各级政府重分财权，本文主要内容关键词为：财权论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制改革迫在眉睫
在1994年实行“分税制”改革前，“分灶吃饭”的财政包干造成的是地区分割的“诸侯经济”，中央财力分散，缺乏必要的宏观调控能力。1993年，当时分管银行的朱镕基副总理甚至认为：“在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子过不下去了！”
与当时中央财政的窘迫状况相比，现在的中央财政早已今非昔比，据中山大学税收与理财研究中心主任杨卫华教授介绍，分税实行以来，中央财政每年增收1000亿到2000亿，2003年是3000亿，2004年估计在5000亿以上。中央财政收入占全国财政收入的比重从22%上升到60%左右。宏观调控能力的增强，是我国经济能平稳度过亚太金融危机和SARS危机并持续发展的关键。
但同时，杨卫华教授也认为，分税制是“中央主导型”改革。分税制实行以来，中央和地方的财政分成比例几乎年年在变，而且这种比例的变动是通过中央文件来实现，没有法律依据，随意性很大。中央可以根据财政形势的需要，随意调整中央和地方的财政分配关系，地方政府只能被动地接受。1997年1月起，证券交易印花税由原来的中央和地方各占50%，先调整为中央占80%，地方占20%；又调整为中央占88%，地方占12%；现又改为中央占94%，地方占6%。2002年1月开始，所得税改为共享税，中央和地方五五分成；到了2003年，中央和地方的分成比例又调整为六四分成。地方的税收收入很大部分来自所得税，但现在又把原来属于地方主体税种的所得税划为共享税，并且中央拿走大部分，这将削减地方政府收入，使得地方政府的财权和事权不匹配。这种财权和事权的脱离和逆向运动，一方面削弱了中央的权威，另一方面地方政府面对不确定的财政分成关系，没有动力去培植税源。
1994年实施乡税制后，增值税的75%和消费税的100%上缴中央财政，省、市在中央集中的基础上，又对共享收入和地方固定收入进行了再分成，即对县乡财力再次进行了集中。财权向上集中的同时，事权的变动却缺乏合理性。武警、国防、社会保障、义务教育、粮食补贴等本应由中央承担的事转由地方负担或与地方共同负担，而一些本应由地方政府负担的事却由中央政府在做。况且目前的分税制只对中央和地方之间的事权作了原则性划分，没有涉及省级以下地方政府之间如何划分事权。要做的事还要做，收入却大幅度减少，许多地方政府的唯一办法自然是再“乱收费”与借债。
在这种情况下，中央对地方的转移支付就显得非常重要，但一方面，在地方财政财力吃紧的情况下，转移支付在执行中被挤占、挪用的现象十分严重，部分资金成了地方政府的“吃饭”钱；另一方面，现行财力转移支付中大多是专项的，到达地方后，地方政府还需要额外配套资金，使地方财力紧张的问题雪上加霜。
分税制的改革路径
我国实行分税制的目的是规范中央和地方的分配关系，调动中央和地方两个积极性，保证中央和地方各级事权的实现。为达此目标，被学界广泛讨论和认可的改革路径不外乎以下几方面：
首先要通过法律形式明确划分各级政府的事权。属于全国性、全局性的事权划归中央，同时对各级政府事权的划分，不能由政府以文件形式作原则规定，而应当由国家最高权力机关以法律形式来规范，减少随意性和人为性。
其次，应在税收立法权主要集中于中央的前提下，赋予地方一定的税收立法权。我国幅员辽阔，各地情况千差万别，要调动地方的积极性，就得赋予地方一定的税收立法权，让地方因地制宜地组织一些财政收入。对有地区征收特点的税种，如农业税、房产税、车船使用税等，可由中央统一立法，实行幅度税率，适用税率和减免税可授权省级人民政府规定；对一些收入不多，对周边地区影响不大的税种，如屠宰税、耕地占用税等，由中央确定税种，授权省级人大或政府决定是否开征；对一些收入小或具有地方特色，对临近地区没有直接影响的税种，如环保税等，可由省级人大立法开征，报中央备案。
第三，合理划分地方政府的级次。在实践中，我国的行政体制除了宪法规定的中央政府、省级政府、县（市）级政府、乡（镇）政府外，又有地级市带县或县级市，县（市）成为了地级市的“附属行政单位”，市里依靠行政权力，侵占县及农村地区利益的现象屡见不鲜。因此，按照国际惯例，应该撤消地级政府和乡、镇政府建制，建立中央政府、省政府和县政府三级体制，省直管县，市就是纯粹的城市，这样，市可以集中发展工商业，县可全神贯注于农业。撤消乡、镇政府后，可设立相应的派出机构。
明年难有突破性进展
尽管存在着改革分税制的强烈呼声和相对成熟的制度设计，但近几年分税制改革并没有取得明显的进展，许多人称之为“雷声大，雨点小”。杨卫华教授认为，这种情况的出现有相当的必然性。
以被广泛关注的“省管县”为例，自2002年以来，浙江、湖北、河南、山东、福建、湖南等省份先后将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面实行了“省管县”，效果不错。
但在理论上，这一做法仍存在一定争议。根据《宪法》与《组织法》的规定，县是完整的一级政权组织。县政府依法拥有公共财政的管理权，县人大依法拥有公共财政的审批与监督权。“省管县”不仅意味着省政府收回了县级政府的财政管理权，还意味着将原本归属于县人大的权力也归于自己的掌控之中。这样的改革既是行政体系内的权力重组，又体现为行政机关与权力机关之间权力的此消彼长；而后者既缺乏充足的法律与法理支持，又直接侵蚀了权力机关与公众对政府财政管理的决定权与监督权。
简言之，“省管县财政”虽然短时期内行之有效，但它有背离宪政基本价值的嫌疑，不可避免地危及了公共财政的公共性。而且，推行“省管县”涉及整个国家的体制问题，而目前国家并没有改变“市管县”的体制，考虑到目前整个区域经济的管理能力，这个体制还很难突破。
而适当下放税收立法权限，需要配合不同级次政府事权的改革。一些学者担心在目前行政权力没有得到有效约束的情况下，赋予地方一定的税收立法权会增加企业和社会的负担。而在财政转移支付方面，有学者提出用“因素计分法”来确定对不同地区的补助规模，但在计算和操作上存在困难。
另外，分税制改革进展缓慢的另一个重要原因，是2001年开始的新一轮税改和1994年的税改在制度设计上有所不同：上次税改涉及的实际上只是政府自身——在中央和地方两级政府之间建立新的财政分配关系，本次税改的主要对象不是宏观管理层面，而是集中于微观层面；上次税改主要是在税权上做文章，这次税改的核心是较为全面的税制创新，要按照市场经济发展要求建立健全兼顾公平和效率的纳税机制。
在这种情况下，2005年的分税制改革，除了以上各方面的继续讨论和酝酿外，可以肯定的举措就是农业税的减免。日前，河南、浙江两省同时宣布明年全省免征农业税。而在此之前，作出同样承诺的还有广东、江苏、山西等省。中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇近日在接受媒体采访时称，明年政府可能会大幅度削减目前为7%的农业税，也很可能提前取消农业税。据统计，中国一年农业税收入约500亿元。如果不交税，那这部分钱将化为农民的收入。
而从2005年1月起，新疆自治区将把各地城镇土地使用税收入全留各地，自治区不再参与分享，而各地个人所得税、上市公司所得税作为中央和各地分享税种，自治区本级也不再参与分享。这是省一级政府开始作出调整的一部分。其他类似措施出台与否，应当仔细斟酌当地政府的治理困局压力后才能作出判断。