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中图分类号：D992 文献标识码：A 文章编号：1674-0602(2015)05-0145-07 法的目的是防止、减少和消除对社会的侵害，是保障公平和正义。国际法亦然。历史表明，国际法是一个在不断地发展与完善的特殊的法律体系。其发展与完善是与人类科学和技术的发展以及整个国际关系的变化分不开的。正是这些深刻的变化和发展，国际法在诸多领域发生了深刻的变化和发展，甚至是本质上的变化和发展，其中“国家责任”的发展变化尤为明显。可以说，“国家责任”的发展是科学与技术、国际关系以及国际法本身发展的结果。 一、传统国家责任 在过去相当长的时期，国际法关于国家责任的研究主要着眼于国家违反对外国人的生命及其财产以及待遇等方面义务的后果。于当时而言，国家责任被理解为仅仅涉及对外国人的财产和人身的保护责任。如国际联盟所主持召开的海牙国际法编纂会议(1930年)给“国家责任”下的定义是：“如果由于国家的机关未能履行国家的国际义务，而在其领土内造成对外国人的人身或财产的损害，则引起该国的国家责任。”①显而易见，这反映的乃是当时西方国家于东道国保护其殖民活动和投资利益的需要。犹如在外交保护以及当地司法救济等问题上，西方国家的理论认为对于外国人的待遇标准是客观的，是不受东道国的国内法限制的，这就是他们认为的所谓的“最低国际标准”。为了达到这一所谓的“最低国际标准”，各国应当采取措施以保护外国人财产和人身的安全。如果达不到这一所谓的“最低国际标准”，该国则需要对因此而造成的损害承担责任。在当事人或已用尽当地司法救济，或被拒绝当地司法救济，或司法救济根本不具备，或审判显失公平时，受害者国籍国就可以依此而实施外交干预，视国家为受害者而要求东道国赔偿，甚至采取诸如反报、报复、制裁等所谓的反措施，且往往以此为借口而干涉一国内政。针对西方此种理论，经济发展相对落后的国家(发展中国家)为了反对西方大国滥用外交保护理论提出了“卡尔沃主义”②、“德拉果主义”③等。对于卡尔沃主义，不论在理论上还是实践上都存在争议，但正如王铁崖先生所认为，“卡尔沃主义”使传统国家责任理论的局限性受到普遍的批评。④卡尔沃主义和卡尔沃条款的意义在于强调外国人和本国人的同等待遇，而排除强国利用外交保护进行任意的干涉。⑤所以，于反对外国人的特权地位、反对西方国家外交保护权的滥用以及强调国家属地管辖权等方面而言，卡尔沃条款是有着进步意义的。而德拉果主义在1906年的泛美会议⑥上经过讨论之后，于1907年的第二次海牙和平会议上被规定在《限制使用武力索取契约债务公约》(又名德拉果一波特条约)中，接着，德拉果主义成了《国际联盟盟约》(1919年)、《巴黎非战公约》(1928年)、《联合国宪章》(1945年)等一系列否定战争作为国家推行对外政策之手段的合法性的国际法律文件的重要内容，成为确立禁止使用武力或武力威胁、和平解决国际争端等国际法基本原则之潮流的起点。毋庸置疑，德拉果主义在反对欧洲列强当时以债务问题为借口而对拉美国家进行武力干涉这一霸权行为上是具有进步意义的。 当然，对于过去时代资本输出国力图保护其海外投资和侨民利益进行的法律要求和主张的错误的纠正，应该说更主要的还是归功于联合国国际法委员会。1963年，联合国国际法委员会在对国家责任问题进行多年讨论后，根据国际情势和国际法的最新发展，决定修正传统国家责任理论而摆脱其限制，就国家由于其国际不法行为而产生的一般责任的规则进行研究并编纂之，即不仅仅限于违反某些特定的国际义务，而是违反任何国际义务的责任。国家责任在理论上的这一突破，标志着国际法之国家责任制度的发展到了一个新的转折点。 