我国国资监管体制改革取得重大突破——解读《企业国有资产监督管理暂行条例》，本文主要内容关键词为：重大突破论文,国有资产论文,体制改革论文,监督管理论文,国资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据党的十六大和十六届二中全会精神，为从体制上、机制上理顺和加强对国资的监管，温家宝总理5月27日签发了第378号国务院令，正式公布了《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》），以行政法规的形式，明确了国资监管机构的职责，确立了企业国资监管的一系列基本制度。这标志着国资监管体制改革取得了重大突破，对于深化国企改革和发展，调整国民经济整体布局，优化产业结构，适应加入WTO的需要，促进国资保值增值等，都具有十分重要的现实意义和历史意义。
一、《条例》的起草原则和基本框架
（一）起草原则
《条例》在起草过程中，主要把握了五项原则：一是按照十六大和十六届二中全会关于国资监管体制改革精神，明确国资监管体制的基本框架和企业国资监管的基本制度。二是落实本届政府机构改革方案的具体措施，这次政府机构改革的亮点之一就是撤销国企、国资的管理部门，将分散在政府各部门中履行国资出资人的职能由以前的“九龙治水”为独家监管，设立国务院国资委。从一定意义上讲，这个《条例》具有国务院国资委组织法的职能作用。三是依据《公司法》、《企业法》等法规，明确国资监管机构的出资人职责，即要保证出资人职责到位，又要切实保障企业经营自主权的落实。四是考虑到国资监管体制改革的经验还不成熟，本着“远近结合、精细得当”的原则，对一些经实践证明是对的、看得准的、又急需解决的问题，作了明确的规定；对一些需要进一步研究探索的问题，作了比较原则的规定；对一些还在讨论、看不准的问题，没作出规定，为今后试点、探索留下了空间和机会。五是灵活性的原则。这个《条例》是暂行的，具有原则性、起步性、探索性和过渡性的特点，以便实施一段时间后，再总结经验，形成共识后进行修改、补充和完善，为今后制定《国有资产法》等创造有利条件，积累有益经验。
（二）基本框架
《条例》共8章47条，由总则、分则、法律责任和附财四部分组成。总则为第一章共11条，主要阐述了立法宗旨、适用范围、所监管国资定义、国资监管体制、所出资企业定义、各级国资监管机构设置、监管原则和所出资企业权责等。分则为第二章至第六章共26条，是《条例》的主体，分别阐述了国资监管机构的职责，管人、管事、管资产和开展监督工作的各项规定，表述清晰、可操作性强。法律责任为第七章共4条，对国资监管机构、所出资企业及责任人、负责人违反本《条例》应承担的法律责任进行了明确规定。附则为第8章共6条，是对执行本《条例》相关问题的补充约定，并规定实施的日期等。上述基本框架，主要解决并回答了五个问题：一是为什么要制定本《条例》，回答改革的目标是要建立一个符合十六大精神、适应市场经济体制需要的国资监管新体制；二是本《条例》的精髓是什么，回答建立新的国资监管体制的核心是解决出资人到位问题；三是制定本《条例》的目的是什么，回答国资监管机构的必须权利、义务和责任相统一，履行好出资人职责；四是按照本《条例》怎样开展工作，回答如何将管资产和管人、管事相结合，真正当好国资的“老板”；五是执行本《条例》必须承担的法律责任，回答国资监管机构和所出资企业违反《条例》时，必须承担的法律责任。
二、《条例》的内容和特征
（一）主要内容
