人大代表结构与素质分析及其改进建议，本文主要内容关键词为：人大代表论文,素质论文,结构论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D624 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—3642（2007）02—0087—03
2007年，我国各级人大代表都将进行换届选举，这是选举法、地方组织法修改后的首次换届选举。与以往换届选举工作相比，这次换届选举面临的形势发生了较大的变化，既存在许多有利条件，也会遇到许多新问题。如何按照党中央和全国人大的要求，圆满顺利地完成换届任务，是我们当前面临的一项重要的政治任务。通过调查研究，本文结合青岛市的具体情况，对如何通过优化代表结构、提高代表素质来推进民主建设进行探讨和思考，以期对高质量地完成换届任务有所借鉴和促进。
一、人大代表结构变化与素质状况分析
（一）人大代表的结构变化
我国人大代表是经直接选举或间接选举产生的。直接选举是选民选举县乡两级人大代表；间接选举是由下一级人大代表选举产生上一级人大代表，即全国、省和市级人大代表。对人大代表结构和素质的分析研究，我们无法也无须对全部代表进行分析研究，可以从对个案的分析研究入手，来找出共性的东西。因此，我们仅对青岛市的市人大代表进行剖析；从1987年年底开始，青岛人大历经十届、十一届、十二届，直到2003年的十三届人大换届至今，已近20年了。多年来，青岛人大代表的界别划分没有变化，即由工人、农民、干部、知识分子、民主党派及无党派人士、其他劳动者、归侨、少数民族、台胞台属和解放军组成。对各界代表的构成，法律没有明确的规定，按照省人大常委会对青岛市的要求，一般是工人、农民、干部、知识分子各占代表总数的1／5左右，其他界别的代表占1／5左右。
调查发现，青岛市十届人大代表的构成与十三届人大代表的构成发生了较大的变化，代表身份的认定产生了较大的混乱，导致代表界别出现比例失调。其中工人代表的构成变化最大，其次是农民代表，第三是干部代表。比如，1987年青岛市十届人大一次会议时，共有559名代表，其中有工人代表122名，这些人基本上都是一线工人、班组长、车间主任；而2003年青岛市十三届人大一次会议时，共有523名代表，其中有工人代表111名，但当中基本上都是总裁、总经理、董事长，一线工人仅有1名，生产经营单位的部门经理也只有4名。再看农民代表：1987年时有农民代表121名，其中大多数为村党支部书记和村委主任，少数为村妇女主任和村民； 2003年时有农民代表97名，其中总经理、董事长与村党支部书记所占人数基本上平分秋色，其他还有村妇女主任2名，没有村民。最后，来分析干部代表：1987年，干部代表125名，由三部分组成，即市及市有关部门领导人员、区（市）有关领导人员、大的企事业单位领导人员；2003年，干部代表135名，其中无企事业单位领导人员（都被划为工人界别）。此外，由于干部代表明显增多，有些干部身份的人，如区（市）有关部门领导人员、街道和乡镇干部等，就被人为地划入工人或知识分子界别，这在1987年时是没有的，这就使干部代表实际所占比例有了较大幅度的提高。
通过对青岛市人大代表构成的分析，可以得出“三多一少”的结论。即代表结构存在着干部代表多、老总代表多、党员代表多（由1987 年时占66％左右提高到2003年的79％左右），一线的劳动者代表少。从掌握的有关情况看，全国各地的市级人大代表都或多或少地存在着这样的现象，即这一结论具有普遍性。
（二）人大代表的素质分析
代表素质同代表的构成有一定的联系。应当说，从文化程度上看，1987年青岛市人大代表中具有大专以上文化程度的有174名，占代表总数的31％；初中及小学文化程度的有238名，占42％。2003年青岛市人大代表中具有大专以上文化程度的有427名，占83％，初中以下文化程度的有12名，仅占2％。仅从文化程度的层面上看，代表的个人素质有了很大程度的提高。但是，文化程度的提高并不等于代表素质的提高。尽管与以往相比，人大代表在履行职责、发挥代表作用等方面，社会评价和群众反映有所提高；但与其文化程度提高的幅度比，特别是离民主法制建设客观需要及人民群众对人大代表的期望值相比，仍有较大的差距。
人大代表是国家权力机关的组成人员，人大代表不但要参政议政，还要联系群众替人民群众说话办事。因此，代表不但要具备一定的基本素质，而且必须具备一定的代表素质。首先，要有很强的代表意识。要时刻意识到自己是人民选举的代表，是人民派往国家权力机关的使者。其次，要有很强的法律意识。人大代表必须遵守法律并监督法律的实施，应当具备很强的法律意识。最后，要有一定的政治、文化和道德水平。政治水平集中体现在坚持正确的政治方向、立场和观点上，文化水平集中体现在知识水平和解决问题的能力上，道德水平集中体现在风格高尚、勤政廉洁等方面。
