两个平台、四个支柱：略论构建服务型政府的前提条件，本文主要内容关键词为：支柱论文,前提条件论文,两个论文,服务型政府论文,平台论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-3176(2011)03-040-(10)
一、问题的提出
建设一个符合国情并且能够有效推动社会进步的服务型政府，是未来相当长时期内中国政府发展的基本目标。作为政府发展的一个全新阶段，“服务型政府”自上世纪90年代开始被广泛提及。特别是2002年以后，国内有关服务型政府的著述开始大量出现。然而，在这一股研究热潮中却少有人就服务型政府建设所需要的基本条件做严谨和深入的探讨。例如，一些学者对服务型政府建设的研究，似乎是建立在中国目前的政治、经济、文化、法制条件已经完全具备的前提下①。而在一些官员那里，构建服务型政府则似乎不过是一个不证自明的政治口号，有个三五年的时间就足够了②。
人们对于加速建设服务型政府的迫切心情是可以理解的，这也是服务型政府建设得以快速推进的重要动力之一。但是需要强调的是，如同其他重要改革一样，构建服务型政府也是有条件的，需要建立在一定的前提之上。本文的主要工作，就是全面考察服务型政府建设所需要具备的前提条件，以及现阶段的中国能够在多大程度上满足这些条件。
二、构建服务型政府的条件性
（一）政府发展的条件性
政府发展理论是在政治发展理论和现代政府理论的基础上形成的，其主要关注的是政府自身的发展变化规律问题，涉及政府职能、政府形态、政府统治和管理模式等重要问题。一般而言，衡量现代政府发展的基本标准主要有两个：一是从经济角度提出的，即政府发展是否适应经济形态发展的客观需要；另一个是从利益角度提出的，即政府发展能否最大限度地实现和保障公民的根本利益③。
自国家诞生以来，政府就成为政治社会中最大的组织。作为一种有着共同生态形式特征的组织，古今中外的各国政府从产生的那一天起就在沿着大致相同的演进轨迹，始终处在一种不断成长、发展和变化的过程。显然，无论是规模还是结构、功能，今天的政府都是古代所无法比拟的。“在过去一个历史时期中，没有人指望政府从事消防灭火。但在今天，没有消防署就不称其为政府”。④也就是说，政府发展作为一种客观存在的政治现象，具有其必然性和普遍性。正所谓，“政府是我们使用的一种工具，一旦这个工具过时了，重新发明的过程就开始了”。⑤虽然政府发展具有一定的必然性和普遍性，但也是有前提、有条件的。任何政府的发展都必须与特定的社会发展阶段相一致，不顾条件限制，盲目的推动显然是不可取的。一般来讲，政府发展的条件主要涉及四个方面：
一是经济发展水平。政府的基本任务是推动生产力的发展。但是与经济发展相比，政府发展在很大程度上是一种适应性的发展，其基本方向是适应经济发展的需要⑥。市场经济作为经济发展的一个新阶段，同样不可避免地对政府发展提出符合其自身规律的客观要求。
二是政治发展。政府发展本身就是政治发展的重要内容，需要与政治发展的整体步调保持一致。在通常情况下，政治发展所带来的制度建设、程序完善、文化进步等，都可以为政府发展提供相应的条件。
三是观念、价值取向等主观因素。即使传统上是在相对短暂的历史时期，公众的观念、价值取向等主观因素也可以影响政府发展的方向。比如中国长期以来重统治轻管理，重权力归属轻权力运行的传统，就对当前的政府发展发挥着明显的制约作用。
四是政府自身的运行机制、管理水平等因素。虽然政府发展具有很强的受动性，但是从发展所需要的合力推动来看，政府自身的组织形态和管理水平，却能够直接决定政府发展的实际进程和方式⑦。
（二）服务型政府是政府发展的全新阶段