《条例》的主要内容可概括为“一二三三四五六工程”，即建立一套体系。就是从中央政府到省、市（地）两级地方政府设立国资监管机构，全国应设300个左右的国资监管机构（即1个国务院国资委，31个省自治区直辖市国资委、250个左右市（地）国资委），分别代表国务院和省、市（地）政府，监管除金融机构国资之外的所有经营性国资，这在我国政府建设和改革开放史上是一个伟大创举。明确两种角色。就是要明确政府在市场经济中充当“守夜人”角色，国资监管机构不具有政府的行政权力，只能是专司“出资人”角色。这种角色的重新界定，标志着由以前着重搞好国有经济、国企，转向以公有制为主体、多种所有制经济共同发展、着力把国民经济总量做大上来；由着眼于搞好一户户国企，转向抓大放小、从战略上调整国有经济布局，对国企实行战略性改组、使国有资本向国家必须控制的领域集中，政府重点关注关系国家经济命脉的关键少数上来；由以减税让利作为搞好国企的主要手段；转向为各种所有制企业创造市场环境、提供服务，为优势企业的发展壮大拓展无限市场空间，为失败企业退出市场开辟破产通道上来；由政府通过直接行政干预搞好国企，转向推进企业建立现代企业制度、完善法人治理结构，在市场竞争中实现国企的“物竞天择、适者生存”上来。实现三个分离、搞好三个转变。“三个分离”是：政府的社会公共管理职能与国资所有者监管职能分离；出资人所有权与企业法人财产权分离；国资监管职能与国资营运职能分离。“三个转变”是：从以前的实物监管向价值监管转变；从以前着重对国有资产监管向现在的国有资本监管转变；从以前的监管国企向监管国资的产权转变。由此真正实现政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，真正做到放手让企业自主经营、强化对国有资本监督。做到四大创新。一是理论创新。《条例》将十六大确定的“国家所有、分级产权，政府分级履行出资人职责”的精神具体化，理论上实现了终极所有权与出资人所有权的分离，既解决了出资人到位问题，又避免了政治体制的风险，在理论上具有独创性，是对国际上产权理论的新突破、新发展；二是制度创新。制度建设具有根本性、全局性的保障作用，《条例》依据《公司法》，全面系统地建立和完善了企业国资监管制度，对所出资企业负责人监管、企业重大事项监管和企业国资监管等，做出了具体详细操作性强的规定，这是改革开放20多年来的第一次；三是体制创新。《条例》规定在国务院和省、市（地）政府设立国资监管机构，是第一次在政府组织管理机构上实现了所有者管理职能与社会公共管理职能的分开，国资监管机构的定位是代表政府履行出资人职责，是国家股的股东，这种体制上创新与上个世纪末成立的国资局在职能上有着质的区别，新的国资监管机构不会重走原国资局的老路；四是管理创新。长期以来，我国国企和国资一直存在条块分割、多头监管的问题，《条例》第一次明确规定管资产、管人和管事相结合，管资产是前提，只有实现管资产完全到位，才能实现产权管理到位，管人、管事是产权派生的职能；建立健全五项制度，《条例》规定在管资产、管人、管事过程中，主要是通过建立健全五项制度来实现监管目标：即建立健全选拔考核任免和激励约束制度，健全完善现代企业制度，制定实施企业分立、合并、破产、解散等常规制度，建立规范的授权经营和产权管理制度，强化完善国企监事会制度等，通过这些制度来规范国资监管机构和所出资企业的责权利，让他们各行其道、各司其职；各负其责。优化六大要素，这就是“权利、义务、责任，管资产、管人、管事”这六大要素。长期以来实行的计划经济体制，政府专业经济部门和政府综合部门分割出资人职责的监管模式，无法走出“一管就死、一死就叫、一叫就放、一放就乱、一乱就收”的怪圈，政府部门之间管资产的不管人、管人的不管事，管事的不管资产，有了利益谁都抢，出了问题谁都推。政府部门又当裁判员，又当运动员，造成规则失灵、赛场失序的混乱局面，企业没有一点自主权，只有躺在国家身上吃大锅饭，职工躺在企业身上吃大锅饭。现在，《条例》已明确规定，由国资监管机构统一行使出资人职责，将管资产和管人、管事相结合，国资监管机构和所出资企业的权利、义务、责任相统一，努力使宏观与微观相协调，改革与发展相结合，当前与长远相适应，目标与途径相衔接，建立既与市场经济接轨、又符合我国基本国情的国资有效监管新模式，一定能够从根本上搞好国企。
（二）基本特征
