚决要求管理占领区域内所有之中国政府机关。江海关既属中国政府机关之一，该关税司自应徇日方之要求，将该关税款存入正金银行。”[6]682 月10日， 英国提出新方案。该案提议所有关税首先应以总税务司或税务司存入汇丰银行，在日本占领区所收税款扣除外债赔款后，如有余款，应当存入正金银行[6](p69—70)。英国的这一立场，完全是从其自身利益考虑的，采取这种办法，海关行政的完整和外债赔款的偿付得以保证，但中国内债不能不停付，对中国利益的考虑完全被撇到一边。2月10日孔祥熙再次表示中国的立场：中国对于维护海关的完整极为重视，但是仅仅为了维持外形的完整而牺牲重大原则是不值得的。并且指出，天津等地海关税款移交正金银行后，不许拨款偿付以关税为担保的中国债务，在实际上必须听从日本操纵的傀儡政权的命令。这种情况对于中国以及关心海关完整的外国政府和它们的商民没有任何实际利益可言。越是对日让步，他们越得寸进尺[6]83—84。从 1937年11月到1938年2月初，由于中国政府的反对，英日谈判未获进展。
为了排除中国的“干扰”，英国便逐渐把谈判转移到东京进行，由英国驻日大使克莱琪与日本外务省会商整个沦陷区的海关问题。由于完全把不愿做出轻易让步的中国政府排除在外，东京谈判得以顺利进行。到1938年4月中旬， 英日双方大抵达成：沦陷区过去积存和以后各关所收的税款存入正金银行，停付的对日庚子赔款照付；日本同意从沦陷区各关税款中按比例拨付外债赔款[1]819。征得法美两国赞同意见后，5月2日，英日正式签订了《关于中国海关问题的协定》，其主要内容有：（1）日本占领区各海关所征一切关税，附加税及其他捐税， 均须存入日本正金银行。（2）关于偿付外债、赔款部分，应如数拨交海关监督， 除一部分作为海关行政费用及其他费用外，余概作偿付外债及赔款之用。（3 ）日本占领区各口岸现存于各该地汇丰银行之税款，应全数移交当地正金银行存储。（4）应付未付之日本部分庚子赔款和1913年善后借款，应即付给日本政府。此办法自1938年5月3日起生效，并适用于自1938年3月起征收的关税[6]98—99。
三
英日关于中国海关问题的协定，是在未经与中国商量的情况下，两个国家达成的关于中国海关的妥协协定。英国为了继续获得由关税担保的外债和赔款，维持英国对海关的控制权，不顾中国政府的反对，在是否支付内债、转交江海关积存税款及停付日本部分庚子赔款等涉及中国利益的主权问题上对日让步。英国的这种做法，严重侵犯了我国主权及行政完整，使中国受到极大的损害，引起了中国人民的强烈反对。1938年5月5日《新华日报》发表短评，严正指出：英国的这种作法，是藐视我国主权的措施，英国所以要与日寇谈判非法占领区域关税问题，主要目的，无非在对日让步中，以求分得一杯羹，英国的这种做法，不仅在远东的中日纷争中是如此，在西欧也是一样的。它是对强者软弱退让，牺牲弱者，以图得保持一己利益[7]。通过这个协定，中国不仅将失去占全国关税收入近一半的江海关税款，而且要把沦陷区的全部关税收入交给日本人，“使中国一面拿血肉去膏敌人的弹火，一面更悲剧的以自己的海关收入供敌人置办弹火需”[6]208。1938年5月6日，中国政府向英国提出强烈抗议，声明英国与日本订立关于中国关税之办法，中国绝不接受拘束，并保留对于海关之一切权利与行动自由[8]。1938年5月7日， 日本通过上海伪政权“接管”江海关时，义愤填膺的爱国职工掀起护关运动，他们对暴敌的英勇斗争得到各界爱国人士的声援。