二、国际不法行为的国家责任 1963年，联合国国际法委员会第十五届会议一致就国家责任专题的研究决定先制定有关国家责任的一般原则并确定了三项工作原则：一是优先编纂国家责任的一般国际法原则；二是同时考虑某些领域的国际实践，尤其是有关对外国人损害的国家责任方面的实践；三是兼顾与国家责任有关的国际法其他方面的发展。1969年国家责任专题特别报告员罗伯托·阿戈向联合国国际法委员会第二十一届会议提出了第一份报告书。委员会对该报告书进行了研究，随即要求专题特别报告员提交该专题的条款草案报告书，并决定先对国际不当行为的国家责任进行研究，同时确立了该项工作的方针，即将该专题分为国家责任的产生和国家责任的内容等两个阶段。1970年在国际法委员会第二十二届会议上罗伯托·阿戈提出了第二份报告书“国家责任的产生”。该报告书的内容主要包括国家责任与国际不当行为的关系、国际不当行为的类型以及国家责任的构成要件等。联合国国际法委员会对该报告书进行研究后决定对国际不当行为的国家责任和国际法不加禁止行为所引起的损害性后果的国家责任加以区别，并确定“国家责任”一词可解释为“对国际不法行为国家应承担的责任”。据此，通过不断努力，联合国国际法委员会终于完成了《国家责任条款草案》(条款草案案文共三部分60条)⑦，该草案打破了传统国家责任范围的局限性，把国家责任从仅指外国侨民的人身和财产遭受损害所引起的国家责任扩展到了包括一般国际不法行为和国际罪行的所有国际不当行为的国家责任，充分反映了国际社会反对帝国主义、殖民主义的要求和呼声。可以认为这是国际社会在完善国际法之国家责任立法方面所取得的重大成就。条款草案从根本上改变了传统国家责任理论，从根本上改变了国家责任的调整范围。联合国国际法委员会明确宣布，制定条款草案的目的不是要确定构成国家责任基础的国家承担的国际法义务的内容，而是要规定违背国际法义务的法律后果。简言之，国家责任就是“一国对其国际不法行为的责任”⑧。或“国家对其国际不法行为所承担的责任”⑨由此可见，国家责任的成立，必须具备违反国际法规则和可归责于国际法主体这样两个要件，即必须满足主观要件和客观要件。所谓主观要件，是指一不当行为可归因于国家而被视为该国的国家行为。是否可归因于国家的判断标准是国际法而不是某一国家的国内法。国家责任的主观要件意味着只有违反国际义务的行为是可归因于国家的行为，才引起国家责任，并非所有违背国际义务的行为均构成国际不法行为，不能要求国家对其境内的所有人从事的一切活动都对外负责。所谓客观要件，是指国家的行为违背了该国所承担的国际义务，此项国际义务，无论是基于国际条约，还是习惯国际法，其法律后果都一样，均引起该国的国家责任。这种行为，既指国家对某一国际义务的作为，也指国家对某一国际义务的不作为。 可见，国际不法行为的国家责任确定的是国际不法行为的法律后果，它是一种法律责任，具有强制执行的性质，它要求加害国以法定的形式承担责任。⑩我们需要明确，法律责任不同于道义责任或政治责任，道义责任或政治责任不具备强制执行的性质，亦无须以法定的形式承担责任。这一点在理论上必须予以澄清，只有明确法律责任还是非法律责任才能够促使各国认真地恪守国际法，才能确保国际社会的有序状态。 三、跨界损害的国家责任 随着科学与技术日新月异的发展，各国在原子能利用、工业生产、外层空间探索以及国际海底区域开发利用等活动中往往造成对别国的损害或威胁。然而，这些可能对邻国、对社会、对居民、对财产、对环境造成损害的活动，在运用现代科学与技术开发、利用自然资源等经济社会发展领域却又是必不可少的，而前述国际不法行为的国家责任显然无法适用于调整危险活动所致跨界损害的法律关系。