中国的社区化社会保障与非营利组织，本文主要内容关键词为：中国论文,社会保障论文,与非论文,组织论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国现行社会保障制度及其评估
中国现行社会保障制度体系是以社会保险制度为核心，辅之以社区服务为代表的社会福利服务和针对最困难群体的社会救助制度。这套体系如果从设立国营职工退休费用统筹制度和发展社区服务算起，到目前已经整整探索了15年，制度实施的基本效果已经相当明显。面对世纪之交的中国社会结构转型，应该到了总结评估，系统考虑政策修订的时候了。
1.社会保险制度。以养老、医疗、失业和工伤四项保障为主的中国社会保险体系已经基本建成。 据劳动与社会保障事业年度统计公报，1998年，中国已有8475.8万企业职工参加了基本养老社会统筹，占企业职工总数的80.5%，有2727.3万企业离退休人员参加了离退休社会统筹，占企业离退休人数的98%。全国社会基本养老保险基金收入1459亿元。医疗保险制度改革试点扩大到40多个城市，全国参加医疗保险社会统筹与个人帐户相结合改革的职工有401.7万人。1998年， 参加失业保险的人数为7927.9万人，失业保险基金收入68.4亿元。1998年底，全国企业下岗职工892.1万人，比上年减少258.9万人，其中国有企业下岗职工610万人，50%实现再就业，93.2%领到了生活费（注：《1998 年劳动和社会保障事业发展年度公报》，《中华工商时报》，1999年6月18 日。）。
应该讲，在诺大的中国，错综复杂的局面下，取得这样的成效实属不易，制度执行中出些问题也在所难免。不过，有些问题的根源不在于操作方式而在于制度设计。目前已经相当明显的主要问题有：（1 ）为维持旧体制下极高比例的养老金工资替代率，社会保险综合缴费率尤其当中的养老保险缴费率太高，不少地区超过20%，个别地区甚至超过30%，而且还在逐渐上浮，致使现收现付的养老保险制度很难维持下去。（2）养老保险个人帐户系名义帐户， 本应在个人帐户里积累的资金现在被投入社会统筹帐户，用于支付现期的养老金，导致难以估量的代际负债转移。（3）管理体系不统一，管理机构实施办法各异， 缴费单位欠缴率过高，均导致劳动者转移工作单位时，难于接转养老保险缴费关系。（4）上千万下岗分流人员的保障需求超出了正常情况下的要求， 致使不仅失业保险而且整个社会保障供给超预算。而这种结构性失业又由于社会的结构性缺失而难于调整，给整个社会保障制度带来了压力。
2.社会福利制度。传统的政府办社会福利在改革中萎缩，新兴的社会办社区服务有了出乎意料的发展。社区服务是工业化、城市化的产物，在中国，更是经济发展和改革开放的产物。它根据社区居民的实际需求，建立社区服务设施，开展便民利民服务，开辟了社区服务中心、敬老院、保健站、市民求助中心，组织了一支专职、兼职与志愿者相结合的社区服务队伍，形成了社区服务网络。
为多方位、多角度筹集社区服务所需的资金，城市社区向市场要效益，大力发展社区经济，建立了大量民营的服务产业活动单位。近年来，全国有不少大中城市甚至视发展社区服务为吸纳企业下岗职工再就业的战略要策。国家统计局按行业门类分产业活动单位统计，1996年末从事社会服务业的产业活动单位为226249个，其中的法人单位有154697个。到1997年底，城镇社会服务业的从业人数达到1304.3万人。如果按照1996年从事社会服务业的产业活动单位中的非营利单位的比例26.5%计算，城镇服务业从事非营利组织工作的从业人数约为345.6 万人（注：《中国统计摘要（1998）》。）。另据民政部的统计资料，1997年末，全国有社会福利院1303个，城镇社区福利服务设施133253个，其中社区服务中心5113个，便民利民服务网点307226个。农村有17795个乡（镇）建立了社会保障服务网络（注：《中国民政统计年鉴（1998 ）》， 第232～235页，260页。）。社会保障在社区的发展，营造了数以千计的各类社区服务项目，大大提高了服务保障的地位。
