政府机构改革的动力体系探析，本文主要内容关键词为：探析论文,体系论文,动力论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府机构改革是一项复杂的社会工程。它的成败决定于多种内外变量。从改革动力学的角度来看，它能否启动乃至成功主要取决于它是否具有完备的动力体系。本文着重从以下几个方面来分析这种动力体系的主要组成部分。
一、社会环境变化为政府机构改革提供环境动力
现代政府机构系统是一个处于外在诸多因素中的开放系统，是社会大系统中的一个子系统。由于社会的政治、经济、文化等因素不断发生变化，环境对政府机构的要求和期望不断变更，从而必然地引起政府内部各分系统的变化。政府机构只有适应发展和变化了的新环境，进行相应改革，才能维持其生存与发展。换言之，用生态平衡（注：所谓生态平衡是指在整个生态系统中，生物因素和非生物相互依存、相互作用，生物通过各种形式与环境进行持续的物质循环和能量交换，在这种自然的生态运动中，生态系统的各个部分相互协调、相互适应达到一种动态平衡。）的观点考察政府机构，我们可以把政府机构系统及其外部环境视为一个生态系统。政府机构系统应该通过与外部环境的输入、输出而适应环境的重大变迁并获得与新环境的新平衡。在一定时期内，这个生态系统是可以维持相对平衡的。但是，政府机构系统和外部环境都不是一成不变的，都要不断地发展和变化；而与外部环境的发展变化比较，政府机构系统的发展变化往往是滞后的，这就使政府机构系统与外部环境产生了失衡，这种失衡就是外部环境促使政府机构改革的动力。
具体来讲，影响一国政府机构的外部环境有国际环境、国内环境和政府机构工作环境，包括政治、经济、文化、军事、人口、宗教等因素，其中最重要的是政治、经济、文化环境。
从政治环境来讲，影响政府机构系统改革的主要环境变化因素有：其它国家机关如立法机关、司法机关行使权力的范围、程度和方式的变化；执政党的执政程度与方式的变化；以及政治工作重心的变化等等。政府机构系统一般执行政治系统的决策、方针等等，构成政治系统的一个部分。可以说，有何种政治环境，就有何种政府机构系统。因此，如果政府机构不能与政治环境保持动态平衡，那么它就不是高效、完善的政府机构。
经济环境指的是一定社会生产方式和生产活动，它对政府机构系统改革具有决定性的作用。恩格斯曾经指出：“一切社会变迁和政治变革的终极原因，不应当在人们的头脑中，在人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找，而应该在生产方式和交换方式的变更中去寻找。”（注：《马克思恩格斯选集》第3卷， 人民出版社1972 年版， 第307页。）所以说，作为政治上层建筑一部分的政府机构的改革， 其终极动力是生产方式的变更。生产方式作为人类改造自然界谋取物质生产资料和生活资料的方式，完全是不以任何个体、集团的意志为转移的客观物质关系。正是这种人类社会中最基本的、最基础的物质关系的变更，推动和决定着政府机构变革，使适应刀耕火种的原始部落领导机构（虽然它并不是政府机构）一步步进化到今天适应社会化大生产的现代政府机构。
人是政府机构的主体，同时又是一定文化环境的产物。所以一定的文化背景、意识形态以及各种思想、观念、心理、舆论等都会影响作为政府机构主体的人的思想和行为模式，并进而影响到政府机构系统的改革。