从现代政府理论的基本分析框架来看，政府的职能、机构、体制和过程是对政府展开分析的基本要素。而政府职能的研究，则构成了整个现代政府理论研究的基石和逻辑起点。在现实政治生活中，一个国家对政府职能的理解和相关制度安排，能够在“基本面”上决定其对于政府机构、政府体制、政府过程的总体设计。理论上，围绕着“政府”的一系列重要概念，也都是从对政府职能的理解规定中引申而来的：首先，不同的政府职能，需要由相应的“机构”来承担，这就从“政府职能”的环节中，推演出了“政府机构”的环节；而“政府机构”之间的关系一旦被确定下来，就形成了特定的“政府体制”；最后，一旦以一定的体制组织起来的政府真正发挥作用时，就成了“政府过程”⑧。从这个意义上讲，作为政府发展的主要考量指标，政府职能的转变和演进本身就可以被视为政府发展的基本外在表现。
从政府演进的总体轨迹来看，公共服务职能并非在政府产生的那一天开始就自然而然地成为了政府职能的重心。在前现代社会，由于受生产力发展水平、社会文明程度和国家阶级性质等因素的制约，政府的社会职能与阶级职能相比一直处于次要地位，各级政府最主要的职能被界定为确保当局的政治统治。政府往往只承担诸如基本农田水利、交通、度量衡等相当有限和简单的社会管理与公共服务职责。当时代步入近代社会以后，随着经济发展水平的大幅度提高、人类社会文明程度的改善等因素的综合影响，政府的社会管理职能开始得到重视，政府的公共服务职责权重明显加大，政府职能重心的天平亦逐步开始由阶级统治向社会管理和公共服务倾斜。当然，政府职能重心的这一调整过程在不同的国家会有所不同，但总的变化趋势却是一致的，不同的只是调整的步伐和所需要的时间。
换言之，政府职能重心逐步向公共服务倾斜的转变过程，实际上也就是其趋向现代化和高级化的过程，其间与之相伴随的则是政府本身不断地向更高阶段的发展。而当一个国家的政府有足够的能力，且职能重心已经完全定位于为社会成员提供公共服务的时候，这个政府就可以说已经迈入了服务型政府的阶段。可见，服务型政府本身就是政府发展的一个特定阶段，具有政府发展的基本特点，同样也如同其他历史阶段的政府发展一样，要受到一系列外在和内在条件的制约。这些前提条件既是引发政府发展迈向服务型政府的主要诱因，也是推动服务型政府建设的基本动力。
总的来看，服务型政府建设的前提条件可以概括为两个层面，即“两个平台”和“四个支柱”：“两个平台”是指一个国家的整体经济发展水平和政府管理水平；“四个支柱”分别是指市场发育程度，第三部门（社会力量）的全面成长，法治国家建设，以及社会各方面的理解和支持（积极成熟的公众）。
三、两个平台：经济发展水平和政府管理水平
简单地说，服务型政府建设对于政府本身而言，最主要的就是提高服务能力。具体表现在两个层面：一是政府提供公共服务的物质能力，即政府有没有足够的财力支撑起公共服务体系的构建和有效运转；二是政府提供公共服务的技术能力，即政府能否在向全体社会成员提供公共服务的过程中，保持必要的效能。政府提供公共服务的物质能力要受到整体经济发展水平的制约，而提供公共服务的技术能力，则主要受制于政府的管理水平。
（一）经济发展水平对服务型政府建设的限制作用
从根本上说，经济发展是推动现代政府发展的决定性因素和根本动力。正是经济的不断发展和推动决定着政府发展，“使适应刀耕火种的原始部落领导机构（虽然它并不是政府机构），一步一步进化到今天适应社会化大生产的现代政府机构”。⑨
经济发展水平对政府发展的根本性制约作用在现实层面的直接表现，就是经济的稳定增长为政府发展提供了切实稳定的物质基础。对于一个国家的政府而言，是否已经建立起了由公共财政给予足够支持的、能够基本覆盖社会生活主要方面和全体居民的公共服务体系，是判断其是否可以称之为服务型政府的基本依据。目前，公共服务的主要内容大致可以概括为教育、社会保障、医疗和卫生、就业、公共安全和公共文化等六个层面。对于任何一个国家的政府而言，期待其较好地履行公共服务职责，办好上述公共服务项目，雄厚的公共财政支持是最基本的前提条件。而在强大的财力背后，则必然是较高的经济发展水平。说到底，经济发展水平对于公共服务体系建设和完善的制约是根本性的。因此，目前真正能够称得上是服务型政府典范的国家还很少。至于发展中国家，目前很难说有哪一个国家的政府可以被称之为服务型政府。