《条例》的基本特征主要体现在“八性”上：一是直属性：中央国资监管机构是直属国务院的正部级特设机构，代表国务院履行出资人职责、负责监管196户中央企业的国资；省、市（地）国资委直属省、市（地）人民政府，代表省、市（地）政府履行出资人职责，负责监管省、市（地）企业的国资。二是独立性：国务院及省、市（地）政府设立的国资监管机构完全独立地开展各项监管工作，代表本级政府履行好出资人职责，不受其他部门、单位的影响、制约或干预。三是法定性：《条例》以行政法规的形式，对国资监管机构的设立予以确认，正在制定中的《国有资产法》，将进一步以法律的形式，确认国资监管机构的法定地位。四是权威性：从新设立的国务院国资委的组成形式和赋予的“三定”职能看，集原国家经贸委管事、中央企业工委管人和财政部管产权的职能于一身，代表国务院履行6.9万亿中央企业国资的监管任务，权威性很大。五是职业性：各级国资监管机构，专司企业国资的产权界定、产权登记、资产评估、资产监管、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理工作，这就要求，从事这项工作的人员必须具有专业性、知识性、职业性的特点，否则无法胜任这一艰巨的任务。六是双重性：《条例》不仅对各级国资监管机构的责权利进行了严格的规范，做到管资产和管人、管事的有机结合；而且对被投资企业的责权利也进行了明确界定，特别是双方的法律责任都分得清清楚楚，具有双重约束作用。七是授权性：主要体现在国务院授权国务院国资委，按照《条例》的规定全权处理196户中央企业的属于出资人职责范围的事务；省、市（地）政府授权省、市（地）国资委全权处理所属企业属于出资人职责范围内的事务，体现原则性和灵活的有机结合。八是过渡性：鉴于国资监管体制改革是一项全新的改革措施，目前还没有太多的经验可供借鉴，对有些需要进一步研究探索的问题，作了比较原则的规定，有些看不清、拿不准的问题没作规定，待实施一段时间后，再总结经验，进行修改、补充和完善，具有明显的过渡性质，所以叫《暂行条例》。
三、当前完善国资监管体制若干问题的思考
由于国体、政体所致，国企的改革和发展一直是我国经济体制改革的核心内容，国资监管体制的改革涉及到方方面面，举国瞩目、全民关注，改革的力度、变化的速度和社会的承受度必须相一致，相配套、相促进，决不能一蹴而就，更不能毕其功于一役，是一项具有挑战性、过渡性、探索性、起步性和引导性的全新工作，需要在实践中不断探索、完善和充实。当前，应在抓紧组织落实、健全机构、全面开展监管工作的同时，组织理论界和实际工作者进行认真调查，并着力研究解决一些共性问题。
（一）关于国资委如何依法、高效、规范地开展监管问题
国资委履行出资人职责，将权利、义务、责任集于一身，寓管资产和管人、管事归于一体，这在我国政权建设史上是第一次，责任重大、意义深远。理论界和实践者都认为：我国未来改革风险可以预见的主要在两个方面，一是所有制的改革，二是政治体制的改革。这两个环节把握不好，都会带来社会的不稳定。从某种意义上讲，设立国资监管机构，强化对企业国资的监管，既是产权改革的起步，又是政治体制改革的开始，这就是这次改革为什么倍受海内外关注的原因所在。如果新设立的国资监管机构，不能按照市场经济规则依法监管，不能科学地规范自身行为而成为企业的婆婆加老板，把企业管死，不能提高监管效率，不能降低监管成本，造成企业国资新的流失，那将承担什么样的历史责任。所以讲，新设立的国资委一定要依法、高效、规范地监管好企业国资，开好局，起好步，只许成功，不能失败。
（二）关于被出资企业如何服从、配合、接受监管问题
监管与被监管是矛盾对立的统一体。由于信息不对称所引起的“内部人控制”问题，不仅中国有、国企有，外国也有、其他企业也存在。在我国，出资人制度刚建立，对多数国企来说还有一个适应过程。国资委有个如何当“老板”的角色定位，国企负责人也有一个如何当“伙计”打工的身份置换。这种身份置换说起来容易做起来难，有的可能还需要“凤凰涅柴”、脱胎换骨的痛苦过程。国企负责人历来是国家干部，职工一直是企业主人翁，潜意识里就没有当“伙计”打工的概念，要他们真心诚意地服从于“老板”的监管，还有许多工作要做。一要法律规范各自的责权利，培养依法办事的诚信；二要老板到位、婆婆退位，国资委决不能变成“老板加婆婆”把国企管死；三要加强对国企的教育，培养自觉服从于老板监管的意识；四要国企必须自主经营、自负盈亏、自我发展，经营找市场，决不能事事找“老板”