这就需要有一种新的国际法律制度来有效地解决由高新技术所产生的新的责任问题，以避免一旦发生跨界损害却无法可依的状态。在此种背景下，跨界损害的国家责任因应人类社会发展的客观需要应运而生。(11) 1973年，联合国国际法委员会决定，在完成国际不法行为的国家责任的研究后进行对所谓危险责任的研究和编纂工作，也可以同时但分开进行对这两个专题的研究。(12)鉴于可能导致危险责任的行为不同于一般的国际不法行为，联大决定将此问题作为独立议题列入国际法委员会议程。根据联大的要求，国际法委员会于1978年的第三十届会议将该议题列入了工作计划并任命罗伯特·Q.昆廷·巴克斯特为该议题特别报告员。通过十多年的努力，联合国国际法委员会第四十八届会议专题工作组于1996年向联大提交了《国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》，将跨界损害定义为：“指在起源国以外的一国领土内或其管辖或控制下的其他地方造成的损害，不论有关各国是否有共同边界。”(13)这个定义相比国际法协会1982年在蒙特利尔通过的《适用于跨国界污染的国际法规则》所下的“‘跨国界污染’指污染的全部或局部的物质来源系在一国领土内，而对另一国的领土产生有害的后果”几乎可以被认为已经接近完整。因为国际法协会的这个定义指出污染及其产生的影响都是在国家领土范围内，更确切地说，跨国界环境污染只能是发生在一个(或几个)国家的范围内，而对另一个国家或另几个国家或地区产生影响。细加琢磨的话，很容易发现这个概念实在是过于狭窄了。虽然，跨国界污染不是发生在某一国家的领土范围内，但却由某一国家行使在该地区控制污染环境活动的主权，比如，二百海里专属经济区或大陆架就属于这种情况，这难道不是跨国界污染？再者，跨国界污染也应指根据注册登记而列入某一国家的设施所产生的后果，如船舶和飞机等。从受害者的角度，更应该扩大“跨国界”的范围。还应考虑除国家范围外各国为某种目的而行使主权的区域，以及包括在本国管辖范围之外停留或拥有的飞机、船只、设备、人员等。最后，“跨界损害”是指在起源国以外的其他地方造成的损害，“污染”与“损害”显然不是一回事，将“损害”仅仅视为“污染”未免过于狭隘与短视。很明显，两相比较，联合国国际法委员会的《国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》对“跨界损害”所下的定义弥补了国际法协会所作定义的不足。然而，联合国国际法委员会的定义或许是过于小心谨慎，它没有考虑到那些不属于任何国家行使主权的区域，例如，地球南北两极地区、公海、公空乃至外层空间和国际海底区域等，如果造成对诸如外空、公海等不属于任何国家主权范围或任何国家所管辖或控制范围的损害的话，那么，导致损害后果的行为是否也要承担责任呢？因为诸如外空、公海中的有害物质是可以通过各种方式对别的国家产生有害后果的。显然，答案是肯定的。 可见，“跨界损害”不仅应包括在一国境内进行的对别国产生有害影响的典型活动或对一国领土内或其管辖或控制下的其他任何地方造成的损害，而且还应包括对“公域环境”(14)的损害，即国家管辖范围以外的区域，包括公海、公空、国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土、地球南北两极、外层空间等。 综上所述，我将“跨界损害”定义为：国家管辖或控制下的活动造成该国管辖或控制范围以外的其他国家领土或其管辖或控制范围的以及“公域环境”的损害。而“跨界损害的国家责任”即跨界损害责任(国际法不加禁止行为所造成损害后果的国家责任)，则是指本身并不被国际法所禁止的活动造成国家管辖或控制范围以外地区的损害而承担的赔偿责任。