具体来看，经济发展水平对公共服务体系建设的影响主要表现在三个方面：首先，经济发展水平在相当程度上决定了公共服务项目的完整程度。在较低的经济发展水平下，政府通常只能提供一些最基本的服务项目。如果经济发展水平较高，则服务项目往往就会较多，并具有较高的系统性。第二，经济发展水平决定着服务的标准。只有较高的经济发展水平，才有可能保障高标准的服务。相反，如果经济发展水平较低，服务项目的供给标准就不大可能太高。第三，经济发展水平决定着服务的范围。一般情况下，如果经济发展水平较低，服务的覆盖范围就会相应较小；反之，覆盖范围和人群则会相应扩大。
经过改革开放以来三十年的持续高速发展，中国的经济发展水平在整体上已经得到了极大的提高。但是客观地分析，中国目前总体上仍处在工业化进程之中，将近一半以上的人口和劳动力仍集中在农业领域。特别是对比那些已经基本建成服务型政府的西方典型国家，中国的差距是实实在在的。就此而言，中国的服务型政府建设不能以西方典型国家作为现阶段的基本模板，合理的步调只能是一步一个脚印地逐步推进，任何罔顾实际经济发展水平的观点和做法都是缺乏合理性的，其结果只能损害服务型政府建设的健康推进。
（二）政府管理水平对服务型政府建设的制约作用
在人类的社会活动，任何时候都需要某种公共权威的管理，以协调个人活动，配置资源，进而在维护社会公正和秩序的基础上提供服务。反过来看，政府的公共服务在很大程度上亦是以规范的政府管理为基础来安排和进行的，现代政府管理本身就意味着一种服务。“在政府的许多规划中，服务和管制皆互为一体”⑩，“管理”之中有“服务”，“服务”之中有“管理”。而且，政府对某些人提供的“服务”可能同时变成对其他人的“管理”。例如，保护环境就意味着对造成污染的企业的管理，健康服务就意味着对食品药品的管理。具体来看，构建服务型政府对政府管理水平的要求可以概括为五个方面。
1.各级政府间合理、明晰的公共服务职责配置是构建服务型政府的基本前提。合理划分各级政府的公共服务职责，是建立和完善现代公共服务体系的基本前提。在成熟的市场经济国家，政府的公共服务职责基本上都是以各级政府分工协作的形式共同完成的。原因主要有两个：首先，一级政府必然要具有相应的公共职责配置，否则就无法说明其存在的合理性和合法性；再者，根据管辖范围、公共产品属性的不同以及对政府职责范围的界定，在各级政府间科学、合理地划分公共服务职责，使财政分配关系建立在责、权、利相结合的基础之上，是现代公共财政顺利运转的逻辑起点和必要保证。
近年来，随着社会经济的持续高速发展和构建服务型政府目标的明确化，中国各级政府越来越重视履行其公共服务职责。但是，对于合理地划分各级政府的公共服务职责这一构建完善公共服务体系的基本前提，目前依然没有得到较好的解决。典型的表现就是“职责同构”仍是当前纵向间政府职责配置的基本特点(11)。在“职责同构”式的政府公共服务职责配置模式下，很容易出现的一种状况就是中央政府决策，地方政府执行；成绩是中央的，而失误则是地方的。这显然不利于调动地方政府提供公共服务的积极性。
2.一支服务意识浓厚、结构合理、规模适度的公务员队伍是构建服务型政府的人力资源保障。作为政府职责的具体执行者，公务员的素质和能力对于政府的管理水平和工作效率具有最直接的影响。服务型政府建设意味着政府施政理念的全面革新，这就对公务员的素质和能力提出了更高的要求。
首先，构建服务型政府需要公务员具备相应的服务意识。重要的变革往往都是从理念层面开始的。同样，在确立构建服务型政府的基本目标后，首先就需要在公务员队伍中树立起服务意识。特别是对于中国这样的发展中国家，在“官本位”意识依然顽固，且公共财力还不具备一步到位地构建服务型政府的情况下，着力提升公务员的服务意识可以在一定程度上起到“条件不够态度补”的效果。这样做，不仅有助于化解政府财力相对不济带来的服务缺位，而且有助于消除社会矛盾，增强公众对政府的信任和理解。具体来看，公务员的服务意识体现在多个方面，即公共利益至上的理念、强烈的平等意识、合作意识、责任意识、为民奉献的事业心以及与民为善的工作态度等。
