乡村振兴背景下地方政府权责重构与职能转变探析
冯钰婷
（山西大学政治与公共管理学院，山西太原030006）
摘 要： 乡村振兴战略对我国地方政府职能转变提出了新的要求。在政府职能转变过程中，地方政府权责配置准则出现权责不对等、权责界限模糊、权责主体虚化、权力对责任的回避等异化现象，阻碍了乡村振兴战略的实施与政府职能的优化。为实现乡村振兴战略目标，须对地方政府的权责关系进行重构，实现权责配置一致，并通过强化责任意识、明晰权责范围、树立法治意识和权威、加强公共服务职能，明晰地方政府权责关系，切实促进地方政府职能转变。
关键词： 乡村振兴；地方政府；职能转变；权责重构
党的十九大做出了“实施乡村振兴战略”的重要部署，体现了新时期国家对城乡融合与可持续发展的高度重视。在乡村振兴的浪潮中，地方政府作为政策执行环节中的关键一环，扮演着非常重要的角色，迫切需要在职能上做出改变以适应改革需要。政府职能转变本质上是对政府权责进行重新界定和规范的变迁过程，涉及政府与市场、政府与社会、府际关系等一系列重大关系的调整。因此，在乡村振兴背景下，转变地方政府职能、重构地方政府权责关系是实施乡村振兴战略的一个重要方面。
一、权责重构与地方政府职能转变的内在联系
当前，我国正处于社会转型和深化改革的叠加时期，出现了多元化的利益群体和多样化的利益需求，由此引发的利益矛盾与日俱增。与此同时，我国乡村社会阶层结构发生显著变化，乡村面临着复杂的行政生态环境，各种乡村利益关系和公共事务交错，且随着民众参与意识的提升，农村居民对公共服务的需求日益多样化。然而，随着农业税费改革直至全面取消农业税，乡镇政府职能进入“维持型”状态，基层治理能力弱化。［1］乡村治理面临着深刻的历史性挑战，究其原因，主要是因为我国地方政府职能未能适应乡村经济发展状况和民众对政府的客观要求。推动地方政府职能转变已是大势所趋。
转变政府职能的首要前提是明确地方政府的职能定位，其中最为关键的问题是厘清政府的职责权限，明晰地方政府的权力和责任所在，做到“法定责任必须为”“法无规定不可为”。［2］在我国长期的行政体制改革过程中，仍然遵循着权力对社会资源进行配置的基本原则，政府相对于社会掌握较多的资源，致使社会发展在很大程度上受制于政府控制，发展能力受到严重制约，阻碍了资源的自由流动。在政府体系中，地方政府拥有较少的社会资源，却拥有大量行政事务工作，背负着与其权力不相匹配的行政职责，造成地方政府权力与责任相脱节的现象。地方政府的权责重构是将其行政权力与行政责任整合为一个有机序列，使二者相辅相成，切实解决地方政府在实际工作中的懒政、怠政、不作为、乱作为等问题。因此，按照“权责一致”的准则，科学合理定位政府职能是实现地方政府职能转变的关键所在。地方政府职能转变过程中，权力的调整和责任的承担必须是明确的和匹配的，遵循责权对等原则，以调整地方政府权责失衡现象。
我国大力推行乡村振兴战略，立志补齐乡村发展短板，破解乡村发展不平衡不充分的难题，实现乡村振兴和农业强、农民富、农村美的目标。乡村振兴战略举措的实施，对我国地方政府职能权限和责任履行效果提出了更高的要求。地方政府只有将权力行使与责任履行相统一，才能准确把握自身的职能定位，更好地推进乡村振兴战略的实施。
三十三天为额尔和木·哈日求情之后，又给他出谋划策，告诉他如何战胜哈冉惠，而哈冉惠放过额尔和木·哈日之后，说出了这样的话：
二、乡村振兴背景下地方政府权责配置准则的异化
责任政府是对权责重构逻辑的积极实践，地方政府权责重构应当遵循“按需定责、据责授权、以责控权”的基本思路。“按需定责”就是地方政府从民众的需求、公共利益出发，来确定自身的责任体系。地方政府是为实现公共利益而建立的公共组织，所以满足公共需求便是政府应承担的责任。“据责授权”就是地方政府依据其所承担的职责获得相应的权力资源，包括人力、物力、财力等资源。权力是政府履行责任的基本手段，为使政府积极履行其职责必须授予一定的权力，值得注意的是，授予的权力应与承担责任所需要的实际权力相对应或对等。“以责控权”就是地方政府的权力行使必须受到责任的约束。从权力责任的关系角度出发,责任是对权力运行的监督和制约，不仅要监督权力的运行，还需要实现责任追究的有效性。