日本ODA政策的形成、演变及前瞻，本文主要内容关键词为：日本论文,政策论文,ODA论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二战后，日本的对外援助被称作“政府开发援助”，简称ODA①。这一概念来源于号称发达国家俱乐部的经济合作与发展组织（简称“经合组织”，英文缩写OECD）下属的开发援助委员会。长期以来，ODA作为日本“经济外交”的最有力手段和政策工具，为日本确立世界第二经济大国地位立下了汗马功劳，进而在很大程度上弥补了二战后日本政治、军事外交能力薄弱的缺陷。冷战结束以来，特别是21世纪初期，日本ODA正在经历由“开发援助”向“战略援助”的转型过程。本文拟就日本ODA政策的形成、演变进行概括与分析，并对其未来发展趋势作一展望。
一 战后援助体系与日本ODA的起步
对外援助是全球经济发展不平衡的产物。各国的经济发展水平存在差异，才使国与国之间有可能出现这种不受市场原理及价值规律支配的“资源流通现象”。② 二战后，对外援助在国际关系中的地位日益提高，其逐渐演变成援助国寻求政治、经济利益的外交工具，对外援助本身也逐渐体系化、规范化、规模化。
战后初期，国际政治格局发生了重大的变化，世界上出现了东西方两大阵营对峙的局面。美国成为资本主义世界的头号政治、经济和军事强国，并开始率领西方阵营对以苏联为首的东方阵营实行“遏制”政策，美苏争霸的冷战局面逐渐形成。美苏冷战的发源地和主战场都在当时世界政治、军事、经济和文化的核心地带——欧洲。为了实现其全球战略和保持经济繁荣，美国国会于1948年4月3日通过了《对外援助法案》，旨在以“马歇尔计划”来援助西欧实现经济复兴、同时控制西欧各国来遏制苏联及其东方阵营向西方扩展势力。而就是在这个“马歇尔计划”成功实施的过程中，逐渐演化出了西方国家的援助模式。
作为“马歇尔计划”的辅助机制，1961年，经济合作与发展组织在美国和加拿大的支持下成立，其初衷是监管对欧洲的援助款项。经合组织作为世界上最大的援助组织，其下属的开发援助委员会（DAC）是当今国际援助领域的主导机构之一，其22个成员国也都是当今国际社会的主要援助国。经合组织和世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织等国际多边援助机构共同构成了西方国际援助体系。
二战后，美国对日本进行了单独占领。由于日本是地处东亚边缘的月牙形岛国，美国出于其在东亚的冷战战略考虑，开始由遏制日本转向扶植日本。即对日本提供援助，帮助其恢复经济，力图将其变成防止苏联阵营向东方扩展的“防波堤”。在“马歇尔计划”的东亚版——美国“占领地区政府拨款救济资金”（GARIOA）和“占领地区经济复兴基金”（EROA）的援助下，日本成功实现经济腾飞，并于1954年加入由英联邦国家发起，旨在通过以资金和技术援助、教育及培训计划等形式的国际合作来加强南亚和东南亚地区社会经济发展的“科伦坡计划”，从而以受援国和援助国双重身份开始对外进行经济技术援助。经过20世纪50年代末和60年代初经济的迅速发展，日本于1964年加入经合组织，成为西方阵营对外援助体系的一员，其对外援助的规模也逐渐扩大。
二 日本ODA政策的形成与演变
二战后，日本的对外援助是在以赔偿、准赔偿和以经济合作处理与邻国战争遗留问题的延长线上起步的，并在开拓海外市场过程中得到了进一步发展。50多年来，根据各时期内外形势的变化，日本的援助理念、援助手段、实施方法、决策体系、评估机制等方面逐步发生了演变。
二战后以来日本ODA政策的演变可分为以下五个阶段。
（一）以发展经济、走出战争阴影、重返国际社会为目标的“被动反应型”ODA政策
20世纪50年代初到60年代初，日本的ODA政策服务于以经济合作来解决战争遗留问题和修复与亚洲各国关系，其目的在于走出战争阴影、振兴经济和重返国际社会。