总之，政府机构改革在很大程度上受到特定环境因素的影响、作用和制约。如果政府机构超越了特定的社会环境，那么它往往会因缺乏环境动力的支持而难逃失败的厄运。在这方面，我国政府机构改革有着深刻的教训：1982年政府机构改革方案出台时，中国的经济体制改革还主要是在农村进行，城市经济体制改革仅仅是试点。1983年政府机构改革结束了，城市经济体制改革才全面展开。1986年再次酝酿机构改革，也正是中国着手规划经济体制改革总体方案的时候。但是由于1986年下半年再度发生严重的经济过热（主要是投资膨胀、产业结构恶化等），致使原定的价格、税收、财政、金融四连动的配套改革不能出台。而1987年和1988年前三个季度，经济过热、通货膨胀、物价上涨等情况愈演愈烈，使得大部分经济体制改革措施不得不缓行和实行调整。1987年一部分中等城市的改革试点和1988年上半年的国务院系统的机构改革，正是在这种背景下进行的。可以说，1982年政府机构改革，总的来看是超前于经济体制改革，而1986年下半年到1988年机构改革，是在经济体制改革因经济困难和工作失误而不能顺利实施的情况下孤立进行的。简言之，中国80年代的政府机构改革，由于没有找到与经济体制改革最适当的平衡点，没有获得来自外部环境的强劲动力支持，最终不能不陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
那么，外部环境与政府机构系统的失衡到底要通过什么样的中介进程转化为推动政府机构改革的动力的呢？笔者认为，这一中介过程就是社会职能需求与政府职能供给的矛盾运动过程。
一定的职能要求一定的机构承担，一定的机构总是担负着一定的职能。一般来讲，机构与职能之间在一定时期内是平衡、协进、共相的。但随着社会的发展变化，社会会向政府机构系统提出新的职能需求，而政府机构职能供给具有稳定性的特点，政府机构职能转变同社会职能需求相比具有一定的滞后性，存在着一定的时间差，因而会产生社会职能需求与政府机构职能供给的矛盾。这种矛盾的解决过程就是社会环境作用于政府机构系统促使政府机构改革启动、展开的过程。具体而言，这种矛盾主要有两种表现形式：
一是社会职能需求旺盛而政府职能供给不足。这就是说，随着社会的发展变化，社会向政府机构提出了新的职能需求，同时政府机构存在着这方面的职能供给缺陷，因而需要增设相应的政府机构以弥补这部分职能供给缺失；或者说，随着社会的发展，社会在某个方面的职能需求旺盛，需要扩充相应政府机构人员以加大这部分职能供给量。比如我国在向市场经济体制转变过程中，社会对失业保障等有关社会保障的职能需求不断增长，因而，促使政府不得不设立专门的劳动和社会保障部对这方面的职能需求进行供给。
二是社会职能需求收缩而政府职能供给过剩。随着社会发展，社会要求将一部分原来由政府供给的职能转移给其它社会中介组织来履行，但政府机构如果依然供给这部分职能，必然造成供给成本加大，社会资源浪费，因而促使政府削减相应机构人员，甚至裁撤相应机构。例如我国在建立市场经济体制过程中，随着企业独立自主性的增强，社会要求企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，要求废除国家对企业的直接经营管理，因而我国在90年代逐步裁撤了专业经济管理部门，并且大力发展行业协会、会计师事务所、审计师事务所等社会中介组织，为企业的生产经营提供各种服务。
可见，根据社会环境变化所提出的职能需求，来确定政府机构的工作任务、机构职能，切实满足社会职能需求是机构改革中的一个根本性问题。只有如此，才能给政府机构改革提供准确航线与持续动力，才能实现或接近实现政府机构的理想类型，即“最好的机构是能随机应变的机构”。（注：《列宁全集》第32卷，人民出版社1985年版， 第249页。）
二、改革者为政府机构改革提供主体动力