其目的是确保对跨界损害受害者给予以利益均衡为原则的及时、充分、有效的赔偿。 四、跨界影响的国家责任 基于人类当前的文明程度和迅猛发展的科学与技术，尤其是人类工业的飞速发展，人类尚难避免意外事故尤其是突发工业事故所带来的灾难，而灾难性的突发工业事故又往往难于避免产生跨界影响，例如，2005年11月13日，由于中石化吉林双苯厂发生爆炸导致松花江严重污染的重大事故。当此情形，无论是国际不法行为的国家责任还是跨界损害的国家责任都无法适用于这一领域时，即当一跨界损害后果并非由于主体行为所致时，就需要一套新的理论和制度进行调整。这就是工业事故跨界影响的国家责任。 何谓“工业事故”？根据欧洲经济委员会《工业事故跨界影响公约》规定，“工业事故”是指任何涉及危险物质的活动过程中发生的突发性事件(15)，这些活动过程包括：(1)发生在一设施中的活动，如生产、使用、储存、操作或处理过程；(2)受第2条第2款(4)规制的任何运输过程。(16)此外，理解这个定义还可参考1993年第八十届国际劳工大会通过的《预防重大工业事故公约》第3条(d)项：“重大事故”一词系指在重大危害设置内的一项活动过程中出现的突发性事件，诸如严重泄漏、失火或爆炸，涉及一种或一种以上的危害物质，并导致对工人、公众或环境造成即刻的或日后的严重危险。鉴此，工业事故可定义为“工业生产活动过程中发生的意外事故”(17)。“意外”是指不可预见性，“生产活动”则包括生产、使用、储存、操作或处理、运输等过程。 何谓“跨界影响”？依照欧洲经济委员会《工业事故跨界影响公约》，“跨界影响”是指发生于一缔约方管辖范围内的工业事故在另一缔约方管辖范围内造成的严重影响。(18)而“影响”是指工业事故造成的直接或间接、瞬间或延迟的不利后果，特别是对人类、动物、植物、土壤、水、空气和景观以及它们之间的相互作用所造成的影响，和对包括历史遗址在内的物质资产和文化遗产所造成的影响。(19)由此，可将“工业事故跨界影响”界定为：由于工业事故导致在另一国家管辖范围内或在事故发生地国管辖或控制范围以外地区造成的严重影响。(20)而所谓“影响”，则指由工业事故所造成的直接或间接、即刻或滞后的不利影响。而“跨界影响”则可定义为：由于工业事故或(和)在跨界资源开发利用中导致在另一国家管辖或控制范围内或于国家管辖或控制范围以外地区造成的严重影响。(21) 很明显，工业事故跨界影响无法适用国际不法行为的国家责任，首先，二者的适用对象不同。国际不法行为的国家责任针对的是国际不法行为，而工业事故跨界影响针对的是事故。其次，工业事故跨界影响不符合国际不法行为的国家责任的客观要件。国际不法行为的国家责任要求行为违背了该国所承担的国际义务。但在工业事故跨界影响事件中，国家不可能负有阻止有关事故发生的国际义务，因为工业事故是在生产过程中未曾预料到的、意外的、与当事人意愿相违背的事实。最后，工业事故跨界影响不符合国际不法行为的国家责任的主观要件。国际不法行为的国家责任要求行为可归责于国家，而在工业事故跨界影响事件中，造成跨界影响的是工业事故而非可归责于国家的行为者意志。那么，工业事故跨界影响是否违反了国际环境法所确立的习惯原则“尊重国家主权和不损害国外环境原则”呢？很明显，这一原则也不适用于工业事故跨界影响。因为必须把“生产活动”与“工业事故”区分开，“生产活动”是包括生产、使用、储存、操作或处理、运输等过程，而“工业事故”的发生不是生产活动的组成部分。国家承担“保证其管辖或控制范围内的活动，不致损害其他国家或国家管辖范围以外地区的环境”义务，这种意义上的活动是指该国正常的生产活动，而不包括国家也不愿发生的意外事故。