（三）关于如何理顺政府、国资委和被出资企业的关系问题
对政府来说，国资委是代理人；对国企来说，国资委是委托人。国资委对国企只履行出资人职责，以老板的身份监管。国企在发展过程中，还有些问题不是国资委能解决的，完全靠市场这只“无形的手”也解决不了，还必须要靠政府这只有形的“手”来解决，也就是靠政府的社会公共管理职能来解决。如建立完善的社会保障体系、安置失业员工、优惠外贸环境、加快出口退税、制定符合实际的产业政策等等。政府考核国资委主要按行政手段进行，重点看国有资本预算执行情况和国资保值增值情况等；而国资委考核国企则主要靠市场机制进行，重点考核经济效益指标、资产经营目标和国有资本保值增值率等。这种双重身份使其在一些具体问题的处理上陷入两难境地。国企在遇到属于政府的社会公共管理职能问题时，是直接请求政府解决，还是请求国资委这个“老板”向政府反映等，《条例》均无明确界定，还需要在实践中不断探索，求得高效快捷的解决方法。
（四）关于尽快出台《国有资产法》问题
成熟的市场经济必然是法制经济。会计有《会计法》，审计有《审计法》，自然资源有《森林法》、《石油法》、《矿产资源法》等等。对国资进行有效监管，应该建立《国有资产法》，从法律高度对国资监管进行科学准确的定位。《条例》的出台，虽具有相当现阶段《国有资产法》的功能，但毕竟只是行政法规，只能具有粗线条、探索性和起步性的特点。据了解，10年前《国有资产法》草案已数易其稿，八届人大财经委已几经讨论，但终因改革涉及面太广、改革步伐和外界环境满足不了《国有资产法》当时出台的需要。十六大召开，从理论上理清了《国有资产法》出台的政策障碍，国资委的设立，又在实践上为《国有资产法》的出台提供了法规支持，现在条件已经具备，时机已经成熟，《国有资产法》出台应该正当其时。法律授权各级人大对国资监管机构实行“问责制”，能够解决目前社会上许多人提出的谁来监督国资委的问题。
（五）关于如何转让或减持国有股产权问题
在我国A股市场上，国有股超过2/3。国有股减持、国有股产权转让在这个资本市场机制里反映极为敏感，牵涉到几千万股民的切身利益。几次减持或停减，都在股市中掀起轩然大波。这与我国长期以来的国资经营理念相关，认为国资出售就会流失，减持就是私有化，国资不能买卖，谁卖国资谁就是“败家子”，谁买国资谁就是资本家。这是人们对国资产权概念认识的偏差，必须坚决克服。资产如果不能买卖，就不能流动，就形不成资本。现在的问题是，我国的资本市场目前只有国家一级的两个股票市场，千军万马挤上独木桥，所以国有股一减持就在股票市场上闹“地震”。国资委对这个问题一定要既积极又稳妥，回避是没有出路的，操之过急也会欲速则不达。必须按照市场经济规律的要求，积极培育资本市场、金融市场，畅通渠道，形成各种资本自由进出、各行其道、各得其所的良性循环局面。
（六）关于如何解决党管干部与市场选择经营者的问题
这个问题属于两个层面上的事，具有中国特色。党管干部属于政治体制改革范畴，按市场规则选择经营者是经济体制改革内容。但这是政治体制改革与经济体制改革的结合部和接触点，无法回避，只能面对。《条例》对国有独资企业、独资公司和控股公司经营者的任免都进行了明确的规定。对前两类国企经营者，按照党管干部的原则基本实行任命制。面对这种情况，一些国企经营者就不敢不把跑关系放在第一位。这是因为，对他们来说，企业发展壮大固然重要，但如果连乌纱帽都保不住，还谈何发展经济、提高效益呢？有效的办法是，在坚持党管干部原则下，积极探索按照市场机制选择经营者的有效途径。第一步，可将独资国企股份化，控股国企改变一股独大的状况；第二步，本着管少管好管活的精神，只管党组和董事；第三步，积极培育经营者人才市场和培训市场，试行经营者任职资格考试制度；第四步，在有条件的国企里，试行只管书记、董事长两人，由董事会到市场上去聘任经营者。