政府机构改革是上层建筑必须与经济基础相适应这一普遍规律的反映，具有深刻的客观必然性。但我们也必须看到，任何规律性的东西都不可能在无主体干预的情况下自然而然推动历史的发展。要想真正推动机构改革顺利进行，还必须发挥各阶层机构改革者的主观能动性，将规律性动力转化为现实力量。然而，正如邓小平同志指出的：“生产关系和上层建筑的改革，不会是一帆风顺的，它涉及的面很广，涉及一大批人的切身利益，一定会出现各种各样复杂的情况和问题，一定会遇到重重障碍。”（注：《邓小平文选》第3卷，人民出版社1983年版，第142页。）政府机构是上层建筑中的重要组成部分，这一改革的涉及面必然更广，遇到的阻力一定不会小。不过，从总的趋势来看，人类朝向变革和发展的要求总会大于各种惰性和保守性，因为改革给人类带来新的利益、新的生机，会给人们带来更多的发展机会，创造出更多的财富。因此，在改革前，人们普遍对改革持赞成态度，支持改革，寄希望于改革。人们对改革的这种心理要求会形成改革的主体性动力，这种动力与其它动力机制一起，共同推动改革的开展。
政府机构改革的主体性动力一般有以下几个方面：
1.统治阶级为了完成行政管理的职能，需要进行政府机构改革
政府机构职能作用的基本目标就是维护社会生活的基本秩序，包括政治秩序、经济秩序和文化秩序等。政府机构之所以要进行改革的根本原因就是它因自身的种种问题，不能很好地完成这些职能作用的目标，从而在很多方面不利于统治阶级巩固政权的需要。为了巩固自己的政权，为了维护国家社会的各种秩序，有效地行使国家权力，统治阶级必然地要求政府机构改革。这种要求一般直接体现为国家最高领导人的要求，体现为国家权力机关、最高行政机关的决定。而且这种决定一经作出，就具有非执行不可的法律效力。统治阶级的这种要求是政府机构改革最直接的动力，是政府机构阶级性的需要。
2.政府机构成员为自身全面发展的需要，也要求政府机构改革
随着政府机构成员构成的不断变化发展，政府机构成员中年轻化、知识化的程度越来越高，要求以新的管理模式如协商——接受型模式替代传统管理模式如号召——拥护型模式。同时有些政府机构成员出现了老化，如年龄老化和思想僵化等。这两类人员的不同心理势必形成一种心理冲突，最后必然反映到对政府机构改革的要求中。
另外，不合理的政府组织体制必然会导致政府机构工作中的摩擦和冲突，势必会导致政府机构内部资源如职务、物质等的分配不公，妨碍成员对事业和物质利益的追求，从而使大多数机构成员强烈要求改革政府机构现状。
政府机构成员在机构改革中具有非常重要的地位。可以说，若使政府机构改革能够顺利进行则必须保证“精简后留下的人有直接的利益，如工资提高、岗位荣誉”（注：李景鹏：《政府权力结构的变迁与机构改革的动力》，转引自刘智峰：《第七次革命》，经济日报出版社1998年版，第159—169页。）等等，从而使机构改革在内部有足够多的推动者。否则，“一个欠缺适当内在力量的改革设计，很容易遭到夭折。”（注：彭文贤：《行政生态学》，台湾三民书局印行，第169页。）
3.人民群众为机构改革提供巨大动力
从一定意义上讲，一个社会的发展动力归根结底都来自于人民群众追求生活改善的积极性。就是这样一种完全自发的、以个人经济理性为基础的、最平凡的追求个人生活改善的行为，推动着整个社会的向前发展。这就是中国经济和政治改革的动力源泉。政府机构改革作为政治改革的重要组成部分，其动力当然也来自于人民群众追求生活改善的这种积极性。而政府机构之所以要改革，也就在于它不能够很好地为社会各项事业的发展服务，不能为人民群众的利益服务，因而人民群众在对现有政府组织体制的反思中表现出要求变革的态度。主要体现在，一是人民群众利用现有的政治制度和程序通过政治参与来表达和争取新的利益；二是人民群众在政府组织体制发生危机时表现一种“见死不救”式的政治冷漠。