1955年以后，日本政府根据《旧金山和约》第14条的规定，开始向曾遭受日本侵略的亚洲各国支付赔偿，这一过程同时也是与各国修复外交关系的过程。
1958年，日本与印度签署了第一批日元贷款协议，这标志着日本开始从受援国转变为援助国。除战争赔偿之外，带有促进商品出口性质的有偿经济援助即政府优惠日元贷款也在这一时期逐步展开，并初步形成了以ODA为主要手段开辟海外市场、获取廉价资源的战后日本型经济外交模式。③
这一时期，日本对外援助的对象集中在印度、菲律宾、印度尼西亚等南亚和东南亚国家。其主要原因是：第一，东南亚地区是接受战争赔偿国家比较集中的地区；④ 第二，日本将东南亚作为其战后经济复兴和起飞的主要资源供应地及商品出口市场；⑤ 第三，1954年日本所加入的“科伦坡计划”的援助地区也是以东南亚为主；第四，日本意欲配合美国的亚洲战略，以便巩固日美关系、维护周边稳定、谋求其自身的安全与繁荣。
进入20世纪60年代后，日本具备了进一步扩大对外援助规模的经济实力。在国际上，日本相继加入主要国际组织，成为西方援助阵营的一员。1956年，日本加入联合国，恢复了在主要国际体系中的国际政治行为主体身份。1964年4月日本加入经合组织后，成为西方援助体系中的主要援助国之一。在国内，日本逐步制定和完善了对外援助的决策体系与实施体制。1960年制定了《海外经济合作基金法》，并于同年12月27日加入国际开发协会（IDA），1961年成立日元贷款实施机构“海外经济合作基金”（OECF），1962年6月成立对外技术合作的实施机构“海外技术合作事业团”（OCTA），并在外务省等有关省厅设立了ODA专门管理机构。至此，以日元贷款、无偿援助、技术合作为三大支柱的日本对外援助体系也逐步得以法制化、规范化。
这一时期，通过实行以消除战争影响、开发海外市场为主要动机的被动反应型ODA政策，日本既妥善解决了战争赔偿问题、修复了与东南亚国家的外交关系、为重返国际社会铺平了道路，也为确保海外资源的稳定供应及开发海外市场提供了保障。在处理战争赔偿问题的过程中，日本逐渐形成了一套“投资、贸易、援助‘三位一体’”的独特的援助模式。
（二）以发展经济、扩大国际影响力为目标的“主动出击型”ODA政策
20世纪60年代中期到70年代末是日本ODA政策发展的第二个阶段。这一时期的日本ODA政策带有明显的非经济性战略意图，具有有助于实现“综合安全保障”战略目标的内涵，其战略援助理念的成分初步显露。
20世纪70年代起，日本对外援助的重点区域呈现多样化的态势。日本的安全与发展直接相关的亚洲地区仍是其对外援助的重点地区，但比重逐年下降，而对中东、非洲、中南美和大洋洲的援助份额则有所增加。其主要原因是：第一，出于地缘政治的考虑，日本继续把维持和巩固其在亚洲的经济影响力和政治外交关系作为重点；第二，1973年石油危机发生后，日本作为一个高度依赖海外能源的资源贫乏国，为了确保石油的稳定供应，加大了对中东地区的援助力度；第三，日本成为经济大国后，出于扩大国际政治影响和发挥国际战略作用的考虑，开始加强对非洲、中南美和大洋洲的援助。
出于政治外交战略考虑，日本首次宣布将“超越政治制度的不同，进行国际合作”，并于1973年3月决定向蒙古提供ODA，1975年10月又决定向越南北方提供ODA。1975年8月，日本应美国要求向埃及提供ODA。这一时期，日本ODA已超出了纯粹的经济目的与范畴，开始具备综合安全保障与战略援助的意义与作用。
随着经济的飞速发展，日本对海外市场和资源的依赖性也进一步加深，因而日益感到有必要通过对外援助来为自身的经济发展创造良好的外部条件。70年代中期开始，日本制定了ODA倍增计划，使对外援助规模迅速扩大。1977年，日本政府发布了第一个“ODA中期目标”，决定以1977年的14.24亿美元为基准，争取到1980年使对外援助总额翻一番。这一时期，日本ODA开始超越亚太地区而走向全球范围。