（七）关于如何处理外派股东代表、董事与监事会的关系问题
《条例》明确国资委依照《公司法》规定，派出股东代表、董事，参加国有控股公司的股东会、董事会。同时，2000年3月15日颁布的《国有企业监事会暂行条例》也规定，可以向国有控股公司派出监事会。如果在同一个国有控股公司里，同时由国资委派出股东代表、董事和监事会，他们之间的组织构架如何设置，工作关系如何处理，股东代表和董事、董事长是否接受同级派出的监事会监督。这些问题的出现，涉及到《公司法》、《企业法》的修改问题。我们知道，《企业法》是上个世纪80年代后期颁布的，《公司法》是上个世纪90年代初颁布的，不少条款带有明确的计划经济痕迹，虽经几次修改，但仍有一些条款与加入WTO后国企遇到的新情况、新问题不相称，与时俱进地修改和完善这些法律，对完善国资监管体制，具有十分重要的现实意义。
（八）关于如何解决层层授权的问题
从法理上讲，国资的终极所有者是全国人民，代表全国人民的最高权力机构是全国人大。全国人大授权国务院代表全体人民监管国资，国务院又授权国资委履行出资人职责。《条例》还规定，国资委可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国资授权经营。从国资的真正所有者、权力源的全国人民算起，经过层层授权，到企业哪里已有五、六个层次了，在这层层授权、层层委托代理的链条中，谁能保证真正体现所有者的意愿，实现国资的保值增值而不被流失呢？再者从授权经营的初衷看，是计划经济时代出资人虚置时放活大型企业集团的一种临时措施，是人治而不是法治，是旧体制下行政性分权的一种临时性变通模式。权宜之计的这种授权经营，应该随着国资委的建立、依法监管国资体制的完善、被建立在资本纽带上的股权管理所取代。
（九）关于如何“指导和监督”省、市（地）国资委的问题
《条例》只是简单地规定，国务院国资委对地方政府的国资监管工作有“指导和监督”的职能。但到底指导监督什么，如何指导监督，通过什么途径和手段指导监督等，都没有明确的界定。应进一步细化，使具有可操作性。对这个问题的理解，应把握定位在“分级产权”上，这是这次新的国资体制改革的灵魂。按照这个原则，宜粗不宜细地行使适当权利：一是由国务院国资委统一确定必须由国有资本控制的领域，也就是把十六大有关这方面精神具体化；二是由国务院国资委统一确定国有股转让必须符合公开性、竞争性的程序，以保证全国在国有股转让中统一政策、统一市场、不发生国资流失；三是由国务院国资委统一确定国有股转让收入的使用办法，以保证职工分流和社会保障资金的落实，以及国企显性和隐性的债务能够得到优先解决；四是由国务院国资委统一确定国资经营预算的内容、格式、计算口径和土报时间等；五是由国务院国资委统一起草国企改组改制、兼并破产的指导意见，统一规划国企经营人才市场建设和经营者任职资格制度等。
（十）关于如何适应WTO规则的问题
WTO是世界经济联合国，WTO规则是国际通行的经济“圣经”。加入WTO后，我国改革开放不可逆转，融入世界经济已是不可抗拒的潮流。政府、国资委和国企，都必须按照WTO的规则开展工作，在推动经济方式、履行老板职责、搞好生产经营、促进经济增长和提高经济效益等方面，都必须与以前的工作方式、思维定式和管理模式彻底决裂，都面临着一场深刻的革命。该政府管的一定要管好，该出资人行使的权利一定要到位，该由市场发挥作用一定要让位给市场，该属国企的自主权一定要还给企业，不能截留。政府“守夜人”的职能和国资委出资人的权利该强化的一定要强化，该弱化的一定要弱化，该转化的一定要转化，该取消的一定要取消。让“越位”的“归位”，让“错位”的“正位”，让“缺位”的“补位”。同时，WTO规则，实际上是规范政府和出资人行为的法典，必须按规则办事，在规则内运行，必须创造诚信的公平的市场环境，为本国企业走出国门创造条件。
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