再者，构建服务型政府离不开一支结构合理、规模适度的公务员队伍。在一个国家的政府发展趋向于服务型政府的过程中，通常会伴随着对公务员结构和规模的调整：一方面，建设服务型政府意味着政府职能重心的调整，即公共服务职责权重的增加。在公共服务职责权重逐步增加的情况下，原有的公务员组成结构则需要随之进行必要的调整，扩充从事组织和提供公共服务的公务员编制；另一方面，从政府职能演进的基本轨迹来看，政府所承担的职责总体上处于不断扩张的过程之中。服务型政府作为政府发展的高级阶段，意味着政府将更加重视履行其公共服务职责，在这种情况下政府工作的总量必然会随之大规模增加。公务员作为政府工作任务的直接承担者，随着政府职责的不断扩张，其总体规模从长远来看也会不断地扩大，这一点在近代以来的西方典型国家已经得到了印证。
对于现阶段的中国而言，在建设服务型政府的过程中，应根据政府职责的调整，适时调整公务员队伍的结构和规模。短期来看，考虑到增加公务员编制可能会带来的社会压力，应更多地通过调整结构的方式，持续地增加直接从事公共服务活动的公务员数量；而从长期来看，则应该适度扩张公务员的规模，以便承担不断扩张的公共服务职责。具体而言，应当继续充实宏观调控部门和公共服务部门的工作人员，削减微观经济管理部门的工作人员和机关后勤人员，机关中的政工干部则大多数应实行兼职制度。但通过内部结构调整的方式来增加从事公共服务的公务员数量，毕竟潜力有限，因此长期来看，则应通过直接增加编制的方式进一步补充社会保障、公共卫生、财税、公安等部门的公务员数量。
3.服务型政府要求明确的服务标准。简单说，服务标准的明确化就是要求政府各类施政行为的组成要素及其要求在合理化的基础上给予明确定型、确立标准，从而使每一类事项、每一个过程都按照一定的标准和规格进行操作。政府只有制定出明确的服务标准，才能促使公务员的行为规范化。相反，如果缺乏标准的约束，就有可能造成公务员行为的随意化，既不利于公众对政府和公务员的监督，也难以形成简洁的服务流程，更谈不上培养服务意识。具体来看，服务标准化大致包括四个方面的内容：第一，内容的标准化。包括一项事务应包括哪些方面，哪些要件，需具备哪些充分条件、手续等。第二，过程的标准化。包括办理某些事务的具体流程、前后顺序、衔接关系等。第三，时间的标准化。这主要是指办理任何事项都应设定一个时间要求，既要有一个总体要求，又要有在每一个环节上的具体要求。第四，在某些特殊事项上，要做到因地制宜，设定有针对性的特殊标准(12)。
近年来，各级政府在推进服务标准化方面取得了明显的进展。特别是北京、上海、成都、天津等大城市，更是令人欣喜。但不得不正视的是，标准化工作是一项细致复杂的系统工程，需要持续地进行改革完善，各项行为标准需要不断补充修订，甚至重新制定。就目前的整体情况而言，各级政府的工作和服务程序基本上仍然是按照传统的方式构建的。传统的工作程序一般按职能划分，人员分配打碎在多个部门，从而使得服务程序中很容易出现较多无谓的交接环节，业务流程分散复杂，很难实施全程控制。由于工作中不必要的无效环节太多，无法做到环环相扣，也就很难实现服务程序的简便高效，公务员不大可能在这样的情况下形成积极主动的服务意识，从而很难让公众满意。总之，现阶段各级政府（尤其是基层政府）服务标准化的推进程度还无法与构建服务型政府的总体要求相匹配。在推进服务型政府建设的过程中，各级政府的服务程序还需要进行大范围的革新。当然，这需要一定的时间。