3.社会救助制度。自1993年始，中国上海开始按照国际方式，科学地测定城市贫困线，并建立了一整套资金救助与实物救助并举，以及防止重复、交叉、遗漏的一口上下的管理制度。1997年，全国实行从计划体制下的社会救济制度向市场体制下的社会救助制度的全面转变，当年末，就有734个市（县）建立了城市最低生活保障线的制度，占全国的1／3左右。政府为此新投入保障资金近30亿元，保障人数近88万人，其中有63万多人是新增对象（注：《中国民政统计年鉴（1998 ）》， 第232～235页，260页。）。在缓解国营企业改制，大量职工下岗问题上，在解决市场体制带来的社会新贫困问题上，社会救助制度都为中国社会安装了一张最低标准的社会安全网。
综上所述，尽管在制度上，中国社会保障制度是以社会保险为核心，不过，以可持续发展的观点，高比率全覆盖、政府担保的的社会保险制度，在今后几十年人口加速度老龄化过程中实难持续，而社区服务系统和社会救助制度不仅现期富有成效，且发展潜力很大，前景很好。从实际情况出发，中国到底该做何种政策选择？这是制度设计也是政策制定的大问题。作为人均收入低水平的人口大国，无论今后经济增长速度有多快，与其他国家相比，仍然只能以中等收入国家的资源应对迄今只有高收入国家才出现过的老龄危机，这是中国面临的基本国情。由此导致的基本矛盾，是经济可支付能力不足以承担过重的社会负担。因此，有效的社会政策必须以较小的政府经济承担，取得尽可能大的资源再分配的社会公平效果。为此，引入市场机制，突出社区和家庭的作用，将社会保险救助化，社会救助、社会福利社区化，可能会被将来的实践证明是符合中国国情的一条路子。我们何不可以审慎地再作选择呢？
形成社区化社会保障新体系的理论依据与实证依据
（一）理论依据
1.适应中国社会走向市场化的社会基础的变动。市场化导致多元社会价值观出现，从而使政府的作用较前减弱，个人的作用较前增强，由此带动了市民社会参与意识的增强。在社区的层面，产生了空前活跃的极富个人或团体独特色彩的自组织活动。这些活动，这些组织成为中国社区化社会保障体系创立和发展的新的社会基础。
2.适应中国的社会分层新格局及区域间差异扩大的现实。市场体制下出现了新的社会阶层，同时使原有模糊而且扭曲的社会分层鲜明起来，这就促使不同社会层次及不同社会群体的多样化需求显露出来。加之各地经济发展很不平衡，地区差异因原有的文化差异、民族差异与新产生的经济差异相结合而较前扩大，要满足不同地区的社会保障目标及程度不同的多样化需求，只有允许多种经济形式、多种社会文化方式以及多种满足需求的供给保障方式并存。而只有社区化的社会保障，才能够同时兼顾多元化的市场需求保障与一元化的最低生活保障。以经济有效的资源筹集和使用方式，较低的政府投入，获得较高的社会生活保障质量。
3.适应中国的历史文化传统。中国历史传统既有集中统一的一面，又有允许地区差异和多种文化并存的一面，仅在解放后40年间是个特例。即依靠高度集权的组织系统强制推行经济、文化和社会高度一体化的一套制度。改革以来，这套制度已经瓦解，统一的国家保障制度失掉了存在的经济和组织基础。社区服务能够在短时期内获得空前的发展，赢得社会各界的帮助支持，源于中国社会的历史文化的传统。中国之所以能够不断自我革新，走向兴旺发达，是因为具有一种独特的社会文化机制。即分散性与统一性共处，群体性与个性并存。中国文化善于调和具有冲突的双方，讲求平和、融合，主张和谐、包容。民间社会与政府相互包容，集中统一与分散管理和谐共存。各民族、各地域有着广阔的发展空间，致使不仅民间结社素有传统，而且“千里不同风，百里不同俗”的地域文化也特色长存。这证明在中国这样一个人口众多、民族众多、地域辽阔、历史悠久的国度，其治理方式也体现着其独有的社会文化机制。
4.适应中国传统的伦理道德。社区化的社会保障观归根结底依赖于维系社区的观念习俗和道德伦理。在新的历史时期和市场化的条件下，慈悲与仁爱的中国佛教和儒家的道德文化传统有了新的发展，并在社区里起到了粘合剂的作用，对于推动社区形成互助互爱、各类组织群体共同参与社区建设的新人文环境起到了一定的推动作用。
5.适应市场体制下新道德的发育。市场体制在建立商业信用的同时，也要求人们遵循商业道德建立社会信用。为此，人们需要认识自己的共同利益，结合为一个共同体以互相支持和帮助。严格的社会规范和制度管理，使得公众对于社区公益组织的信任度超过了个人。公众信任度也即非营利组织的社会信用，它是非营利组织的生命线，是最高的组织道德标准。要建立这种道德标准，需要发展公益文化，培育非营利组织的价值观，在社区内建设相互关联、相互支持的社会支持网络，而这是21世纪社区文化建设的重要任务。
（二）实证依据