此外，当人们的生活改善达到一定的程度后，便会引起人们生活结构的变化，从而引起人们对政治存在的关心。根据人的生活结构及其需要的一般规律，在物质生活达到了一定的满足之后，精神生活、文化生活、政治生活以及其它社会生活的需要也就随之产生。在政治生活中，由于现实经济、文化发展状况的制约和历史条件的限制，不可避免的使客观的政治存在产生不合理的状况，如人的政治权利缺乏保障等，当人们主观上对这种政治存在状况感到不满时，就会生长出政治改革的要求来，而政府机构是政治活动的主要组织载体，因而这种变革的要求往往集中表现为政府机构改革的要求。
三、科学与技术的发展是推动机构改革进行的工具动力
组织行为学认为，任何组织都包括三个基本因素：结构、人员和技术。这三个要素中的任何一个发生变化，其它两个要素也要相应发生变化，才能达到新的平衡。因而，进行机构改革，除了注意机构和人员数量增减变更外，还必须协同进行技术变革以及人的心理——文化变革（主要是理论、思维、观念的变革）才能顺利开展。而技术变革和人的心理变革也必然会提出政府机构改革的要求，为机构改革提供工具性动力。
1.新的科学、民主、效率观念及组织变革理论的出现，为机构改革提供了精神支柱、理论基础和指导思想
机构改革是一种显性的结构整合，科学的、健全的改革意识、改革观念、改革理论才是改革的深层动力支持，它们为政府机构改革提供了理论上的依据，为机构改革目标、途径、方式、时机的选择指明了方向。例如从80年代至今，我们逐步认识到经济体制与政府机构的内在联系，自觉地把经济体制改革作为机构改革的基础；认识到政府职能转变是机构改革的核心或关键。因而，制定了“定职能——定机构——定编制”的改革序列；认识到机构改革与完善不可能一蹴而就，真正有生命力的政府机构应该善于随经济、社会、文化的发展作不断的适应性调节。
另外，这些新的观念的出现，会逐步改变人的心理动机及行为模式，从而进一步影响到政府机构的改革。孙中山曾言：“夫心者，万事之本源也。”此所谓心，就是社会观念，一旦社会观念转变，将对改革产生巨大动力。例如行政文化的变迁将对政府工作人员、人民群众的心理、行为模式产生重大影响，从而在政府机构人员构成等方面影响政府机构改革。“官本位”的行政文化带来的只能是人们竞相做官，机构人满为患；民主政体中的行政文化形成的是多元化社会地位观，人的价值主要取决于个人的学识、技能、财富的高低、多寡，职位虽仍是人们尊重的对象，但“官本位”渐渐失去了市场。因而，在民主政体的建构过程中，发展中国家的“官本位”文化逐渐丧失活力，更多的有能力、有学识的人愿意到市场经济中去一搏身手，从而使机构精简面临的压力逐步减少，推动机构改革能够顺利进行。
2.物质技术的日新月异是推动机构改革的技术性力量
“工欲善其事，必先利其器”。当代政府机构，面对日益复杂的结构化社会，面对着多变的社会环境和急待处理的大量信息，如果仍按传统的增加人手、扩充机构的方式开展行政活动，必然会使政府机构异变为超大型的“利维坦”，最终其自重就足以使政府机构崩溃。但现代科技的发展，尤其是办公自动化领域的探索，不但使政府机构有条件不断地将人的部分办公业务转化为人以外的物资设备的机械运动和电子运动，形成一个以人为中心的人、机械、电子装置相结合的“人——机信息处理系统”，从而高效地开展行政活动，而且也为政府机构精简提供了物质基础。从某种程度上讲，物质技术对于政府机构改革具有致命攸关的作用，“假如社会不在客观的情况下，将物资、能源、资讯等方面的因素作有利的转换与重配，则这个制度的活性功能将步注入衰老与死亡之途径。”（注：彭文贤：《行政生态学》，台湾三民书局印行，第171页。）
四、财政压力为政府机构改革提供临界动力