公众将实现其对美好生活追求的资源赋予地方政府，并通过规范的形式确定为政府责任，政府作为公共权力的行为代理人，必须在公意的指导下实现这一责任。任何权力的滥用和不当使用都会影响最终责任的实现，必须通过有效地责任追究来规范和纠正地方政府权力运行的偏离。在权责重构视角下，建设责任政府强调地方政府要秉持权责并重的行政理念，转变传统的“管制者”角色，更多地扮演“服务者”角色，积极为乡村提供公共服务。地方政府在行使行政权力的同时履行职责和承担相应的责任，满足公共利益和农民需求。其次，建设责任政府要将责任制度化并纳入国家法律制度规范中，以此作为地方政府履行职责和追究行为责任的依据，并对地方行政人员的行为形成外部约束，促使其规范行为并积极履行职责。实施乡村振兴战略过程中，以责任理念塑造地方政府行为，用法律法规指引公务员行为，科学解决权责不清、权责界限模糊等权责失衡问题。
（一）权责不对等
在权力和责任配置过程中，权责主体应当明确并且一致，即权力主体便是责任主体。政府权力是一切行政活动开展的基本前提和履行职责的重要资源，与组织的利益密切相关；政府责任则是组织的约束、负担。地方政府组织会最大程度地运用手中权力和资源来降低组织需要承担的责任和风险。而在大力实施乡村振兴战略时，如若对权力和责任主体未作出明确界定，便会模糊地方政府权责界限，导致权责配置主体不明甚至主体缺位，并出现多方争权或无人负责现象，使得乡村振兴工作具有较大的随意性和非规范性。
TPRI-SZ系列串联双轴向粗粉分离器，布置上、下两层调节挡板。其中下层挡板是使得煤粉气流产生初级旋流，旋转后的煤粉气流进入上级挡板后旋流强度进一步提高，从而利用离心力作用实现粗细分分离。串联式双级粗粉分离器相对于单级而言分离效率更高。在实际调整时，即先将下层挡板调整并固定至40～50°，然后通过上层挡板的调整实现对煤粉细度的调节。
（二）权责界限模糊
近年来，我国各级行政部门的划分形成了较为完善的体系，各级政府的职能权限较为明晰，职责分工也得到了很大程度的改善，然而在工作范畴上各级政府仍然存在着重叠和交叉现象，上下级政府之间以及同级政府部门之间的权责界限模糊，从而导致地方政府职能的缺位、错位和越位。地方政府职能缺位主要是指地方政府在履行职责时出现的“真空”现象或相互推诿扯皮现象，应由地方政府提供的农村公共服务缺失。另一个重要表现是职能错位，即地方政府的职能发挥与目标相背离。地方政府秉着“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标大力推进乡村振兴，然而在具体的推进过程中，地方政府在权衡公共利益与政府绩效利弊时，出于晋升和业绩考虑，不可避免地偏向政绩，而置公共利益于不顾，导致乡村振兴过程中出现大量“面子过程”。最后，权责界限模糊表现为政府与市场间的关系。长期的计划经济体制强化了政府的政治统治职能，而社会管理职能相对微弱，政府对市场的极端干预致使市场无法发挥资源配置最优功能。随着行政体制改革的深入，政府逐渐退出市场领域，然而行政审批事项繁琐，政府干预经济活动现象依然不容忽视。
（三）权责主体虚化
在乡村振兴战略实施过程中，地方政府理应有着与责任相匹配的行政权力，与行政权力相匹配的同等责任。然而在实际运作中，地方政府的权责配置情况与应然状态有偏差，出现了权大责小、权小责大等现象。非均衡性的权责配置为地方政府的“追权弃责”行为预留了空间，即具有“理性经济人”特征的地方政府很可能会根据自身利益需求和战略目标，来获得更多的权力资源而推卸应有的责任，实现最大程度的“追权弃责”。同时，地方政府权力的垄断运行增加了权责配置不规范性，上级政府处于优势地位能获得较多的权力资源，而将责任下放给下级政府，行政效率大大降低。在权责不对等中，存在两种运行状况：其一，权大责小。地方政府职责的履行依赖于权力的行使，更多的权力便意味着更多的资源拥有和利益获得，而更多的责任则意味着更大的工作压力和风险。出于“理性经济人”考虑，在乡村振兴过程中，地方政府较多扮演着权力运用者的角色，而忽视了其所担负的服务者职责，导致权力滥用、政府失控和政府角色失范现象发生，突出表现在提供的公共服务不足，农村生态环境未改善、对农民的关怀不够等方面。其二，权小责大。地方政府履行其职责若无相匹配的权力做后盾，则会打击政府履责的积极性和能动性，制约政府治理水平和能力。在具体运行中，主要表现为事权与财权存在明显的失衡，即财权上移，事权下放，尤其是层级越低的政府，面临着复杂繁重的行政事务，却由于财权的层层上移，而导致财权与事权不对等。健全乡村基础设施和完善乡村公共服务是地方政府在乡村振兴中需要履行的重要职责。然而，农村地区的税收来源较少、收入稳定性较差，地方政府一面有着大量、琐碎的工作任务，另一面又缺乏相应的资金支持，致使工作难以开展。