4.服务型政府建设需要增强政府施政的透明度。所谓透明，也就是实行政务公开，主动接受社会监督。政府的透明程度直接关系到政府决策的科学化和民主化，关系到公民的有序政治参与、公民对公务员的有效制约以及政府自身的廉洁。一个公开透明的政府首先要求政府的各项政策措施，特别是与公众利益密切相关的事项，除涉及国家机密以外，都应向社会公开，因为政府的服务对象是全社会公众，是否真正做到了公平、公正，只能由公众来检验。从这一意义上来说，透明理应是服务型政府的基本行为方式。
进入新世纪以来，面对非典疫情的严峻挑战和频发的安全事故，人们发现，只有政务公开透明才能切实实现政府与民心、民意、民情的联动。但就目前的整体情况而言，各级政府的行政方式相对还是比较封闭，仍然主要依靠内部规定、会议进行运作，政务公开的力度不大，内容和范围也不够不广，“暗箱”操作的现象还大量存在。要建设公开透明的“阳光政府”，就必须着力解决好这些问题。
5.建设服务型政府需要政府有能力、有毅力进行持续的服务供给模式创新。创新公共服务和社会管理方式，是建设服务型政府的关键环节。关于这一点，西方国家的经验值得认真地借鉴。自上世纪70年代开始，在“福利危机”的冲击下，西方国家通过持续的服务供给形式创新，在较大程度上降低了公共服务的成本、提高了效率。具体措施方面，西方国家普遍通过在公共部门引入市场机制，在公、私人部门之间、公共部门之间展开竞争，以提高服务效率。
从中国来看，现阶段各级政府对社会事务的管理方式在相当程度上仍然沿袭着计划经济时期的命令式、单一式的模式。这里的关键问题是，由于地方政府对社会服务行业的长期垄断，无法充分考虑公众的多样化需求，进而造成服务质量普遍较差、效率较低，公众不满意。实际上，近年来各级政府在提供服务的某些部门、领域或方面，已经开始尝试引入竞争机制，服务质量和效率有了明显改进。例如，许可证、执照的发放引入拍卖的形式；政府采购通过招标方式购买；公共工程承包给民营企业；同一种服务由多个机构同时提供等。但比较西方典型国家，差距还是非常明显的，远未达到构建服务型政府的要求。
四、四个支柱：市场、第三部门、法治国家与积极成熟的公众
构建服务型政府需要一个高度现代化的社会，而一个高度现代化的社会是由市场发育的现代化、社会结构的现代化、法律规范的现代化及政府自身的现代化所共同支撑的，且它们之间有着互为支持的密切关系。如果说市场经济的高度发达是服务型政府建设的制度基础，那么社会结构的多元化就是构建这一政府模式的社会基础，高度的法制化则是其法律保障。从这一意义上来说，高度发育的市场经济、发达的第三部门、法治国家的建成和积极成熟的公众，就成为建设服务型政府的基本要件。
（一）市场发育程度
通常而言，在市场发育程度越高的国家，社会的公共需求就会越大，政府越不倾向于干涉具体的微观经济生活，而是主要提供公共服务，从而为公共财政的建立创造了必不可少的外部条件。在这种情况下，政府往往会被要求解除对某些行业和领域垄断的呼声所推动，从而促使政府不断转变职能、优化自身的组织和人员机构。同时，发达的市场体系也会促使这些国家的地方政府借鉴市场竞争的方式，提高公共服务供给效能。除此之外，较高的市场发育也为塑造独立的人格、培育市民社会创造了条件，从而迫使地方政府不能无视民间力量和社会中介组织的存在，进而把某些原属地方政府的公共事务和公共管理权限转让给社会组织和私人承担，而这又在客观上为地方政府发展提供了新的动力。
但在市场发育程度较低、经济不发达的国家，政府发展往往会面临外部缺乏压力和内部动力不足的双重问题。较低的市场发育水平通常要求地方政府在某种程度上扮演“拐杖”的角色，也即政府习惯性的介入微观经济领域，甚至直接介入企业经营(13)。而政府在经济活动中的越位，往往是与公共服务中的缺位相联系的。由于将多数精力和财力都投入到了具体的经济活动中，很容易导致政府在服务供给中出现财力匮乏，公共财政的构建也就无从谈起。