这一点使工业事故跨界影响与特雷尔冶炼厂案和核试验案有了本质差别：在特雷尔冶炼厂案中，提炼矿物质时排放含硫烟雾的活动就是其生产活动的一部分；在核试验案中，法国在波利尼亚上空进行大气层核试验造成放射性微粒回降，这种微粒回降也是空中核爆炸活动的组成部分。所以，特雷尔冶炼厂案和法国大气层核试验案都是行为本身造成跨界损害，无疑适用“尊重国家主权和不损害国外环境原则”，而“工业事故跨界影响”则完全不同，“事故”不同于“活动”、“行为”。 正是由于工业事故是工业生产活动过程中发生的事故而非行为者所实施的行为，所以，工业事故所导致的跨界影响也不是国家管辖或控制下的活动所造成的跨界损害。因此，工业事故跨界影响也无法适用“跨界损害的国家责任”。一是适用对象不同。跨界损害国家责任针对的是活动，是那些具有高度危险性的、但是对人类社会的生存和发展具有重要意义的活动。而工业事故跨界影响针对的是事故，是那些在生产经营活动范围之外的、由于无法控制而导致的事故。二是主体意识不同。跨界损害是人们有意识进行的活动给国家管辖或控制以外的地区造成的环境损害，也就是说人们在行为之前就会对这种行为将会产生的跨界损害有一个事先的认知和预测。而工业事故跨界影响是不以人的意志为转移的事件，工业事故的发生是行为者不能预见的，是包括国家在内也不愿其发生的意外事故。三是主体义务不同。在跨界损害发生之前，国家有义务对危险活动进行实际有效的监控、监督和管理，通过事先的预防措施以及持续的风险评估进行合理的规制，而工业事故跨界影响是工业生产过程中基于自然灾害、人为操作失误等原因而发生的意外事件，它是不以人的意志为转移的，国家能做的就是加强监管、制定应急预案，尽最大努力预防工业事故及其跨界影响。当然，工业事故跨界影响与跨界损害国家责任具有一定的联系，二者都造成了国家管辖或控制以外的地区的环境影响。但“影响”的外延比“损害”大，“损害”是指物质的重大的和有形的后果(22)，而“影响”不仅包括“损害”，还包括工业事故造成的间接的和延迟的不利后果等情况。(23)此外，二者在损害责任制度体系中也具有互补关系。 由上述可见，虽然国际不法行为的国家责任和跨界损害的国家责任都不适用于工业事故跨界影响，但跨界影响的法律后果是在国际不法行为的国家责任和跨界损害的国家责任之外有待于进行深入研究的一个新领域，是人类社会发展过程无法回避且亟待解决的重要课题，是国家责任理论必须加以解决的新问题，是国家责任理论的有机组成部分，我将之称为“跨界影响的国家责任(补偿责任)”。 五、结论 可以毫不夸张地说，否定国家责任将毁灭国际法。因为，国家责任即国际法主体为其国际不法行为或损害行为所应承担的国际法律责任。(24)它是保证各国及其他国际法主体遵守国际法规范的必要法律手段，它体现了国际法的强制性，从而追究国际不法者及造成损害者的法律责任和赔偿责任，对维护和稳定国际法律秩序，树立正确的主体行为规范和使受害者得到及时、充分、有效的赔偿起着极其重要的作用，且作为对国际关系进行法律调整的工具而促进国际法的发展。 一切都在发展中，法律制度也在发展中，国际法亦不例外。任何理论都应该也能够指导实践并在实践中不断丰富、完善和发展。从传统国家责任到国际不法行为的国家责任，再到跨界损害的国家责任，又到跨界影响的国家责任(补偿责任)，就是充分的证明。当然，国际法的国家责任理论和制度的进一步发展和完善将依赖于国际法的进一步发展和国际社会的进一步合作。 注释： ①王献枢：《国际法》，中国政法大学出版社1995年版，第117页。 ②卡尔沃(Carlos Calvo)于1868年在其著作《国际法理论与实践》中提出的关于外国人与本国人地位平等的著名主张：在一国定居的外国人，应享有与当地国民相同的保护而不能要求更多的保护；外国人受所在国法律管辖，如受损害或遇争执，须由当地法院处理，不容任何外国干涉。