（三）以在国际体系中发挥更大作用为目标的“政经复合型”ODA政策
20世纪70年代末到90年代初，日本不断扩大了对外援助规模，谋求充分利用ODA这一经济外交工具，使其发挥更大的政治外交作用，以便进一步开拓国际空间。
1979年，苏军入侵阿富汗，越南入侵柬埔寨，日本深感其海上能源进口“生命线”受到了严重威胁。为了配合美国的对苏战略，也为了维护其自身的经济安全，日本政府决定加大对土耳其、巴基斯坦、泰国等“纷争周边国家”提供ODA的力度。1980年1月25日，大平正芳首相在国会发表的施政演说中，谴责苏联出兵阿富汗的侵略行为，要求苏军迅速撤出阿富汗。大平内阁提出了“综合安全保障战略”，提出要重视“环太平洋外交”，强调以“日美基轴”为核心，加强同亚太地区各国的合作。在1981年日美首脑会谈后发表的声明中，日本政府更明确地表示“为维护世界的和平与稳定”，将加强对“重要地区”的援助，并具体增加了对索马里、苏丹、巴基斯坦和牙买加等国家的援助。
1982年上台的中曾根康弘首相多次表示，日本要做一个与其经济实力相称的政治大国，在国际事务中应有更多的发言权。至1989年，日本在西方国家普遍陷入“援助疲劳”的情况下，一跃而成为世界上最大的对外援助国，并连续十几年保持了最大援助国的地位。
战略型援助比重的增加，也标志着这一时期日本ODA从纯粹的经济型援助向政治、战略型援助的转变。1990年版日本《ODA白皮书》首次提及“ODA要考虑改变战后以来的传统做法”⑥。1991年4月，海部俊树首相在新加坡发表演讲时指出：“日本将在实施政府开发援助之际，充分考虑发展中国家的军事支出、武器进出口等动向。”⑦ 这表明日本已在谋求使ODA更密切地为其政治大国化战略服务。
（四）以实现政治大国为目标的“大国战略型”ODA政策
20世纪90年代初到21世纪初是日本ODA政策发展的第四个阶段。日本成为世界第二经济大国之后，充当“世界政治大国”的欲望迅速膨胀。为了不断提高其在国际事务中的发言权，日本以ODA为筹码展开了争取成为联合国安理会常任理事国的攻势。这一时期也是日本ODA政策的转型期。
为扩大对外影响力，日本一直在与美国争夺世界第一援助大国的位置。在非洲开发会议（TICAD）的召开、经合组织开发援助委员会制定新开发战略等方面，日本也发挥了主导作用。
然而，1991年底日本泡沫经济的崩溃开始对其ODA政策产生消极影响。到了20世纪90年代末，日本政府推行削减支出的财政重建政策，开始将ODA预算每年减少1％，2000年达到最高值135亿美元。进入21世纪后，ODA预算则又开始逐年减少。2006年日本以111.9亿美元的ODA总额成为次于美、英的第三位，并被法国、德国等欧洲国家紧紧追赶，ODA总额比2005年减少14.9％。
20世纪90年代以来，日本ODA政策的焦点开始从数额增减问题转向理念更新问题。面对来自援助国和受援国对日本援助理念的种种质疑，宫泽内阁于1992年6月制定了《政府开发援助大纲》，提出了“ODA四原则”。即（1）兼顾环境和发展；（2）避免用于军事用途和助长国际争端；（3）密切关注发展中国家的军事开支、开发和研制大规模杀伤性武器以及武器进出口等动向；（4）对发展中国家的民主化和导入市场经济的努力及基本人权和自由的保障情况予以注意。⑧
日本把ODA与受援国的军费开支、民主和人权等问题挂钩，将政治和安全等非经济因素引入ODA领域，谋求以本国的价值观、意识形态来影响和制约受援国。这标志着日本ODA由“三位一体的开发援助型”向“政治援助领先的战略援助型”转变。⑨
海湾战争时期，日本在“国际贡献”的名义下，以ODA为政治外交工具调整了对中东政策。在1990年8月至1991年2月的海湾战争时期，日本向多国部队、海湾周边国家提供了共计130亿美元的援助。