现阶段的中国还只是一个发展中国家，仍处在工业化进程之中，同时面临着信息化的机遇和竞争压力，即所谓现代化与后现代化进程接踵而至。在这种情况下，政府在积极培育市场、加速工业化进程并“以信息化带动工业化”等方面承担着双重任务，这与发达的工业化国家有着显著差别。改革以来，各级政府初步摒弃了计划经济时期政府无所不管的做法，在推动经济发展中发挥了积极的作用，但就全国的整体情况而言，地方政府在微观经济活动中依然介入过多，政府对经济的直接影响仍然偏大，政府主导型的经济发展模式仍然普遍。所以说，尽管经济转轨取得了重大进展，但这一进程尚未真正完成，整体的市场发育程度仍有待较大幅度的提高。
（二）第三部门的成长
服务型政府建设应是一个多方互动的进程。这主要是由于政府受制于各方面条件的限制，通常很难充分和高效地提供公众所需的、偏好差异明显的所有公共服务。因此，在建设服务型政府的过程中，政府不但应提供力所能及且适合由其提供的公共服务，同时还应激励和组织各种社会力量协助提供公共服务，力争在政府之外形成一个相对稳定和可靠的服务供给者，逐步形成政府主导、社会参与、主体多样化的服务供给模式。
理论上讲，第三部门在公共服务供给中的特殊作用主要体现在四个方面：第一，第三部门组织具有自发性，这使其容易发动、行动迅速、方式灵活，在遇到紧急援助的需要时能够在第一时间作出迅速的反应；第二，第三部门组织普遍所具有的公益性和非营利性，这使其更少受到利益计算的影响，在缺乏充分资源的情况下，有可能从社会道义出发去提供各种形式的非营利性服务；第三，第三部门组织专业广泛，参加者根据相同的兴趣爱好或专业而组合在一起，这使它们在需要时能够从各自的专业或特长出发，提供多样化的公共服务；第四，相当多的第三部门组织具有草根性，能够直接了解基层的实际情况，这使它们能够提供广泛和及时的信息，一方面帮助政府了解不断变化的实际公共需求，另一方面也可以对公共服务的效果提供更切合实际的监督和评估。上述特点使各类第三部门组织能够很好地弥补政府组织和企业组织的不足，在公共服务供给方面发挥特殊的作用(14)。
改革开放以来，中国已经生成了一批第三部门性质的组织，虽然它们远未达到成熟的程度，但作为产生并存在于现代社会的一种组织形态，已经开始发挥作用和影响。有研究也表明，在扶贫、救助、咨询、邻里互助、环保等领域，各类具有第三部门性质的组织确实发挥了一定的作用，有的还引起了相当的关注(15)。就近而言，在汶川大地震的救灾过程中，第三部门组织就发挥了重要的积极作用，并受到广泛的重视和赞誉。然而，正是这些现象导致有人过高地估计了第三部门的能力，从而认为在当前服务型政府建设中，政府应该将大量的服务职能转移到社会，逐步实现公共服务的社会化。作为一种思路和趋势，这种设想是可以肯定的，但就当前的现实来看，它又过于简单和理想化。因为限于当前中国的总体发展阶段和改革路径，以及自身存在的诸多问题，现阶段第三部门组织在公共服务供给中的作用都是有限的(16)。过高地估计第三部门的能力，期望第三部门在短期内替代政府履行重要的公共服务职责，有揠苗助长之嫌。
（三）法治国家
相对于立法权和司法权，行政权通常都是最具扩张性、最难驾驭的权力。特别是在现代政府管理体制下，政府通常要处理大量纷繁复杂的社会事务，因此只有拥有广泛的自由裁量权，才能应对突发的危机或复杂的社会问题。但也正是由于政府权力运行的应急性、广泛性和灵活性等特征，使得行政权的运行可能成为公民权利、社会权利的威胁力量，甚至导致国家权力结构的失衡。在如此语境下，建设法治国家，规范和制约政府的行政行为就显得尤其重要，对政府行政权的控制亦成为现代法治的基本精神。
总的来说，依法治理要求建构既能确保政府依法行政，又能使政府有能力应对社会问题的平衡机制。具体而言，法治政府的基本要求主要体现在三个方面：一是对公民基本权利的承认和保护；二是政府要严格依据宪法和法律活动，权力的行使要严格遵循宪法和法律的约束；三是政府要严格贯彻法律至上和法律面前人人平等原则，切实做到依法行政。各级政府及其公务人员都要按照依法行政、程序正当、诚实守信的要求，规范行政行为。
