区域融资政策的差异性研究——基于沿海地区国家级规划区的视角，本文主要内容关键词为：差异性论文,视角论文,沿海地区论文,融资论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]1006—012X(2014)—05—0048(05) 区域发展离不开融资政策支持，通过融资活动可以把不同区域的资源，进行跨时间、跨空间调配，特别是对未来资源进行调配。[1]由此不仅增加了资本供应，而且加快了发展速度。正因为如此，在国内外区域开发活动中，融资政策均被放在十分突出的地位。 目前，规划区政策所涉及的融资主要有3种方式：一是间接融资，主要形式有银行贷款、信托产品、金融租赁；二是直接融资，主要通过在资本市场上发行股票，发行企业债券以及集资入股等；三是金融资本，主要包括产业投资基金和创业投资基金(风险投资基金)。 一、国外区域金融支持政策 发达国家的区域开发政策，主要是针对境内落后区域的开发，对发达区域的发展更多地是以金融支持政策来体现的。[2] 美国对开发区域的金融支持，主要是构建金融支持体系和实行有差别的金融支持政策。在金融支持体系上，美国对开发区的金融支持体系，主要是建立了集中与分散相结合的分权式中央银行制度和“双线注册银行制度”，并设置多种政策性金融机构。分权性中央银行制度规定，区域中央银行可以根据本地区经济金融发展需要制定有针对性的金融政策。“双线注册银行制度”规定，美国的商业银行可向联邦政府注册成为国民银行，也可向州政府注册成为州立银行，从而可以成立许多地方性商业银行。同时，美国政府建立多种类的政策性金融机构对开发地区开发实行产业倾斜。在金融支持政策上，实施有差别的金融管理调控政策。各联邦储备银行可以根据本地区经济发展情况，自行制定、调整不同的贴现率，来促进投资和经济发展。规定资金由州政府担保向社会各界集资，然后以长期低息贷款形式供企业使用。 日本对开发地区的金融支持包括健全的金融体系和灵活多样的金融支持政策。在金融支持体系上，其金融支持，是以银行为中心，以民间银行为主体，以政府金融机构为后盾建立比较健全的金融体系；在金融支持政策上，日本政府对开发区域采取了灵活多样的支持政策和支持方式。如颁布《北海道开发金融公库法》，成立了北海道东北开发金融公库，有效满足了北海道和东北地区开发对中长期资本的需求；实行高投入政策。国家和地方按事业计划拨出专款，以无偿扶持为主，辅以低息长期贷款，并动员民间资本参与开发。中央政府还设立开发地区发展基金，提供中长期低息贷款或为开发提供担保。为开发地区发行特别公债等。 韩国主要是实行金融支持政策，设立专项基金。为促进开发地区经济的发展，韩国政府设置水利资金、新农村综合开发事业基金、农业开发基金等大量的专项基金。采取担保政策。政府通过信贷来指导企业的经营行为，还制定政策法律来保护和扶持私人企业。 二、规划区划分 自上海浦东新区成为国家开发战略以来，我国沿海各省市区陆续有16个区域规划上升为国家级战略规划，[3]实现了沿海地区的全覆盖。这些规划区担负的功能不同，工业化进程差异显著，从中期一直延续到后工业化时期。根据规划区的人均GDP、城镇化水平、三次产业结构以及开发功能，大致可把规划区分为4个层次类型： 第一层次：上海浦东新区、天津滨海新区整体处于后工业化阶段(以下简称一区)，是我国沿海地区开发开放的示范区。以生物技术、微电子技术为主导的高新技术产业和以金融、物流、信息等为主导的现代服务业正引领长三角和京津唐地区经济的发展，自主创新能力提升较快，正在积极打造成为国际、国内重要的金融中心，金融业集聚加速推进，资本市场逐步巩固。浦东自贸试验区对金融业集聚将会带来显著作用。 第二层次：辽宁沿海产业带、山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济示范区、福建海峡西岸经济区和珠江三角洲的工业化整体进程已处于中后期阶段(以下简称二区)，是我国重要的区域经济中心，具有较强的辐射带动力。制造业基础雄厚，在电子信息、生物制药、海洋化工、高端装备制造业、生产型服务业上具有明显优势，外向型经济比重高，城镇化进程也已超过60%。以提高产业附加值为主要特征的产业转型升级正在积极推进。金融业在区域内主要经济城市不断集聚，金融体制改革正在推进。 