1993年，日本政府首次明确表达了希望成为安理会常任理事国的愿望，并开始把是否支持日本“入常”作为衡量提供ODA与否的标准。这一意图在亚洲受到冷遇后，日本又将“入常外交”的目标锁定在非洲和拉美。日本一改长期以来对非洲援助相对滞后的状况，展开了对非洲的外交攻势：高层频频出访非洲，谋求扩大对其影响力；进一步加强与非洲的政治、经济合作，加大对非洲事务的参与力度。其对非援助占其ODA总额的比重逐年递增，1993年达到10％，1994年为10.1％，1995年为12.6％。⑩ 另外，日本对中美洲国家也增加了经援，谋求换取对其“入常”的支持。
这一时期，日本ODA的主要目的是从经济合作转变为政治外交，其效应也日益超出经济范畴而产生出越来越大的政治与外交影响。
（五）以推行价值观外交为目标的“软性遏制型”ODA政策
进入21世纪以来，面对其国内经济的持续低迷和“入常”受挫的现实，日本开始重新审视自身的国际处境。在此基础上，日本尝试“重返”亚洲，积极倡导区域合作，力图掌握东亚主导权。与此相并行，日本试图推动建立“日美澳印价值观联盟”和所谓“自由与繁荣之弧”，以此扩大其在欧亚大陆的影响。这一时期日本采取了在数额上收缩、理念上扩张的ODA政策，谋求通过“挟美制亚”和争取周边各国对迅速发展的中国形成意识形态包围圈。
以二战后特定的外交起点和追随美国的外交传统为背景，日本的政治、军事和外交能力相对薄弱，因此更加重视利用ODA这一经济外交工具来推行“价值观外交”。2003年，日本推出了新版《政府开发援助大纲》，提出要对ODA加以“战略利用”，以利于更好地谋求日本的自身利益；将原来的由受援国提出申请、然后由日本研究是否提供援助改为“加强政策协商”。该大纲明确规定了日本对外援助的国别计划，提出日本政府应积极、灵活地运用ODA，以此实现“国家利益”。在地理分配上，日本提出将援助重点地区从“东亚、东南亚”延伸到“包括南亚、中亚在内的亚洲地区”，其中亚洲是日本对外援助的重点对象，东亚又是其重中之重，特别是重视加强与东盟各国的关系。
自2001年起，日本政府开始连年削减对华日元贷款，并已宣布于2008年终止提供对华日元贷款。而日本2004年对印度的ODA达到1250亿日元，使印度这一年首次超过中国而成为日本最大的ODA受援国。另外，日本还逐渐增加对印尼、越南、蒙古等其他中国周边国家的援助，其牵制中国的意图十分明显。麻生太郎在任外相期间称，日本的对外援助目标将从“单一的贫困国家”转向更具有战略意义的“伙伴国家”。
三 日本ODA政策的课题与展望
进入21世纪以来，日本面临的内外环境发生了新的变化，其ODA政策也随之得到了调整。经过50多年的援助实践，日本运用ODA工具来谋求政治利益的技巧日益娴熟，今后将更加战略性地实施ODA政策。其重点领域将包括以下几个方面。
（一）致力于在亚洲确立主导地位
21世纪初期，亚洲仍将是日本ODA政策的重点地区，但其重点和方式将得到调整。
在东亚合作进程中确立主导地位，将是日本ODA的首选目标之一。为此，日本将不时提出各类东亚经济合作倡议，向这一地区经济相对落后的国家提供资金与技术，向东南亚等地区的跨国经济开发项目提供援助，进而把ODA用于推动一些国家的改革开放以及营造解决本地区一些热点问题的国际环境。
日本ODA的战略援助色彩将更加浓厚。进入21世纪以后，日本继续加强日美同盟关系，重视提高和扩大其在亚洲的地位和影响力，谋求在国际事务中发挥更大的作用，福田出任首相后也提出要实现日美同盟与亚洲外交的“共鸣”。2002年以来，日本为了推行自由贸易战略，加快与东盟各国建立“东亚共同体”，进一步增加了对东南亚的援助，正是出于这种战略意图。