在推进法治国家建设的过程中，对法律的政治定位偏低，是目前中国存在的一个关键问题。在这方面，法律的稳定性不够，就是一个突出例证。由于对法律的政治定位偏低，从而使地方政府管理屡屡出现违背法治原则和“立法容易执法难”等问题。说到底，宪法和法律的权威，关键在于政府能否以身作则去遵守和服从，而不是片面强调公民义务本位，更不能“随心所欲”利用公共权力对法律和制度“朝令夕改”。“当服从法律所带来的结果（收益）看来还不如忽视法律所发生的成本时，这个法律就会被忽略”(17)。此时，不仅“法律至上”的尊严难以维护，政府的权威也会逐渐丧失，法治政府便失去了其原有之意。
（四）积极成熟的公众
就公民这一概念而言，主要存在两种观点，即“积极公民”和“消极公民”。“积极公民”认为公民资格就是一种生活方式，包含着一种对共同体及其成员的承诺，包含着对公共事务的一种积极参与，包含着一种将个体利益置于更广泛的公共利益之下的意愿。在这里，“公民既处于支配地位又受到他人的支配，当每一个决定者都尊重别人的权威时，公民就彼此一起参与决策，并且他们都共同服从他们所做出的那些决策”(18)。
与“积极公民”相对应的是“消极公民”。“消极公民”是一种以个人主义的权利保障为目标的政治哲学，是一种以自我为中心来理解社会或个人行为的公民观。在这种观点下，公民被排除在政治之外，退守到那些诸如财产、生命、自由、言论、结社等属于私域的权利范围；在政治参与方面，则仅限于定期选举，而公共事务则由那些选举出来的代表自行做出决定，并自行判断其选民的利益是什么以及这些利益怎样才能得以实现。在这种情况下，政治就更多地表现为一种少数人的活动领域，主要涉及的是领袖、官员等权力持有者。普通公民要么被拒之于参与之外，要么由于参与的政治功效感很低，使得公民产生一种对政治的冷漠而主动放弃参与，即使间或参与，其目的也是为了个人权利不受侵犯(19)。
很显然，“消极公民”不符合服务型政府范式下的公民角色定位。构建服务型政府需要的是积极成熟的公众。所谓积极，是指公民应积极参与社会公共事务，因为公民广泛、有序、高效的参与是政府履行公共服务职责的需要和保障。在社会领域，政府的职能主要体现为管理和服务，但最终要落实在“服务”上。从“服务”的性质来讲，它是一种被动的行为，是对合理需求的满足。没有公民的需求，就没有对需求的满足。当多数公民置身于公共事务之外时，政府就很难及时准确地了解公共需求。服务型政府是以公民为本位的政府，政府一切工作都是以满足公民的利益为最终归宿。这就要求公民积极参与公共事务，以便使政府更好地了解公共需求。这样，政府所提供的服务即使再全心全意，也难免变为强制。
建设服务型政府，不仅需要积极的公众，也需要成熟的公民。具体来看，公众一方面需要认识到，随着政府公共服务的增加，通常意味着居民要交纳更多的赋税。关于这一点，需要在心理上有所准备；另一方面，政府提供的很多服务往往需要居民的自觉配合，包括“自觉”支出一定的费用和提供一定的劳务。以日本为例，日本政府近几年开始为居民提供供垃圾分类和综合利用的服务，因此居民不但需要增加自费购买的多种规格的专用垃圾袋，还需要添置至少两种规格的垃圾箱，并自觉分装，按时送到指定地点。如果没有居民的理解和自觉，上述服务就很难达到预期效果。
长期以来，由于缺乏一种参与型的公民文化传统，致使等、靠、要的思想依然是现阶段多数国民的普遍心理特征，这已成为政府职能转变的一个“瓶颈”(20)。特别对于建设服务型政府所必然带来的税收增加等因素，不少群众缺乏必要的思想准备。在思想认识不足，缺少公民参与的情况下，服务型政府建设的推进必然困难重重。
五、结束语：循序渐进地推动服务型政府建设