改革十几年来，从南到北，从东到西，各具特色的区域性社会保障文化发展已经展露头角，追踪其发展轨迹，均可寻到其历史和现实的支点。
1.珠江三角洲区域。这个区域涵盖广泛，南到深（圳）珠（海）新城，北到广东省山区以南，是一个东西横亘的狭长地带。从广州到中山、顺德、番禺，这一带因连片开发，已经形成了新型城镇地带。在开放改革中这个区域率先突破旧体制，最早打开国门，受港澳影响较深，民主化的推进最快。目前已经初步形成政府、企业与非营利部门合作兴办大型活动的新组织和新传统，带动了有地域特点的社会保障体系的形成。最有特色的是一年一度、已经坚持10年的中山市“万人行”活动和坚持6年并已举办三届的广州市“百万行”活动， 这类区域性的宏大的社会组织活动，推动了该区域社会文化心理的认同，创造了较为良好的非营利组织设立和发展的社会大环境。
2.江浙一带。这里主要指的是以上海为中心、以苏杭为外延的区域。在历史上上海属江浙一带乡镇的后起之秀，建制不过三百年，但却以三四十年代颇具半殖民地色彩的经济崛起、五六十年代新中国配套齐全的工业和财政第一重镇、90年代改革中确立的在21世纪连通中国与国际最重要的经济枢纽地位，将历史与现实、传统与创新相结合，形成了独具特色的新海派文化。自70年代起，上海在向苏杭一带中小城市进行经济扩散的同时，也强化了与苏杭一带的社会文化联系。改革以来，大量价格相对低廉的苏杭地区剩余劳动力，在进入经济领域的同时，也进入了上海非营利部门的社区服务性组织机构。这是上海现在乃至将来能够在非营利部门保持较高投入产出效率的重要经济基础之一。上海地区的另一重要特征是：地方政府在其间的作用很可能超过国内其他任何地区，这一点与上海区位的重要性及政府官员素质较高是分不开的。今后，上海很可能形成类似香港那种以地方政府税收大力支持非营利部门发展的国内各社区保障新体系中较为独特的模式。
3.京津地区。这个地区文化积淀最深，从而成为传统文化意识最强的区域。其长处是助人为善的观念长久深入人心，如能加以适当的组织和引导，基于传统慈善观而自发参与社区慈善活动的志愿者群众可数以百万计。天津地区的经济紧缩时期，仍能依靠几十万志愿者的慈善活动维护了社会的基本稳定就是一个证明。
4.其他地区。各地区由于自然、经济、社会文化的条件各不相同，其主要社会问题也不尽相同，因此，各社区形成保障体系的方式、特点均不会相同。例如，云南可能在相当时期内要以肃毒扶贫为主要的社会保障方向，甘肃需要解决因缺水带来的自然环境日益恶化的农村贫困问题，等等。
社区非营利组织与社区化社会保障的特征
社区一般是指聚集在一定地域范围内的社会群体与社会组织，它是以一定规范和制度将个人、群体、组织结合在一起的社会生活共同体。社区组织是构成社区基本细胞。从组织社会学的角度，社区是由多种社区组织的子系统组成的大系统。各类子系统之间的互动关系、联结方式，与社区环境的关系，构成了一个社区与众不同的社区结构。按照组织目标与受益者的关系划分，我们可以将社区组织划分成经营组织、慈善类组织和互助类组织三类。经营组织就是社区企业。互助组织是为特定的组织成员服务的有限性公益组织，例如由一定范围的成员组成的各种协会。而慈善组织属于非限定性的社会公益组织。它没有属于本团体的私利，其组织目标就是为了非特定的社会绝大多数人服务的。慈善类与互助类组织统称为非营利组织。
社区的非营利组织是发展社区公益性事业的依托，他们组成了社会的非营利部门。社区的非营利组织是由社区的居民、企业甚至政府部门自我创造的，按照创办机构的不同性质，可以粗略划分为政府办的和民间办的两类。即便属于政府办的社区非营利组织，也在目标任务、与社区的关联程度、组织管理方式乃至资源供给方式上，与传统国有社会福利事业单位有了很大不同。上海各个街道近两年设立的社会保障事务所就是一例。当然，大量的社区非营利组织是政府参与，发动社会力量共同兴办的，体现了社区的合作机制，我们把这类组织也算作民办。
非营利组织在社区内的任务，是满足社区居民的不断增长变化的各种需求，推动社区建设与发展，有利于解决社区存在的各种问题。