（四）权力对责任的回避
新时期推进和实施乡村振兴战略，地方政府扮演着重要角色，要厘清地方政府权责范围，切实解决因权责不清而产生的职能交叉与推诿问题。有限政府理念的倡导有利于克服因职能不清、权责不明而带来的地方政府角色错位、越位、缺位等问题。对有限政府理念的强调，并非是要削弱政府作用，而是要求对地方政府职能范围进行限定，反对政府对市场秩序的干预和对公共服务的垄断，弱化政府在社会治理中的全能型角色。地方政府职能转变涉及政府体制机制、各项制度安排、法律法规等方面的变革与跟进。因此，地方政府需在政府、市场、社会三者关系的权衡中，动态调整其职能边界，明确其职责体系。首先，厘清地方政府权责边界。对于地方政府没有管理权限的事项不得通过政治权威和压力随意做出规定，真正做到在运行中“法无授权即禁止”。同时，按照权责一致的原则，需要地方政府履行职责的事项必须赋予其相应的权力，以避免有责而无权的现象发生。其次，向社会让权。以政府为中心的集权体制已无法适应新时期我国社会生活发展的需要，地方政府职能转变迫切要求政府厘清对社会管理的职权边界，进一步激发社会活力，建立“小政府，大社会”的平衡关系，积极引导社会组织发展壮大，以有效缓解地方政府机构庞大、效率低下、财政入不敷出等困境。用有限政府理念来指导地方政府职能转变，地方政府需同时兼顾民众与农村社会的发展需要以及自身的能力大小，合理确定职能范围，真正做到有所作为、权责一致，更好更全面地促进我国乡村振兴和可持续发展的目标。
三、乡村振兴背景下地方政府权责重构与职能转变路径探析
在大力实施乡村振兴战略过程中，地方政府在权责配置方面所体现出的一系列异化现象源于行政权力与公共利益的背离，这需要地方政府根据自身实际情况，重构地方政府的权责体系，并与乡村振兴战略的长远规划和现实要求相统一，切实促进地方政府职能的转变。
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（一）强化地方政府责任意识，科学解决乡村振兴过程中的权责失衡问题
政府权责配置是特定政治体制和行政管理模式下政府所拥有的权力和责任在不同层级和不同部门中分配所形成的关系。［3］地方政府应秉着“权责一致”准则发挥其职能作用，即在乡村振兴过程中，确保其拥有的权力与担负的责任相对等，以避免只拥有权力而不承担职责或只承担责任而无相应的权力的情况发生。权责一致意味着有权必有责，有责必有权；责大则权大，责小则权小。然而在我国具体的乡村振兴战略实施中，地方政府往往由于未能平衡好所拥有的权力与承担的职责之间的关系，面临着“上面千条线，下面一根针”的实践困境，严重阻碍了地方政府创新发展和乡村振兴战略的推进。
（二）明晰地方政府权责范围，大力促进乡村振兴战略目标的全面实现
地方政府的权责关系直接影响着地方政府职能的有效实现。自觉践行党的宗旨、不断强化责任服务意识、致力于乡村建设是地方政府的职责所在。但目前在乡村振兴过程中，地方政府所履行的职责难以符合现实要求，存在权力对责任回避的异化现象，即把本应与权力相匹配的责任推向他人，甚至借放权之名逃避责任，具体表现为“官本位”导致的“权力至上”思想大量存在，官僚主义现象时有发生，责任意识缺失，责任理念淡漠，忽视公众需求，为人民服务和政绩观有所异化，缺乏创新等。公共权力的实际运行状况与社会公众的期望之间存有差距，必然影响到地方政府职能的发挥和转变。地方政府的选择性行为也导致了地方政府对责任的回避。地方政府接受双重信息，一方是中央政府的指令，另一方是公众诉求，两者有时并不一致，地方政府既需要吃透上情，也需要掌握下情以达到平衡。实际中，地方政府未能在两者中做好平衡协调工作，而选择逃避责任行为。其次，部分地方政府官员责任意识欠缺，对自身职务与工作责任的同一性认识不足，工作中处于敷衍了事的状态。权力与义务的不平衡必然会导致地方政府服务责任的缺失，严重影响地方政府形象和权威。长此以往，乡村振兴效果必然会大打折扣。