英国在协议签订后，立即迫使中国实行。1938年5月3日梅乐和指示罗福德在正金银行开立税款帐户，按协定将以后征收的税款存入该行。英国的这种作法，实际上使中国海关变成了为敌方收钱的代理人。随后，梅乐和又要求中国政府把积存于汇丰银行的江海关税款移交正金银行。在孔祥熙表示拒绝后[6]203，梅乐和以日本将夺取江海关相威胁[6]105。1938年7月7日，孔祥熙向英国政府重申中国在处理海关问题上的重要原则：（1）对日本夺取海关，不予承认， 按照现行国际条约基本上维持去年秋天日本非法干涉以前的海关原状。（2 ）维护所有战前未还清的以关税为担保的内外债持票人的权利。（3）停付日本部分庚子赔款， 以免在中日战争期间用于对华侵略[6]133。1938年9月12日梅乐和用日本可能利用欧洲形势紧张而夺取海关的危险企图再次劝说中国执行协定[6]140—141。1939年1月15日中国财政部发出通告：因日本不许沦陷区各海关汇解税款，而且扰乱金融，中国暂不能偿付外债[6]140。第二天，梅乐和要求孔祥熙同意把已经安全存入享有治外法权的汇丰银行的对日部分庚子赔款和江海关积存于汇丰银行的税款移交给正金银行[6]1139。中国政府当然不能允许。于是，日本借口中方不执行海关协定，在夺得海关税款控制权后，拒绝交出各关应摊付的外债赔款，使英国的希望落空。
通过此非法条约，大批税款从汇丰银行转到正金银行，便于日本利用手中控制的海关收入，为其侵略战争服务。控制沦陷区的关税收入后，一方面日本用其作为扶植伪政府的可靠资本，收卖汉奸，诱降抗日阵营中的不坚定分子的活动经费；另一方面利用其套购我国的外汇基金，日本将沦陷区的关税收入的法币存入伪银行，付出时却改用伪币，从而把法币控制在手。1938年5月控制江海关后，仅江海关在1938年5月至1939年5月间，海关收入法币即达2500万元[9]208，全被日本夺取。日本通过各种方式集中大量法币后，便用来套购外汇基金。在1939年3月至6月，短短3个月时间里，中英外汇平准基金1000万英镑几乎消耗殆尽，其中相当大的一部分被日伪用法币套购去了。日本用此外汇从国际上购买军用物资，支持其侵略战争，进一步扩大对中国的侵略。
1938年6月，日本宣布在沦陷区各关实施修改后的1931年税则。 该税则规定：棉布、棉纱、棉花、棉织品、人造丝、海产、粮、汽油、水泥、杂货等项进口减税，出口货中的棉花、矿产两项全部免税[10]115。 这显然有利于日本帝国主义向沦陷区倾销商品和掠夺沦陷区的原料。梅乐和立即向孔祥熙表示：日商既不按现行税则纳税，其他有关各国亦恐不肯强迫各该国商民照旧缴纳较高之税则[6]115。因而英法美等国亦按新税则纳税，使中国关税收入锐减，蒙受重大经济损失。1937年关税实收为16409.9万元，而到1938年仅为3866.7万元，关税减少了将近76％[11]23。而且由于以前内外债务以关税作担保，现日方占领平、津、沪各处，占区各地关税被日本劫持，国民党财政困难。自1937年9月到1938年12月，财政部拨付内外债本息，共计27600余万元，其中关税收入不敷，总计向中央银行透支补拨者达17600余万元[12]18—19。银行透支债款过巨，妨害金融周转。
皮之不存，毛将焉附！在领土沦丧的情况下，岂能指望英法美等列强阻止日本劫夺江海关。但英国在解决江海关危机的过程中，从维护英帝国主义利益出发，置中国主权于不顾，背着中国私下处理中国海关税款，企图用牺牲中国的办法取悦于日本，以保住其自己的利益。但结果恰恰相反，由于日本的扩张欲望毫无止境，它不仅要独占中国，而且也要称霸远东太平洋地区，这就决定了英国政策的失败，绥靖日本不仅打击了中国抗战，也使日本看到了英国的色厉内荏，助长了侵略者的气焰，更加变本加厉地侵略中国和英国在远东的利益。
收稿日期：2005—11—01
注释：
① 总税务司自设立之日起，直到1943年由美国人李度继任此职务，始终由英籍人担任，他们分别为：李泰国（1859年5月—1863年11月）；赫德（1863年11 月—1911年9月）；安格联（1911年10月—1927年1月）；易纨士（1927年2月—1928年10月）；梅乐和（1929年1月—1941年12月）；周骊（1942年1月—1943年3月）。后梅乐和复职，但不久呈请退休。国民政府财政部根据形势转变，委任美籍税务司李度为总税务司。