我们在分析中发现，为什么代表履行职责，发挥代表作用的状况没有太大的变化呢？显然，问题主要在代表意识上。与十几年前相比，想当代表的人增多了，但其中相当一部分人只是把人大代表职务理解为荣誉称号，甚至有人当代表只为追求法律保护；一部分干部代表、老总代表总是说自己工作忙，没时间参加代表活动，甚至连一年一度的人民代表会议也只是打个照面就请假干自己的事。人们看到的真正能发挥好作用、履行号职责的往往只是少数代表。因此，结论就很清楚：尽管多年来，人们的文化程度有了很大的提高，但是，代表意识，即代表的职务意识、履职意识乃至全社会对此的认同感并没有发生质的变化。
二、优化人大代表结构，提升代表素质的对策建议
（一）代表结构要适应社会结构的变化
改革开放以来，中国社会发生了深刻变化。整个社会正处在由农业社会向工业社会、由计划经济向市场经济、由人治向法治、由传统社会向现代社会的转型期。其中，社会成员的角色、身份、地位出现大分化、大调整和大重组是一个明显的特点。社会结构的变化直接影响和决定着人大代表的结构组成。因此，我们认为在现阶段，代表应当从以下阶层和群体中产生：一是农民阶层。这一阶层由农业劳动者、农民工、乡村私有私营者、雇工、乡镇企业管理者、农村管理者、农村知识分子、家务劳动者群体组成；二是工人阶层。这一阶层主要由工人操作者、商业服务业人员、城镇私有私营者、离退休人员、待业人员和工人管理者群体组成；三是知识分子阶层。这一阶层由专业技术人员、教学科研人员和大中院校学生群体组成；四是干部阶层。这一阶层主要由领导干部、企业管理者、事业单位管理者和一般干部群体组成；五是私有私营者阶层。这一阶层主要由个体劳动者、私营企业主群体组成；六是其他阶层。主要由军人、公安和武警人员、自由职业者等群体组成。具体地讲，代表界别可以不变，即仍然由工人、农民、干部、知识分子、民主党派及无党派人士、其他劳动者、归侨、少数民族、台胞台属和解放军组成，但要注意把民营企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层中有代表性的人通过法定程序选为人大代表。
（二）切实提高普通劳动者当选代表的比例
工人阶层主要由工人操作者、商业服务业人员、待业人员和工人管理者群体组成。从前面青岛市的案例中得出的结论看到，人大代表中工人界别的代表身份，十几年来变化很大。基本上由原来的一线工人、班组长、车间主任演变成了总裁、总经理、董事长。这一问题受到社会和人民群众的普遍关注。我们建议：一是各级人大常委会在部署换届选举工作的文件中应当对此提出明确的要求；二是各地各级人大在具体工作的操作中要严格把握工人操作者、商业服务业人员、待业人员和工人管理者的界定，不能将此范围之外的人员（比如总裁、总经理、董事长们）统统列入工人界别（他们当中的少部分可作为工人管理者列入工人界别）。
（三）切实把干部代表的比例减下来
干部代表所占比例，每次换届时上级人大常委会都有明确的要求，即干部代表占全部代表的20％左右。从青岛的实际情况看，干部代表所占比例在1987年时基本符合要求，如今则大约提高了10个百分点左右。对此，我们认为应当采取有效措施加以认真解决。首先，要统一认识。政府官员当代表，既是权力机关人员，又是执行机关要员；既参与决定，又要对其负责实施；既要代表选民，又要站在政府立场上。这种角色混淆的现象，严重地妨碍着代表性的体现。我国有关法律规定，政府要接受人大的监督，政府官员应当列席人民代表大会会议，回答代表提出的问题。对此，各级领导同志要有一个统一的认识，只要统一到法律规定的精神上来，这一问题自然迎刃而解。其次，各地各级人大常委会的领导同志要亲自把好关。政府官员当人大代表，往往是根据当地党政领导的意见安排的。领导层在做出决定时，人大常委会的领导一定要讲清有关法律规定和上级人大常委会的要求，力求使其做出正确的决定。
（四）适当增加民主党派及无党派人士的比例
1987年时，青岛市人大代表中民主党派及无党派人士占百分之7.5％，2003年时占6.5％，呈下降趋势。我们认为，民主党派及无党派人士在代表中所占比例不但不能下降，还要有所上升。按照以往山东省人大常委会关于换届选举的有关文件要求，明确在青岛市的人大代表中，中共党员所占比例一般为60％为宜。这一比例，十几年来一直呈上升的势头，对此要采取措施加以解决：一方面，通过在换届文件中明确规定提高民主党派及无党派人士的比例来解决；另一方面，也可通过把干部代表的比例减下来，来减少中共党员在代表中的比例。
（五）切实把好代表的入口关
换届选举人大代表，要切实把好“代表素质关”。首先，对上一届代表中发挥代表作用好的给予保留；其次，对新的代表候选人进行认真考察，尤其要对他们的代表意识、法律意识和政治、文化及道德水平进行考察，把那些代表意识强的人选为人大代表。人大代表不一定是各行各业的尖子或能手，但必须是各种社会群体的政治代表，以使其真正在代表民意上体现其“代表性”。
收稿日期：2007—01—28