社区非营利组织的主要功能是：维护社区治安与各项秩序，维护社区环境，使社区居民安居乐业——安全的功能；保持社区原有的特征，保有社区的凝聚力，对社区资源进行组合与分配——生存的功能；进一步开发社区资源，使社区能够通过与外界的不断交流，持续地满足社区居民不断增长的需要，创造性地解决社区面临的各种问题——发展的功能。无论何种功能，发挥作用时都需要筹集资源、管理资源和使用资源。为此，又可以把社区内的非营利组织划分为资源筹集、资源管理、资源使用三大部门。其中，资源使用是最重要的部门，它可以再细分为社区功能设施、社区环境治理、社区福利服务三个分部门，它们构成了社区化的社会保障的主要内容。
社区化的社会保障区别于现行体制的体制特征，是给予社区以尽可能大的施展空间，努力推动社区自行调集配置各种人力、物力和财力资源，特别是自然形成由政府部门、企业部门和非营利部门共同参与的合作机制，以协调本社区的社会保障供求关系满足社区的需求。
社区化社会保障政策要义
1.社会政策的出发点。社区作为中国社会保障制度的基本落脚点，自然需要落实社会保险、社会救助的实际工作，但是这并不等于将社区仅仅视为贯彻社会保障制度的基层单位，我们不能企图用社区替代过去国有企业在国家保障中的位置，而要十分重视社区人文生态的独立性，把社区作为培育中国社会文化机制的摇篮。
2.社会政策的目标思路。努力把中国社会保障的基础立在社区，不仅仅发展具有社区特色的服务保障，而且需要将社会救助、社会保险也融进社区；不仅仅将社区化社会保障限于社会救助、社会保险、社会福利三项制度，而且要全方位地发展社区教育、文化、科学、体育、卫生、环境保护等各项事业；不仅仅进行社区服务，还要进行社区建设和社区发展。
3.社会政策的重心。这个重心要放在培育和发展非营利组织上。这是因为，透过这个重心，可以带动政府部门、企业部门和非营利部门形成协调合作的良好机制。从国家保障转向社会保障，受保障者不再是政府机关和企事业单位。从单位人变为社会人，人第一次有了属于自己支配的福利保障的权力。由人们自愿组成的社区非营利组织，通过市场和准市场的有偿服务方式和非市场的慈善救助方式，以富于灵活性的创造思维和手段，在社区这个大市场中上下联络、八方呼应，不仅推动现有的社区服务壮大发展，而且还不断产出新的服务去发掘新需求。可以说，社区非营利组织之所以成为当今中国最富生命力的新生的组织机构形式，源于它的构成机制完全不同于迄今为止的任何一种组织。它在成长中所遇到的问题几乎全属于新问题。围绕这些新问题寻求解决方案，才有利于突破旧体制旧框框，形成新的社会机制。
还应特别指出的是，非营利组织其实具有一种企业化的市场品格，除了不以赢利为目的外，在追求效率，提高质量，满足市场需求等方面都很像企业。甚至有例子表明，有些非营利组织在发展中为了更有效地满足市场需求，扩大规模增加投入，自然地朝向企业发展。那么，一些微利的服务类小企业，为什么不能在企业改革中，向社区非营利组织发展呢？社会政策应该为非营利组织的各种发展流向和发展创造必要的社会环境和条件。
至于社会救助和社会保险政策，其基本特征是强制性和一律性，当然要强制就必须一律。但是，但凡强制的东西，都缺乏内在的生活本身的机制作用，都需要与社会的各种变动着的因素在互动中找到自己受制约的位置。但凡一律的东西，都必须简单明了，因此不可能适应千变万化的生活。所以，要使这类政策的负面效应减到最低，就必须控制其应用范围，除非用不可外一律不用。
社区非营利组织发展中的问题与政策需求
社区非营利组织在近几年中已经突破了原有的社区服务范畴，扩展为涵盖社区福利、社区救助、以及教育、医疗保健、卫生体育、环境保护、家政服务、小区管理等等全方位的社区工作，成为实施中国式社会保障的主要场所。不仅如此，非营利组织还成了容纳下岗再就业人员的一个重要渠道。在上海，仅1998年1年，就建立了4000 余个非正规劳动组织，从业人员3万多人，其中有6000 多人在社区服务类的非营利组织中工作。可以说，社区非营利组织正在形成对中国国有企业改革和产业结构、社会结构调整的一个有力支撑。推动非营利组织及其工作走向法制化、制度化、规范化，已经成为事关中国的改革与发展的一个重要工作。
目前，阻碍社区非营利组织成长主要问题有：
1.登记注册问题。迄今为止，民办非社团类的各类非营利组织无一进行非营利单位的法人登记。尽管1998年国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，但是至今未能出台实施细则。而且，某些规定只是套用过去进行社团登记的原则，并不切合非营利组织的实际状况。例如，条例规定如果一个机构“在同一行政区内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位”，将不予登记注册。把本应由市场调节的供给强行由法规限定，若执行，结果将是荒谬的。像在同一社区里的老人服务机构不管成立了多少，都只能有一家注册为法人单位，怎么能够执行得通呢？