（三）树立地方政府法治意识，有效保障乡村振兴战略的全面实施
社会主义市场经济的长足发展，为我国实现“乡村振兴”战略目标奠定了坚实的物质基础。但随之而来的便是对利益和政绩的盲目追求，严重阻碍了乡村振兴战略的有效实施。而这种现象的发生，归根结底是法治思维的缺失和法律意识的淡薄。新时期，党的十九大报告做出了“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”的重要决定，为转变地方政府职能、大力实施乡村振兴指引了方向。全面推进法治政府建设，是地方政府推进实施乡村振兴战略的必然要求，对进一步明晰地方政府权责关系有重要的意义。为此，我国要加快“乡村振兴法”的出台，依法保障乡村振兴发展；编制乡村振兴规划，指导乡村振兴有序化建设。［4］通过树立法治权威，积极建设法治政府，将政府的行政行为纳入法治轨道，以此规范政府权责关系，明确政府可以作为和不能作为的边界，进一步明晰、转变地方政府职能，为地方政府依法行使权力、实施行政行为、履行法定职责提供了明确的依据。法治政府的建设能有效避免因自身目标、利益需求与法定职权相矛盾而出现的权力寻租等职权滥用现象。通过树立法治权威，建设法治政府为地方政府在法定原则下行使权力、承担职责提供了有效的监督和保障。
(3)多次分析后，得到上浆浓度、上浆流量、清水加入量这3个成分的贡献率达到了98%，能较好地代表原数据信息。
（四）强化地方政府服务职能，切实改变城乡公共服务供需不平衡局面
在大力推进乡村振兴战略过程中，强化地方政府的公共服务职能，建设服务型政府是推进政府职能转变、实现权责一致的应有之义。在权责重构视角下，地方政府要树立起提供公共服务的责任自觉，改变城乡公共服务供需不平衡的局面，重塑公共服务的精神。地方政府要自觉树立服务者角色，了解农民群众需要，满足广大农民对基本公共服务高效率、高质量、均等化的需求，致力于提升农业生产、促进农村发展。另一方面，地方政府要进一步增强其公共服务能力，立足于广大农村和农民来提供公共服务。重视利用便民服务中心、政府网站等新型行政方式以及“一站式”“一卡通”等新型服务模式，切实提高和增强地方政府提供公共服务的自觉性和主动性。因此，强化地方政府的公共服务职能，建设服务型政府，促进地方政府行政行为符合广大农民群众的利益需求，促使地方政府自觉扮演好服务者角色，让服务成为地方政府行政行为的常态。
综上所述，在推进乡村振兴战略过程中，重构地方政府权责关系，实现权责配置一致，是实现地方政府职能转变的应有之义。通过强化地方政府的责任意识、明晰地方政府的权责范围、树立法治意识和权威、加强公共服务职能，规范地方政府权力运行、明晰政府应承担的职责，以此来优化政府职能分配，提高政府的执行力，使政府行为纳入权责统一的良性轨道。
参考文献
［1］黄建红.三维框架：乡村振兴战略中乡镇政府职能的转变［J］.行政论坛，2018，25（3）：62-67.
［2］法定职责必须为［EB/OL］.（2014-12-29）［2018-12-14］.http://politics.people.com.cn/n/2014/1229/c1001-26293726.html.
［3］鲁敏.变迁与失衡：转型期地方政府的权责配置研究［J］.云南社会科学，2012（1）：64-68.
［4］张军.乡村价值定位与乡村振兴［J］.中国农村经济，2018（1）：2-10.
中图分类号： D630
文献标志码： A
文章编号： 1673-1808（2019）05-00013-04
［收稿日期］ 2018-11-23
［作者简介］ 冯钰婷（1994-），女，山西吕梁人，山西大学政治与公共管理学院，硕士，研究方向：公共政策。
（编辑 张 瑛）
标签：乡村振兴论文; 地方政府论文; 职能转变论文; 权责重构论文; 山西大学政治与公共管理学院论文;