有时候，在环境动力、主体动力和工具动力都具备的情况下，政治领导者却出于政治稳定等因素的考虑，而不愿启动政府机构改革，直到国家财政状况恶化到一定程度后，才被迫削减人员，裁撤机构，减少行政事业费支出，启动政府机构改革。这便是财政压力的临界动力转化过程。在当代社会，出现国家财政状况恶化即财政赤字大幅度攀升具有一定必然性。一方面随着社会事务发展的复杂化，需要政府进行管理的社会公共事务越来越多，从而使政府行政活动越来越频繁，行政支出越来越多。另一方面，政府机构在发展过程中都有一种扩张组织规模的共性，其中许多政府机构的膨胀是为了满足单位局部利益或者个人利益，若导致政府机构膨胀超出必要的限度，就会使许多机构的设置由必要发展成多余。所有这一切都只能带来了一个后果，即官员冗多，行政支出恶性增长。
据估算，1995年底，我国由国家财政支付工资的所谓干部人员约为4712万人，中国人口12亿，官民比例约为1∶30，而解放初是1∶294， 现在的比率是解放初的近10倍。（注：辛向阳：《红墙决策》，中国经济出版社，1998年版第250—255页。）这与国外相比，自称“工业社会优等生”的日本，1983年政府官员为50万人，人口1.7788亿，官民比例为1∶236；美国1987年，官民比例为1∶83。（注：辛向阳： 《红墙决策》，中国经济出版社，1998年版第250—255页。）中国的官民比例约为日本的8倍、美国的3倍。
机构庞大臃肿，必然加大社会的财政负担，使财政支出越来越大。从1979年到1989年，10年来中央财政几乎是年年赤字，1990年财政赤字达到150 多亿元， （注：辛向阳：《红墙决策》， 中国经济出版社，1998年版第250—255页。）1998年财政赤字扩大到960亿元（预算赤字）。（注：季野：《中国发展状况与趋势》，经济日报出版社，第52页。）财政赤字的重要原因之一便是行政支出的迅猛增长。据财政部统计表明，1980年的行政事业费开支为404亿元，占国家财政支出的30%左右；到1991年，行政事业费开支竟达1409.5亿元，占国家财政支出的37%；（注：辛向阳：《红墙决策》，中国经济出版社，1998年版第250—255页。）1996年比1993年行政管理费增长了83.4%，比同期财政收增长高出14个百分点。（注：季野：《中国发展状况与趋势》，经济日报出版社，第61页。）据了解，全国为数不少的省份，财政收入的65%以上用于行政事业费开支，大多数县的行政事业费占财政收入的80%—90%以上。（注：辛向阳：《红墙决策》，中国经济出版社， 1998年版第250—255页。）针对这种情况，朱镕 基总理曾经指出，“钱到哪里去了呢？政府机关庞大，‘吃饭财政’，把钱都吃光了。”（注：九届人大一次会议《朱镕基答中外记者问》见《人民日报》1998年3月20日第三版。）
“财为庶政之母”。财政赤字不断增长，使国家财政力不从心，严重影响了政府职能的正常发挥，迫使政府不得不启动机构改革。据报道，莱芜市机构改革的直接动因便是财政压力。据当时的莱芜市长说，莱芜的财政收入首先是保人员吃饭，用于经济和社会发展的资金微乎其微。在如此沉重的财政压力下，莱芜市政府不得不精简机构，裁简人员，进行机构改革。（注：于勇：《升格之后——莱芜新“官念”》见《中国青年报》1995年1月17日第一版。）
可见，财政压力在推动政府机构改革中的这种临界动力作用非常重要。当然，这并不是说，我们非要在财政状况恶化到一定程度后才启动机构改革。财政压力的这种临界动力作用的研究意义在于指出，政府机构改革如果在财政压力的状况下，仍然得不到启动，那么政府机构的发展将步入“雷区”，随着财政状况的进一步恶化，政府机构必然会由于不能正常履行自己的职能而陷入崩溃的境地。
综上所述，本文认为，政府机构改革能否启动乃至成功主要取决于它是否具有完备的动力体系。这种动力体系从内容的类属来看主要有环境动力、主体动力、工具动力以及财政压力等四个方面。这四个方面相互联系、相互影响，形成合力，共同推动政府机构改革的启动和开展。