谋求牵制中国影响的扩大，也将是日本ODA的重要目标。日本唯恐其在东亚的主导地位因中国影响的扩大而发生动摇，在已决定2008年终止提供日元贷款的同时，把援助重点锁定在那些对日本“具有战略性价值的发展中国家”。其具体举动有：（1）加强对印、蒙、越等中国周边国家的援助。自2000年起，日本对越南的承诺援助额连续三年增加，2003年度达到约917亿日元。2004年4月，政府修改了对越南的援助计划，该计划开头的理念和目的部分写道：“与中国接壤的越南，在我国对华外交的各种关系中占有重要地位。”日本显然期待着越南能够在日中关系中倒向日本一方；（2）加强与泰国、菲律宾、新加坡的军事同盟，扩大军事合作；（3）进一步提升与东盟关系，在伊拉克重建等问题上寻求东盟的支持；（4）改善并加强与印尼、马来西亚和越南的关系。通过这一系列的举动，日本一则谋求通过促进亚洲经济发展和安全合作来扩大自身的影响，达到牵制中国影响力扩大的目的，二则谋求对美国亚洲战略进行配合和支持。
今后，日本将继续致力于强化其在亚洲地区的影响力，加强与东亚各国的经济合作，利用技术、金融及制度优势，维持其在亚洲经济发展中的“领头雁”地位，主导亚洲秩序构建，通过“金元外交”换取周边国家对其“入常”的支持，营造有利于实现其“政治大国化”目标的地区环境。
（二）援助重点将向非洲转移
2000年9月联合国发表了《新千年宣言》，提出了“新千年开发目标（MDGs）”，其首要目标即为消除极度贫困。
国际援助的新潮流之一就是加强对非洲等落后地区的援助。(11) 2002年，八国集团峰会宣布了“非洲行动计划”。该计划建议，把一半或超过一半的新的经济援助投入到非洲。2005年于苏格兰鹰谷召开的八国集团峰会上，八国集团和其他援助国做出了“新的非洲承诺”，其中一个承诺就是要在2010年之前将对非洲的发展援助每年增加250亿美元，使非洲的受援助额比2004年增加一倍以上。在2007年6月于德国召开的八国集团峰会上，帮助非洲发展也成为会议的一个重点议题。
近年来，日本在“争取支持外交”和发达国家援助潮流双重需求的驱动下，增加援助金额、减免债务等经济外交手段和政府首脑出访非洲等政治外交手段双管齐下，不断加大了对非洲的渗透力度。日本对非洲援助占其ODA总额的比重逐年递增，1993年为10％，1994年为10.1％，1995年为12.6％。(12) 2003年9月29日，在“第三届非洲开发会议”上，小泉首相发表演说称，日本将在今后五年无偿向非洲提供总额10亿美元的援助。同时保证放弃对非洲等重债务贫困国家总额约30亿美元的债权。
2008年5月，日本拟在横滨召开“第四届非洲开发会议”，日本自民党在年初提出的援非方案中指出，今后五年，日本应将把向非洲提供的ODA增加到目前的三倍。
日本如此“关注”非洲，原因有三：（1）占联合国总成员国四分之一的非洲联盟是发展中国家的一支重要政治力量，是实现日本“入常”所必须借用的力量；（2）非洲石油储量巨大，被称为“第二个海湾地区”，对高度依赖海外资源及能源供应的日本来说极富吸引力；（3）顺应国际援助新趋势，为实现新千年目标承担国际责任，扩大其国际影响，提高国际地位，争取国际话语权。
可以预见，日本今后会继续通过增加ODA或者减免债务等经济手段谋求更大的政治利益，这在客观上对改善非洲落后地区的经济状况将具有积极作用。
（三）积极参与解决全球性问题
目前，全世界60亿人口中仍有13亿处于饥饿和极度贫困的状态，人口、环境和传染病等全球性问题依然严峻。根据经合组织开发援助委员会1996年提出的国际开发目标，联合国2000年9月提出了“新千年开发目标”，在消除贫困、教育、保健、艾滋病、环境保护等方面提出了具体目标和实现年度。为实现新千年开发目标，美英两国近年来出现了重新增加ODA的趋势。
日本政府还将进一步提高环保在其ODA中的比重。其在2003年《政府开发援助大纲》中指出，以全球气候变暖为主的环境问题是全球化问题之一。2005年2月的“政府开发援助中期政策”中，将“气候变暖对策”作为环境领域的援助重点课题之一。2005年9月，町村外相在第60届联合国大会的演讲中指出，为了早日实现新千年开发目标，日本计划在“今后五年内将ODA总量增加100亿美元”，“将向全球艾滋病、结核和疟疾基金提供5亿美元的援助”，以应对传染病等造成的人道主义危机，“今后5年内向‘保健与开发’相关倡议提供50亿美元的援助”。(13)