第三层次：河北沿海地区、黄河三角洲、江苏沿海地区和广西北部湾经济区的工业化整体进程还处于中期阶段(以下简称三区)，是沿海重要的产业接续区。该区资源富集，承载力较强，基础设施正在完善，产业集聚尚处于形成阶段，辐射带动作用不强。港口、公路、铁路等基础设施和产业园区建设所需资金缺口较大，区域内金融机构稀疏，融资难度较大。 第四层次：舟山群岛新区、南沙新区、横琴岛、海南国际旅游岛属于以航运、物流、旅游等功能较为单一的专业化区域，服务于特色产业、特定区域的发展，其发展政策有其独特性(以下简称功能区)，[4]本文不进行讨论。 三、规划区融资政策比较 以下，笔者主要根据国务院、国家有关部委、省级党委政府等出台有关沿海区域融资政策，[5]包括国务院赋予浦东新区、①滨海新区、珠三角金融业全方位发展的支持性政策；山东、福建省级政府专门出台支持山东蓝色、福建海峡西岸、山东黄三角金融业发展政策；其他区域主要是省级金融部门出台支持性政策，副省级城市大连、宁波市政府也出台支持金融业发展地方性政策等，主要从金融中心建设、金融机构入驻、信贷奖励、发展基金、直接融资等方面对前述3个层次规划区融资政策进行比较。 1.打造金融中心 一区提出建设国际、国内金融中心的政策主张，得到国家大力支持。对浦东新区，国务院出台《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，支持浦东新区在2020年基本建成与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心。上海市以及浦东新区出台贯彻性意见，提出建设以陆家嘴金融城和外滩金融聚集带为核心，大力集聚国家级金融要素市场和金融机构总部、国际金融机构地区总部；对滨海新区，《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》明确“鼓励天津滨海新区进行金融改革和创新，在金融企业、金融业务、金融市场和金融开放等方面的重大改革。”滨海新区提出建立我国北方金融中心，国内外大型金融企业后台服务中心的构想。目前，正在建设以于家堡为中心的我国北方的金融中心。 二区的珠三角、福建海峡西岸经济区正在建立区域性金融中心，山东蓝色、辽宁沿海正在积极创造条件。2012年6月，国务院批准由中国人民银行等八部委共同印发的《广东省建设珠江三角洲金融改革创新综合试验区总体方案》，提出建设广州、深圳两个区域金融中心，前海、横琴、南沙3个创新平台和广东金融高新技术服务区；厦门两岸金融中心是福建海峡西岸获国务院批准的大陆首个两岸区域性金融服务中心，规划面积近18平方公里，主要目标是吸引台湾金融业企业入住。大连、青岛也在积极争取获得区域性金融中心建设的资格城市。 三区由于发展起步晚，金融业集聚程度较低，正在加大政策力度积极吸引金融企业在当地设立机构，个别区域也提出了构建区域性金融分中心的设想。 2.支持金融机构入驻 吸引金融机构在本区域内设立机构，这是所有区域都极为重视的政策选择。一般采取对入驻金融机构给予补贴、减免税等多项优惠政策。[6] 一区出台了具有一定准入门槛的入驻政策。“十一五”期间，浦东新区出台了《浦东新区关于促进现代服务业发展的财政扶持政策》等7个政策文件。其中专门提出对金融机构入驻采取补贴形式，入驻奖励、办公场所租金减免、税费减免、高管及家庭子女等给予多项政策优惠，着眼于机构入驻和人才引进。滨海新区也出台了与浦东优惠程度相当的支持性政策。 二区出台了针对性较强的政策措施。力度最大的当属山东省。2011年11月，山东省政府在《关于金融支持山东半岛蓝色经济区发展的意见》的政策中，提出要吸引国内外优秀战略投资者参股区内金融机构，支持建立以日韩银行为主的分支机构。山东蓝色区提出具体目标，要求在2013年内培育3家担保额过20亿元的融资性担保机构，每个县(市、区)培育至少1家融资担保额过3亿元的融资性担保机构。此外，福建海峡西岸也出台与一区政策相类似的吸引入住政策。辽宁沿海提出对引进国内外资本给予一定金额物质奖励。浙江海洋提出，鼓励和引导中小商业银行等在海洋经济发展示范区设立分支机构，成立服务海洋经济发展的专业部门、专业支行或特色支行。 三区期待更多的金融机构入驻。