条例还规定所有登记单位都需找到县以上的一家政府部门作为业务主管部门，经其审查同意并担负主管职责才能登记。这也完全没有考虑市场功能和操作可能性。在今日的中国，社区服务乃至社会服务的非营利组织和机构估计已数以百万计，并不比当年国企改革之初的国营企业和大集体企业的总数少，如何能够全由各级政府管起来呢？根据国家统计局统计资料，1996年底，属于非国家机关、政党机关和社团的非营利产业活动的非法人单位有1039170个， 这些单位大都是改革开放以来由社会方方面面的力量新建的，并不是原有的国家事业单位。他们的分布为社会服务（59949）、社会福利与卫生体育（212460）、 教育文化艺术与广播电视（735292）及科研技术服务（31477 ）（注：《中国统计摘要（1998）》。）。另据民政部的统计，1997年底，全国有社会办敬老院39702个，城镇社区服务设施133253个，城镇便民利民网点307226个（注：《中国民政统计年鉴（1998）》，第232～235页，260页。）。所有这些非营利组织机构，在没有法人地位的情况下，为了取得承认，就按照行业归口找各有关政府部门登记，例如社会办医机构在卫生部门进行审查登记，社区服务中心和养老机构在民政部门登记，但是，这些登记并没有法人效力。还有大量的民办组织找不到归口部门，只能找到街道或居委会登录。甚至有些非营利组织为取得合法地位，只好到工商部门办理企业登记。迄今为止，除了基金会、协会等一类社团组织外，所有的非营利组织均缺乏法律地位和法律保护的。他们无论工作成效如何，都被社会视为非正规组织，无论成员来自那里，都属于非正规就业人员。且不说这样的组织歧视、身份歧视多么有悖于社会公平，就算是要安定下岗再就业人员，消除他们对于国有企事业单位的依赖性，增加就业的安全感，也需要给予他们所工作的非营利组织以合法地位。
在这个问题上，参照他国的经验可能是有益的。据美国加利福尼亚大学非营利组织研究中心提供的数字，1997年，美国有160 万个非营利组织，他们组成了美国的非营利部门。这个部门的财产总额达到2 万亿美元，年收入为1万亿美元。这些机构中， 为社会公益即非特定的绝大多数人服务的慈善机构为70万个，为组织公益即特定的人服务的互助类机构有54万个，宗教类机构有36万个。除宗教类机构外，124 万个非营利组织都注册了美国的非营利公司法人。此外大量未注册为法人只进行登记的非营利组织，或者是因其资本小于登记线的2.5万美元， 或者是由于这些机构的发起人不需要获得经营免税的待遇，也不愿意接受繁琐的税务审查。
看来，中国非营利组织的登记注册恐怕远非单纯的登记问题，法规的技术性问题，而是事关对其社会地位和社会功能基本估价的确立社会政策的问题。对于这样一个已经初具规模的中国新兴的社会部门，我们还得等待多久才肯于承认它呢？
2.条块分割问题。非营利组织是以社区需要为自己成立和发展的目标的，它不可能只是满足某一个部门的特殊利益。但是，目前社会教育、社区文化、社区医疗、社区体育等分属于不同部门，分头管理，自成系统，导致非营利组织只能在政府部门划定的某一功能领域发展，稍微超出了限定的领域，就被视为犯规，立即遭受另一政府部门的责难。还有某些有利益的服务项目仍然被一些条条上的政府职能部门所垄断，而这些项目如小区管理、保安、水电气收缴、环境卫生等等，其实是社区组织能够做好的。条块分割的旧体制对于社区非营利组织的最大阻碍，就是社区资源难以整合。部门利益导致即便我的设施闲置也不让你使用，结果造成大量社区服务设施重复建设，服务资源难以共享。在上海浦东有过这样一个例子，土地相连设施相依的两块房产，仅因为分属于不同的政府部门，就不能合成一个社区服务中心交给一个非营利组织运行。
可以说，条块分割的管理体制已经成了发展社区非营利组织，扩大社区服务规模，提高资源利用效率的桎梏。要解放社区非营利组织，就必须创造一个能够让社区资源自由流动的客观环境。社区其实是一个社区居民、社区组织和各种群体共享的公共环境，努力做到让社区资源充分流动应该属于社区公共管理的重要目标之一。为此，需要下大力气研究社区的公共管理政策，促进公共资源在社会内的流动与重组。还要推动城市管理体制在社区的改革，变社区的条条管理为社区公共事务统一管理，变直接控制与监督的管理方式为目标计划与控制管理。