通过前文的分析可以发现，对于构建服务型政府的前提条件，即“两个支柱”与“一个平台”，中国目前还都存在一定的不足，因此很难在短时间内完全建成服务型政府。从这个意义上来讲，服务型政府建设作为政府发展的高级阶段，不应被看做是一项具体的工作，而是中国政府发展方向的重大调整，是一个历史和渐进的过程，可能需要几十年的时间。对于现阶段的服务型政府建设，公众的期望值是比较高的，政府也承受了不小的压力。因为就目前的整体状况来看，公共服务水准严重滞后于经济发展水平是客观事实。但是即便如此，政府方面和社会大众都应保持冷静心态，循序渐进地推进服务型政府建设，尤其要注意避免政治性承诺或要求不适当地扩大化和零碎化，以免损害社会经济的持续健康发展。
收稿日期：2011-1-10
注释：
①例如有学者认为，企业“不再需要政府对他们的指挥了，他们需要的是政府服务。政府已经基本结束了其主导经济建设和经济发展的地位和使命”。参见吴玉宗：《服务型政府：缘起和前景》，《社会科学研究》2004年第3期。
②例如，南京市政府2005年就制定了关于服务型政府建设“一年构建框架，三年逐步完善，五年全面完成”的计划；重庆市政府在这方面的总体目标是，“一年重点突破，三年基本到位，五年逐步完善”。
③朱光磊主编：《现代政府理论》，高等教育出版社，2006年，第434页。
④［美］戴维·奥斯本、特纳·盖布勒：《改革政府—企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社，1996年，第2页。
⑤同上，第25页。
⑥顾平安：《政府发展论》，中国社会科学出版社，2005年，第116页。
⑦同上，第117页。
⑧朱光磊主编：《现代政府理论》，高等教育出版社，2006年，第10-17页。
⑨安卫华：《政府机构改革的动力体系探析》，《南京社会科学》2000年第3期。
⑩［美］罗森布鲁姆等：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》（第五版），张成福等校译，中国人民大学出版社，2002年，第15页。
(11)所谓“职责同构”，是指在纵向间政府间关系中，各级政府在职责和机构设置上的高度统一、一致。通俗地讲，就是每一级政府都在管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。 在“职责同构”模式下的政府管理体制中，由于简单地强调单一制之下的高度集权，政府间权限、职能划分缺乏科学的管理，再加上法律保障机制的缺位，就使得政府管理的体制一直不顺畅，导致同一件事情不同层级政府共同管理，每一级政府管理相同的事情。结果，所有的政府管理所有的事情，所有的事情在所有的政府层级都得不到有效的管理。参见朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2005年第1期。
(12)许淑萍：《发展电子政务与规范行政行为》，《黑龙江社会科学》2003年第5期。
(13)曹沛霖：《政府与市场》，浙江人民出版社，1998年，导论部分第39页。
(14)常健等：《从“5·12”抗震看公共服务型政府与公民社会的协同合作》，《福建师范大学学报》（哲学社会科学版）2009年第3期。
(15)王名：《非营利组织管理概论》，中国人民大学出版社，2002年。
(16)郭道久：《第三部门公共服务供给的“二重性”及发展方向》，《中国人民大学学报》2009年第2期。
(17)［美］罗森：《财政学》（第四版），平新乔译，中国人民大学出版社，2000年，第133页。
(18)Pocoe,J.The Ideal of Citizenship Since Classical Times.State University of New York Press.1995,pp.31.
(19)井敏：《服务型政府中的公民角色：积极公民而不是顾客》，《湖北行政学院学报》2007年第4期。
(20)迟福林：《公共服务制度改革与创新》，《经济参考报》2004年5月9日。
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