在衡量国家责任时，卡尔沃以外国人与本国人平等待遇的标准取代所谓“最低国际标准”，认为承认“最低国际标准”就是造成本质上有利于强国而有害于弱国的一种特权，形成本国人和外国人的不平等，并损害国家的领土主权。即属于一国领域内的外国人同该国国民有同等受到保护的权力，不应要求更大的保护。当受到任何侵害时，应依赖所在国政府解决，不应由外国人的本国出面要求任何金钱上的补偿。 ③德拉果(Drago Doctrine)于1902年12月29日致阿根廷驻美国公使的训令中提出的“国家不得以替本国国民索债而向外国使用武力”的主张。其理论基础则是排除欧洲各国干预美洲大陆的门罗主义(美国总统詹姆斯·门罗于1823年12月2日在国情咨文中提出的美国对外政策的原则，即欧洲列强不应再殖民美洲，或涉足美国与墨西哥等美洲国家之主权相关事务。而对于欧洲各国之间的争端，或各国与其美洲殖民地之间的战事，美国保持中立。相关战事若发生于美洲，美国将视为具敌意之行为)和国家不得为国民的契约争执干涉外国的卡尔沃主义。 ④参见王铁崖：《国际法》，法律出版社1995年版，第128页。 ⑤参见王铁崖主编：《中华法学大辞典——国际法卷》，中国检察出版社1996年版，第329页。 ⑥即于1906年在巴西里约热内卢召开的第三次美洲国家会议，主要议题是促使美洲国家在下一年召开的海牙会议上提出通过一项全球性的强制仲裁条约。参见王绳祖主编：《国际关系史》(第3卷)，世界知识出版社1995年版，第247页。 ⑦草案全文参见联大第五十一届会议补编第10号(A/51/10)，《国际法委员会第四十八届会议工作报告》，第95-121页。 ⑧联大第五十一届会议补编第10号(A/51/10)《国际法委员会第四十八届会议工作报告》第95页：《国家责任条款草案》第1条。 ⑨斯塔克：《国际法导论》，法律出版社1984年版，第238页。 ⑩参见周忠海主编：《国际法》，中国政法大学出版社2013年版，第133页。 (11)参见林灿铃：《国际法上的跨界损害之国家责任》，华文出版社2000年版，第57页。 (12)参见Year Book of ILC(1973) Ⅱ,p.169。 (13)联大第五十一届会议补编第10号(A/51/10)，《国际法委员会第四十八届会议工作报告》，第211页：《关于国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》第3条b项。 (14)林灿铃：《荆斋论法——全球法治之我见》，学苑出版社2011年版，第136页。 (15)参见欧洲经济委员会《工业事故跨界影响公约》第2条第2款(4)规定。 (16)欧洲经济委员会《工业事故跨界影响公约》第2条第2款(4)规定，公约不适用于陆源运输事故，但以下事故除外：(1)对此类事故的紧急反应；(2)在危险活动处所进行的运输。 (17)林灿铃：《工业事故跨界影响的国际法分析》，《比较法研究》2007年第1期。 (18)参见1992年《工业事故跨界影响公约》第1条第4款。 (19)参见1992年《工业事故跨界影响公约》第1条第3款。 (20)参见林灿铃：《工业事故跨界影响的国际法分析》，《比较法研究》2007年第1期。 (21)参见林灿铃：《工业事故跨界影响的国际法分析》，《比较法研究》2007年第1期。 (22)参见林灿铃：《国际法上的跨界损害之国家责任》，第51页。 (23)参见1992年《工业事故跨界影响公约》第1条第3款。 (24)参见林灿铃：《国际法上的跨界损害之国家责任》，第8页。