3.政府办非营利组织改制问题。旧体制下，社区服务功能全是由隶属于政府的国家事业单位以及规模较大的国营企业提供的，包括社会福利院、儿童福利院、托儿所、幼儿园院等等。所有的福利设施由国家投资，从业人员由国家选配，工作目标由国家决定，服务对象由国家指定，所需资金由财政划拨，在每一个环节上，可以说，提供服务功能的单位都与社区毫无关系，自然，他们的服务也不受社区的检验。可见，旧体制完全脱离了社区的供求市场，无从形成受到需求拉动和服务对象激励的机构良性运行机制。久而久之，社区服务供不应求，社会效益无从提起，消耗越来越大，效率越降越低，这些国营事业单位成了专门供养一批吃财政饭的就业人员的机构了。
要让社区非营利组织得到发展，政府办的社会福利单位必须改制，否则，无法形成一个公平竞争的客观环境，无法建立社区非营利组织的行业规范，无法使民办非营利组织的从业人员树立职业信念和从有效率的工作中获得就业安全感。
改制的方式可以选择，而指导思想应该一律，即实行政社分开，将社会事务、社会福利归还给社会运作管理，将国办福利机构推向市场。在这方面，上海的经验值得参照。他们一方面从存量改革入手，统一规划并有计划地推出国办养老机构在财政拨款、服务收费价格、人员录用机制等方面的系统化改革方案，对所涉及的国有资产评估、机构成本核算、政府购买服务等问题深入探讨，另一方面，也进行了增量改革。他们按照构筑社会大保障体系的思路，在市、区、街道三个层面设有三级非常设性协调机构——社会保障委员会，由有关职能部门和群众的团体共同参加。并在街道普遍建立了由政府定编和拨付人员经费的新事业机构——社会事务（或管理）所，根据社会保障的有关法规、政策，专门负责受理居民社会救助申请，核发钱款、介绍就业、管理文档资料等，还负责指导在居委会设立的社会保障服务点和社会保障协理员的工作。这些新机构的管理目标、管理方式和手段与旧体制相比有了很大的不同。从社区需要出发，更多地强调社区工作的协调性，并根据法规政策进行社区事务的目标管理，可以说是上海所建立的一系列新型社区非营利组织的特点。看来，发展社区非营利组织，并非就是简单的扩大民办机构或者改革国办福利机构的问题，而是从思想观念、目标政策到组织体系、管理方式、手段方法的整个系列变革。
社区化社会保障体系中的政府职责
我们强调中国社会保障新体制要把基点放在社区，要着力发展社区的非营利组织和机构，并非认为政府的作用应该减少。而是需要划清哪些领域和那些工作是政府应该和必须承担的，那些则应该由社会组织特别是民办非营利组织来承担。
政府的主要职责是：
1.建立和完善法律法规。加快立法进度，在设立“公益事业捐赠法”的基础上，进一步研究和制定非营利组织法或非营利公司法。以法律来确认非营利组织的社会地位、社会功能以及所承担的社会责任，明确必须进行法人注册的非营利组织的最低资本界限。
2.统一制定扶持社区非营利组织发展的相关政策。首先是财政政策。作为公共财产的社区福利设施是非营利组织发挥作用的基本资源，维护好这些设施，是对于非营利组织的重要支持。目前这些设施的投资估计有一半以上来自国家财政，要让这些设施持续地发挥作用，必须由财政资金保证其设施维修和更新换代。
关于今后新建具有一定规模的服务设施和重大开发项目，政府各级财政与其直接加大社会福利事业经费拨款，不如换一种方式，先请非营利机构做项目方案，进行经济核算，论证项目的社会效益，以及实施项目的管理能力，最后由政府召集有关机构召开项目审查论证会，决策是否予以投资，以及投资的份额。社会福利社会办，今后的设施投资应该由社区内的一切有关方面，包括政府、企业、非营利部门中的筹款类组织，甚至社区居民共同协商解决。财政政策从拨款方式向投资方式转换，既是政府对于社会福利服务事业指导思想的转变，也是政府采取与非营利部门、企业部门平等合作，共同参与社区建设，推进公益事业发展的态度。