日本政府2007年版《ODA白皮书》中重申了其提供ODA的目的在于“为国际社会的和平与发展做出贡献，确保我国的安全与繁荣”。并指出全球气候变暖是刻不容缓的问题。日本将充分利用先进的节能技术，重视兼顾环境保护和经济发展，战略性地利用ODA；致力于减少温室气体排放、保护森林、强化对非洲等易受气候变化影响地区的援助、促进绿色能源的利用。(14) 这是日本积极承担国际责任的承诺，有助于其扩大国际影响力和提高国际地位。
2007年5月，安倍首相提出“美丽星球50”计划，倡议在2050年前，使世界温室气体的排放量减少50％。2007年12月27日至30日，福田首相访华时，中日签署《中日关于环境能源领域推进合作的联合新闻公报》，其中提出将积极推进两国在能源、环保领域的合作，日本将在中国各地设立十所“节能环保合作中心”，在三年内实施1万名中国环保工作者赴日研修与培训的计划，两国首脑就日方提出的关于共同创设规模达18亿美元的中日环保基金的构想达成共识。
2008年7月，日本政府将在北海道洞爷湖举办第34届八国集团峰会，全球气候变暖对策等环保议题将成为这次峰会的重要议题。
日本拥有世界一流的节能、环保技术。这既是日本不断提高其国际影响的有利手段，也是为人类面临的共同课题做出贡献的有利条件。日本在应对气候变暖等全球性环境问题方面的努力，将有助于其不断提高国际地位、在国际事务中享有更多的话语权。
二战结束以来，经过半个世纪的援助实践，日本作为政治、军事外交能力相对薄弱的国家，在谋求国家利益、实现政治目标方面充分利用了ODA这一外交政策工具。目前，日本ODA政策面临着转型过程中的一系列课题。这包括：如何确立选择援助对象的标准；如何选择更为有效的援助方式；如何系统地总结对外援助经验；如何使国民参与ODA的决策；如何改进与其他国家进行经济合作的方式。另外，在援助决策方面，日本政府面临着尽快制定双边和多边合作中的ODA基本法或多国开发援助法等法律体制，构建对外援助政策的法律框架，将ODA政策法制化等课题。
注释：
① 取自Official Development Assistance的第一个字母，汉译为“政府开发援助”或“官方发展援助”。
② 参见金熙德：《日本政府开发援助》，社会科学文献出版社，2000年，第3页；林晓光：《日本政府开发援助与中日关系》，世界知识出版社，2003年，第1—2页。
③ 参见周永生：《经济外交》，中国青年出版社，2004年，第276—297页。
④ 参见张健：《战后日本的经济外交1952—1972》，天津人民出版社，1998年，第112—137页。
⑤ 参见金熙德：《日美基轴与经济外交》，中国社会科学出版社，1998年，第259—262页。
⑥ 外務省『ODA白書』、1990年、3頁。
⑦ 佐佐木芳隆『海を渡る自衛隊——PKO立法と政治権力』、岩波書店、1992年、104頁。
⑧ 转引自张光：《日本对外援助政策研究》，天津人民出版社，1996年，第99—114页。
⑨ 金熙德：《日本政府开发援助》，第86页
⑩ 外務省『ODA白書』、1996年、28頁。
(11) 参见丁韶彬：《官方发展援助的新趋势》，载《现代国际关系》2006年第5期；何帆、唐岳华：《冷战后官方发展援助的决定因素》，载《国际政治科学》2007年第4期。
(12) 外務省『ODA白書』、1996年、28頁。
(13) 《日本的外交政策》，日本驻华大使馆网站：http://www.cn.emb-japan.go.jp/fpolicy/seisaku050917.htm。
(14) 外務省『ODA白書』、2007年、3頁。
标签：中国援外论文; 非洲联盟论文; 日本军事论文; 日本中国论文; 日本政治论文; 美国军事论文; 东亚研究论文; 东亚文化论文; 经济论文; 经济学论文;