农村公共品供给效率与基层民主政治建设，本文主要内容关键词为：基层论文,效率论文,农村论文,民主政治建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究现状与问题的提出
近几年，国内学者对农村公共品的研究已达到了相当的水平，分别从不同的视角运用不同学科加以研究，形成了一批有见地的研究成果。例如：吴士健（2002）、熊巍（2002）、刘保平（2003），着重对农村公共品供给现状和问题进行了阐述，认为从运行特征上看，现行农村公共品供给体制仍然没有突破人民公社时期指令性强制供给的弊端，相对于农民需求的变化，已不适应当前农村社会、经济发展的实际，必须积极进行创新体制的研究；张军（2001）、刘保平（2003），对农村公共品供给体制变迁进行了系统的解释。林万龙（2001）针对家庭承包制实施以来农村所出现的公共品供给制度的诱致性制度变迁现象进行了总结，归纳了多种形式的变迁模式，并且通过构建一个诱致性制度变迁成本——收益模型，分析了决定和影响制度变迁的诸多因素；雷原（1999）、陶勇（2001）、徐秋慧（2004）从农民负担与农村公共品供给之间的关系进行研究，认为所谓农民负担问题，指的是存在于目前我国农村公共品供给体制总系统之中公共品供给的资金筹措或成本分摊，农民负担从表面上来看是农村税费过重，实质上是农民负担体制的不合理，农村公共品供给体制的不合理是加重农民负担的体制根源，认为要减轻农民负担不仅要通过费改税规范基层政权的行为，更要加快现行农村公共品供给体制的改革；另外也有众多学者从税费改革与农村公共品供给以及农村公共品供给与农民增收这些角度进行了研究。
已有的研究成果既反映了农村公共品供给的现状，也涉及到了现行供给体制存在的问题，然而这些研究没有或者说忽略了这样一个重要问题，即把基层的民主建设当成农村公共品优化供给（也即有效率的供给）的必然条件来加以全面深入的研究和考察，造成这方面研究的短肋。笔者认为，当前农村公共品供给中供给过剩和不足的并存，数量上稀少的同时伴随结构上的偏差，所供并非所需的现象之所以突出化，问题在于自上而下的压力型决策体制与农民需求表达的失衡，实质是缺乏健全的农村基层民主制度，短视了基层民主政治建设在农村公共品供给中的效用。
现实是目前的政府在基层民主政治建设过程中发挥着主导作用，这是目前农村民主建设的一个基本特点，如果说村民和村的要求提供了基层民主实现的根本动力，中央的决策为民主的实现赋予了合法性的话，那么乡镇（基层政府）则是农村民主制度建设的直接推行者。因此，在某种程度上，我们可以把现在的村级民主建设称为主导型民主建设。主导型民主下公共品供给可能会产生一定的有序和政府机构存在的正当性或合法性，但供给中产生的问题会更多：由于许多措施是中央或省制定推行的，缺乏必要的监督和事后检查，所以极容易造成供给中的一阵风和囫囵行事，造成腐败发生而不能生产或提供优效产品；在现行的干部绩效考核体制下一些报酬、升迁等制度并不与公共品提供的效率相关，而基层政府机构具有预算最大化的倾向，形成公共品的“过剩”供应；在目前的行政体制下，一些地方领导的任期有限，时间贴现率很高，在决策的时间偏好上更注重现在，所以常患“短视症”，导致具有长期效益的公共品供给不足，同时垄断性、内在性、成本与收益的分离也使基层政府缺乏提高效率的动力；最根本的是从长期来看，主导型民主建设不利于村的自治能力的提高以及建设一种健康的农村公共品的供给环境。
二、公共品视角下基层民主的困惑
（一）直接原因：村民对农村公共品的公共决策缺少话语权，参与性不强
在公共设施提供过程中，由于这些工程主要由村支书和镇政府主持，各种款项的划拨都由他们主持，也就是说，在这些村级公共品的供给过程中，村民始终处于被动接受状态。村民的意见难以通过正常渠道而影响村镇干部们决策，也难以汇集成一股有力量的声音来抗衡他们的“一厢情愿”。普通村民由于接受政治信息少、利益渠道狭窄、组织化水平低，增加了他们在村级公共事务中的无力感（金太军，2002）。经济资源的缺失与政治地位的低下决定了普通村民在村庄政治中的“棋子”角色，他们在形成自己的政治态度时往往受到村庄精英的裹挟，被动或主动地依附于村庄精英，形成一套自身经济利益下政治态度的策略性表达方式。
（二）根本原因：“压力型”行政体制带来了自上而下的公共品决策程序
我国现行基层政治体制是一种“压力型”体制（荣敬本，1998）。这种体制最为重要的表现就是形形色色的“目标责任制”乃至“一票否决制”，将各种经济发展任务等指标从县到乡，再到村甚至每个农户，层层分解指标。而完成这些任务和指标是评价每个组织和个人的政绩的主要指标，进而与干部的荣辱、升迁“挂钩”，形成一种自上而下的压力。所以反映到农村公共品供给决策机制中，农村公共品也大都是由政府和部门自上而下决策供给，带有很强的行政指令性，供给总量、供给结构和供给程序多数是政府以政策或文件的形式下达的。在具体提供方式上，为捞取各自的“政绩”和“利益”，往往是上级政府代替乡镇政府决策、乡镇政府和村支部代替村委会决策、乡镇政府和村支两委代替农民决策，因此必然造成了基层三级权力层之间的失范和错位，直接影响到公共品供给的效率。具体表现在：