山东省出台了《关于金融支持黄河三角洲高效生态经济区发展的意见》，并提出年度引进目标，规定到2011年底，股份制银行达到6家。同时还提出，2010年引导5家以上保险公司向黄河三角洲区域延伸机构，提高保险覆盖面；江苏沿海提出到2013年底实现国家开发银行连云港分行的设立目标，江苏沿海银行设立，并在沿海城市设置分支机构。并提出以入驻数量为主要标准的奖励政策。支持金融机构在沿海地区发展后援呼叫中心、客服中心、研发中心、数据灾备中心等金融服务外包产业。 此外，一些区域提出组建区域开发性银行申请，但因准入标准高，目前二、三区中只有广西北部湾银行获准成立。 3.银行信贷奖励政策 为鼓励金融机构在贷款规模、增速上给予规划区倾斜性支持，主要涉及二、三层次区域。山东、江苏省级政府推出根据银行信贷投入规模、增速进行奖励的政策。2011年，山东出台了《山东省对金融机构支持山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区建设奖励资金管理办法》，规定设立2000万元的金融机构支持“两区”建设奖励资金。对当年贷款增幅达到申请标准，奖励标准为0.1‰。2010年，江苏省政府《关于促进沿海开发的若干政策意见》提出，到2012年，沿海地区信贷增幅不低于全省平均水平，超额部分奖励标准是0.3‰，是山东标准的3倍。 4.产权抵押融资 目前，为扩大信贷融资规模，各区域创新抵押品种类，新推出多种抵押融资品。 一区主要通过无形资产抵押方式进行贷款。浦东新区：制定《关于推进浦东新区“全国知识产权质押融资试点城区”的方案》，推动商业银行成为知识产权质押融资的主导力量；滨海新区创新融资模式，中小企业可以通过订单、股权、商标专利等抵押，向政府提出贷款申报，由政府和担保机构统一向银行贷款，解决企业融资难的问题。 二区主要通过涉海资源、产品抵押。山东半岛蓝色经济区：船舶、无居民海岛使用权抵押贷款。浙江海洋、福建海峡提出开展开办码头、船坞、船台等资产抵押贷款业务，创新在建船舶抵押融资模式，适当提高渔船抵押贷款额度；鼓励成长型海洋高新技术企业以知识产权质押融资。 三区主要通过资源进行抵押。黄三角提出支持在流转土地使用产权、林权和海域使用权抵押融资方面先行先试；江苏沿海提出扩大海域使用权抵押货款规模，尽快建立流转平台和评估办法，争取在2012年前海域使用权抵押贷款累放不低于100亿元，2015年前不低于300亿元。 5.设立发展基金 各地提出设立产业投资、科技创新、创业引导、发展等多种基金融资平台，也是各区重点融资手段之一。 一区基金政策以促进自主创新为主。浦东新区重点打造科技发展基金，集中出台落实科技发展基金的17项政策措施。“十一五”期间还拿出20亿元设立创业引导基金；滨海新区设立开发建设专项资金设立，主要用于建立科技创新基金、公共基础设施和生态环境建设基金、招商引资基金。2006年，渤海产业投资基金推出，总规模200亿元。主要投向滨海新区的高端冶金、基础制造业、化工、银行、证券、航空、水务、能源、消费品等领域。同时，创业投资基金也已成立，总规模8亿元。 二区基金设立主要支持产业发展。2010年，辽宁沿海经济带发展基金总规模200亿元，为公司型股权投资基金，首期50亿元；2012年，山东蓝色产业投资基金正式设立，基金总规模300亿元。其境外美元基金——中国蓝色经济产业投资基金，总规模30亿美元。两支基金募资总额将共计达到500亿元。2011年，大连市政府批复筹设总融资规模计划为50亿元的大连港航产业基金。大连港航产业基金是由地方政府主导发起设立的首只产业投资基金。与上述思路不同，浙江财政每年安排10亿元用于设立海洋产业基金，以低成本资金引导社会资金投向有关支持行业。福建海峡西岸提出大力发展股权投资基金，抓紧组建总规模不低于10亿元的战略性新兴产业创业投资基金，支持中央财政参股的创投基金发展。 三区多数融资申请获批。2012年，黄三角产业投资基金也被国家正式批准，基金募资总规模200亿元，该基金主要是对黄三角经济区未上市企业股权进行投资。其后，河北沿海、广西北部湾开发产业投资基金的设立也获国家批准。江苏沿海设立沿海发展基金，主要用于滩涂开发，2012年融资规模达到100亿元。 6.企业直接融资 主要是三区提出融资目标。山东黄三角提出，2012年内新增首发上市企业10家以上，首发融资和再融资100亿元以上。