其次是税收政策。非营利组织是针对营利组织定义的。非营利系指这个组织机构的营运不以赢利为目的，而是以服务社会公益为目的。不过，不以赢利为目的，不等于不收费、不核算、不从增收节支的企业化管理中要效益。非营利组织与公司企业的主要区别并不是不要赢利，而是不能为了追求赢利损害公共利益，以及所得利润不能用于分红，只能用于发展和扩大符合组织目标的公益项目。为了鼓励非营利组织加强管理，提高营运效率，为社会公益事业创造更多的效益，目前许多国家的政府都采取了对非营利组织所从事的公益事业经营收益全部免税的做法，而且一些国家还将此点载入了法律。中国是一个大国，又是一个具有多种地域文化，各地的经济社会发展很不平衡的多民族国家，为了激励社会的方方面面充分发挥其各种力量，我们有必要制订宽松的非营利组织税收政策。从实际调查情况判断，免除非营利组织的经营所得税，其基本效果将是帮助非营利组织特别是服务机构解决维持正常运转的资金来源。如果政府运用财政政策和税收政策解决了社区福利服务设施的投入与服务实体维持日常经营运行费用这两个核心问题，那么，可以肯定，社区非营利组织一定会有一个更大的发展。
当然，免除非营利组织的经营所得税，除了必须建立一整套严密的税收监查制度与有效的操作系统外，可能最为困难的，是如何对待非营利组织的经营问题。只有正确区分与非营利组织目标有关的即为公益目的服务的经营活动，以及无关的可能造成高水平市场获利的经营活动，才能既保障国家的税源不会因此流失，又保障非营利组织的基本权益。
税收政策还关系到社区服务中可能走向产业化经营前景的某些门类。例如老人院、老人日间护理中心、老人公寓等老人机构，目前已经作为需扶植的新兴产业统一予以三年免税。不过，今后更为需要的，是区分同一产业中的赢利部分与非赢利部分，采取针对性的不同税收政策，用以扶持有可能扩大规模的非营利组织和机构走上非营利产业发展的道路。目前，在社区建设中有一种流行的说法，叫做“社区服务产业化”。其实，社区服务除了确实不能产业化的那部分外，可以分为非营利产业和营利产业，甚至在同一领域内，如老人服务、小区物业管理、医疗保健院等等，也可以根据服务目标和赢利分配方式的不同予以区分。
第三是城市规划公建配套政策。在今后的城市建设规划中，将社区服务设施加入公共设施配套建设规划。对于已经建成并分属于各个政府部门的社区公共性服务设施，应该明确规定统一由所在社区的区一级政府根据实际情况调剂使用。
第四是监督与评估政策。如上所述，非营利组织从事的是社会公益事业。它与企业管理原则的不同点就在于工作的高度透明化和完全的公开性。非营利组织只有依靠这种社会信用才能生存和发展。同时，只有凭借这种社会信用，才能区分那些借非赢利之名行赢利之实的机构。为此，社会需要形成一股强大的力量推动非营利组织乃至整个非营利部门建立社会信用。政府的监督与评估政策应该起到引导作用，推动社会形成共识。根据法律法规实施监督与评估，应该成为政府管理非营利组织的主要手段。此外，扶持专事监督与评估的非营利机构，发挥其客观公正的评估作用应属于政府的职能。鼓励新闻媒介客观、公正地报道非营利组织的状况，也可以对非营利组织发挥监督的时效作用。
除以上职责，在社区建设与发展中，政府还应该承担组织制订社区规划，承担必要的社区公共事务，为社区非营利组织培育领导人才的责任。
非营利组织的机制性问题探索
1.运行机制。运用社区公共设施，以满足服务需求为目标，不断提高服务的质量，保持服务的功能成本，长期维持服务的再生产，这种周期化的进程状态称为非营利组织的运行机制。达到这种状态的关键，是非营利组织供给的质量，绝不能为了降低成本而牺牲质量。为此，需要探索各类非营利组织的服务质量标准，以及保持这种服务质量的功能成本。
2.机制性功能结构。从资源来源和使用的角度，可以把非营利组织分为资源筹集类，如基金会、公共筹款组织，和资源使用类例如各种服务机构。从专业化分工着眼，这两类机构如果按照专业化分工进行专业化协作，就会形成最为理想的机制性功能结构。即各自发挥自己所长，结成相互需求、互为市场的功能性联系，以推动对方成长。
中国目前非营利组织的结构性问题，主要表现在资源使用类组织缺乏营运资金，而资源筹集类组织却自搞项目、自行使用资金。结果由于筹资机构不可能有多方面的技术人才和过大的组织机构，导致项目选择成功率不高且规模小、效率低，而服务机构又由于不得不分散很多精力筹款，也影响了营运效果和营运效率。其次的问题在于筹资类组织的内在结构。中国的筹资类组织由于行政性过强，各属不同的政府部门管辖，导致其资源被部门分割，难以通过流动重组而发挥其有效性。当前，中国非营利组织的成长点在于社区服务组织，如果筹款类组织长期囿于自我的小圈子，不摆正自己作为捐赠方与捐赠使用方的中介组织的地位，不主动以服务类组织作为自己的需求市场，那么，随着社区非营利组织的迅速成长，捐赠企业、个人及有关机构将会把主要目光投向服务类组织，从而将不利于发育筹资类组织将来在社会资源重组中的中介地位。