江苏沿海提出，争取2011-2012年新增上市企业10家左右，2013-2015年新增上市企业15家以上。其他区域仅提出，要提高间接融资规模和直接融资比重的原则性政策，但没有提出明确的目标。受制于国家政策的变化，各地虽然提出直接融资目标，但实际执行结果难以实现。 7.构建投融资平台 为推动沿海开发，三区部分区域政府采取直接政策支持，主动组织指挥，通过设立专门的投资开发机构，担负既开发又融资的双重任务。 2007年2月，广西成立了广西北部湾投资集团有限公司，公司承建了一大批具有重要影响的重大基础设施项目。2011年，公司资产总额达221.6亿元。山东黄三角计划成立以开发土地资源为目的黄河三角洲开发投资公司，拟采取集资入股，目前省级公司未成立，但个别市级公司已在运作。江苏沿海开发集团除从事滩涂围垦外，还承担发行企业债券、建立沿海开发和产业发展的股权基金、发起设立江苏省沿海开发银行以及投资发展沿海重大产业项目等职责。 四、结论及展望 1.不同发展阶段融资政策着眼点不同 纵观3类区域融资政策特征，基本可以归结为：数量扩张型、数量兼顾质量扩张型、质量为主扩张型，实质上也是工业化进程差异的外在特征。 第一类区域融资政策属于质量为主扩张型。[7]该区域是国家层面的经济中心，金融生态环境好，直接、间接融资比较容易，好项目不缺钱。两个新区获得国家政策重点支持，国家允许进行金融方面改革的先行先式的权力。批准设立高规格金融中心，金融业市场化、自由化程度相对较高，融资政策注重营造环境质量，具有较为鲜明的鼓励自主创新的导向。[8] 第二类区域融资政策属于数量兼顾质量扩张型。该区域经济发展水平相对较高，均是所属省级区域性的经济中心，本身集聚有规模较多的金融机构，开发融资渠道较宽。国家对区域政策支持比较明显，比如批准珠三角、福建海峡西岸设立区域金融中心，批准珠三角进行金融体制综合改革等。融资压力相对较小，所制定融资政策注重市场化，融资创新步伐加快。 第三类区域融资政策属于数量扩张型。该区域经济发展水平较低，财力较为薄弱，基础设施、产业发展的资金缺口大，金融机构布局稀疏。因此，多数区域融资在具体政策上制定有明确目标，导向作用明显。引进银行机构、贷款增幅、拓展抵押物以及在企业上市、发行债券、发展基金上显得更为迫切，着眼于扩大资金筹措规模。 2.政府作用强于市场 融资政策虽然是政府出台用于指导规划区资金集聚的，但具有公共政策属性，对资金配置等进行方向性的引导。[9]政府政策最终是为市场发挥作用，为经济主体的决策配置提供更好的条件。然而，多数二、三区政策越来越倚重行政主导作用，而忽视或代替了市场的作用，国家给地方赋予了较多的融资优惠政策，使得这些区域由于融资政策而集聚大量的资金。 3.政策稳定性有待提高 与美日韩金融政策相比较，我国虽然在国家层面上，建有政策性开发银行，但是在区域内为开发设立区域性银行控制很严，除1993年为支持浦东开发而设立的浦东发展银行外，针对区域开发政策性银行没有，仅有2007年合并设立的天津滨海农业商业银行、广西北部湾银行，均属于商业性质的。其他区域申请设立区域性银行至今未获准。同时，受资本市场变化的负面影响，企业直接融资并不顺利。区域融资的“马太效应”普遍存在，经济发展水平越低，融资难度越大。现实需要我们在研习国外经验的同时，认真研究现行金融管理体制的弊端，适度扩大并下放区域金融政策的部分权力应该是缓解融资难度的方向。实行差别化利率，为直接融资适度松绑，坚持风险与债务管控相结合，应该是提高区域融资政策质量的前提。 4.浦东自贸区政策取向将会成为其他区域模仿目标 上海自贸区是中国以开放促改革的又一次全新尝试，通过上海自贸区进行要素自由流动、经济管理模式的深层次改革。自贸区的试点内容涉及金融方面的包括利率市场化、汇率自由汇兑、金融业的对外开放、产品创新等，也涉及一些离岸业务。金融国际化被视为上海自贸区改革的核心。如果效果显著，将会对沿海规划区金融业集聚、融资政策带来不同于以往的机遇与挑战。同时，也会给一、二类其他区域政策目标提供可参阅方向。基本具备条件的区域会迅速跟进，积极申报自贸区。目前至少已有广东、厦门、天津、山东、浙江、江苏等省市提出筹建自贸区设想。 ①浦东新区的政策主要涉及2005年《国务院批准浦东综合配套改革》以来颁布的政策。