3.组织内部的激励机制。非营利组织不以赢利为目的，能否产生像企业那样的关注效率的动力呢？是否也会发生国家事业单位那样低效率的问题呢？非营利组织的动力主要在于社区居民的满意程度和社会的承认，这其实是人的最高层次的心理满足。正是由于市场体制下人们为追求更好的物质生活不能不竭尽全力地为自己和自己所在的公司拚搏，所以那些不为自己而为了社会和社区，为了他人的需要而努力工作的人，最能得到社会和他人的尊敬。激励非营利组织的关键在于发育社会的公共环境，使社会事务公开化，透明化。只有这样，非营利组织的一切努力、一切困难、一切成就和一切失误才能充分地显示出来，谁个优、谁差一目了然。靠来自外部的反映去推动自己努力改进工作，即从别人的眼睛里看到自己的状态，这就是非营利组织的内在机制。在某种意义上，外部接受状态决定了非营利组织的内在本质。如果信息不畅通，外部的需求、对需求满足的程度、对本机构服务的反映不能迅速有效的被非营利组织所接收，那么，在非营利组织里也会产生像国家事业单位一样的问题。所以，非营利组织需要建立内部的自我评估和监督制度，每年的财务审计报告是必不可少的，与此同时，须认真对待一切来自外部的反映意见，包括新闻媒体监督。
4.社区志愿者参与机制。这其实是培育社区人文生态环境的深层次社会文化问题。在国际上，非营利组织的另一名称叫做志愿者组织或慈善组织。因为志愿者或慈善反映了非营利组织的价值取向。志愿者参与造就了社区人文环境，反过来，社区的人文环境也造就了志愿者。建立一个以人为本、讲礼仪、重情谊，相互关心爱护的和谐的中国式的社区环境是我们追求的目标。为达此目的，弘扬慈善精神可以说是一种重要的方式。如果说美国的慈善源于社区自组织文化及犹太基督教的博爱精神，那么，中国慈善的两个来源即是佛教的慈悲为怀与儒家哲学的仁爱。某种程度上，中国慈善的来源中并没有美国那么强的神密化宗教色彩和由此产生的施予关系，而是更为强调人与人之间相互亲近、相互扶助的情感。由此，尽管中国缺乏美国的社区自组织和多元化价值观的文化传统，却完全有可能在市场体制下由于发扬光大自身的道德传统，从而唤起广泛的群众性的社区参与意识。这一点已经被广东、上海、杭州、天津等地的群众性的社区实践活动所证明。目前的问题在于，需要建立一种规范，加强对社区志愿者的组织和培训，设立上岗服务证书和核算服务工作量的制度。为了倡导志愿者参与的社区文化价值取向，还需要经常进行志愿者之间交流以及对其中优秀者进行表彰奖励。
5.人才机制。人才对于非营利组织的建设与成长常常起着决定性作用。由于非营利组织的工作领域十分广泛、基本都属于劳动密集型或知识密集型，而且全都直接面对被服务的群众，所以，人才需求常常有着与政府部门和企业部门不同的特点，而且对于人才的综合素质要求较高。例如要求从业人员热忱、积极，乐于为非营利组织的事业所献身；要求机构的领导人不仅有干练的组织才能，而且具有坚忍不拔的意志力和强健的心理素质，勇于否定旧的创造新的，善于沟通勤于思考；要求所有从业人员具有基本知识和岗位专业知识，而领导人的知识面还要尽可能地宽泛，需要经常进行知识更新。
目前中国非营利组织不仅缺少专业骨干、综合素质较高的领导干部，而且缺乏具有专业训练的工作人员。这与这类组织尚未形成规模、社会地位较低有莫大的关系。十年树木，百年树人。人才的培育非一朝一夕之功，所以，当前最关紧要的首先是探索和确定适合非营利组织部门工作性质的各类人才的基本素质及专业素质，以及采用什么机制，吸引其他部门的合适人才向这个部门转移，探索形成人才转移机制的方式和方法。
鉴于改革开放以来，主要不是体制内即政府和国营企业而是来自体制外的力量如三资、私营、个体经济的活跃引发了经济领域内的中国人事制度改革，为人尽其才提供了广阔的天地，由此可以预料，只要中国的法律为非营利组织进行开放式登记，允许私人（包括公司）设立基金会或公共筹款组织，鼓励社会资本和人才投身非营利事业，那么，就一定会在社会领域里产生产生类似经济领域那样的重视人才的效果。
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