1.乡镇政府对村级公共事务决策的干预，影响了农民自治组织健康发展
从理论上讲，乡镇管理权和村民自治权的管辖范围是明确的，前者是政务，后者是村务，按理不存在冲突。但问题在于，村民自治组织按照法律规定有义务有责任协调乡镇政府处理政务（《村组法》第四条）。在这种情况下，乡镇政府在处理与村委会关系时，习惯于把村委会看作自己的“腿”，通过强制性的行政权力的办法来实施政务，对村级公共事务进行干预，甚至大包大揽，而一旦村民自治组织参与落实政务，事实上已进入乡镇管理范畴。
多数情况下，村委会实际上已成了镇政府的形式化的下层办事机构，像一些集体资金贫困村，缺乏自治的财政基础，要想为村民办一些公益事业，总是要想方设法从上面得到一些财政拨款。对村委会来说，他们也是积极完成上级指派的任务，因为村委会的许多工作也要得到上级（尤其是乡镇）的支持和帮助。村委会如果不配合乡镇完成由国家下达的任务、执行上面的方针政策，他们也无法做好属于自治范围的那些事情。所以村民委员会既要办理村务，又要执行“准政务”，扮演着双重角色。“准政务”执行的强制性造成了对“村务”的冲击，致使村民委员会过度行政化，村民自治组织成了具有行政权力的“准政府”，变成了农村公共品自上而下供给决策的执行机构，在与公共品交易中缺乏与政府谈判的自治能力，完成“任务”的决策过程不可能做到真正民主，难以准确地表达农民的意愿。在这种取向的供给体制下，一些容易出成绩的短平快公共项目频频问世，而一些期限长、见效慢的长期项目或社会福利型的项目则经常被剔除出决策者的选择范围，如水利建设、科技推广、社会保障等，而这些才是农村社会长期稳定发展的根本所在。
2.村党支部包办代替了本属村民自治范围的所有事务，村委会难以发挥自治作用
在村这个地域空间内，除了同时存在乡镇政府的乡镇管理权外，还存在村党组织的政治权力。按照现行的党的组织原则，村党组织负责人是由党员选举产生但必须接受上级党组织的考察和选配，或直接由上级党组织任命产生。因此，村党组织一般都会同上级党组织和政府保持一致，不折不扣地执行上面的政策。但实践中，村民自治组织与村党组织权力往往是产生冲突的。两种权力的冲突往往是村党组织取得了优势，村务的决策权实际上掌握在村支书的手中。决策权的高度集中，一方面，使得来自各级政府合理与不合理的任务都畅通无阻的被强制执行，村民意见和利益表达的法定渠道有可能被堵塞。另一方面，也极易导致决策的失误。从一部分村庄来看，两委的关系在实际运作中并没有得到有效的厘清，在一些公共设施的修建过程中，资金和款项以及村的财务及发展事务实际上都由村支书一人掌控，党的基层组织成了事实上的村庄发展的决策人，党支部实际上掌握着治理村庄的“最高权力”，成为村委会的“顶头上司”。这样的局面，显然有违村民自治制度的设计初衷。所以在公共设施供给中导致部分公共品提供的无效率，引起村民的强烈不满。
三、制度重构：解决农村公共品供给效率的总体思路
通过对我们走访过的一些村庄的观察分析，我们发现农村基层民主发育不足和制度缺损，将直接导致供给的需求偏离了农民意愿，从而固化“从上而下”的供给体制。村级民主建设和基层政府及乡镇体制之间耦合的迟滞也已影响到了村级民主建设的深入推进和政府以及村、村民之间的关系，影响着公共品的供给效率。当务之急是坚持科学发展观和“以人为本”的理念，以制度的重构和创新来实现基层各主体间良性的互动。
（一）改革当前压力型行政体制，构建基层政府和农村多元的民主合作与信任机制
首先，乡镇政权应主动退出农村公共权力领域和改变权力发挥方式，确立起与农村社会的民主合作与信任的机制。“官民合作是解决乡村治理问题，因而也是解决农村公共产品的必由之路”（吴理财，2001、2002）。当前的许多农村基层问题之所以发生并日趋严重，可以说在相当程度上是由于缺乏真正有效的民主合作机制引起的。只有在乡镇真正建立起民主合作式的运行机制，使农民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，才能有效解决当前农村公共品供给与需求方面中的难题。
其次，乡镇政府应树立以人为本的科学发展观，关注民生民意。改变以单一的纯经济指标为标准的政绩考核制度，加快建立“以人为本”取向的政绩评价体系和问责制，改革现行干部评议、晋升、薪酬和问责制度，逐步建立起以公共产品和公共服务为导向的政府业绩考核体系。政府的基本职责是向社会提供公共产品，对干部的政绩考核只能从提供公共产品的数量、品种及质量等方面来考察。从政绩考核方式看，坚持充分依靠群众来鉴别，用协调和可持续发展相结合的干部政绩考核办法，改变目前“自上为主”为“自上和自下相结合，以自下为主”的政绩考核方式，力促农村公共品由“随意供给”向“合理供给”转变。
另外也可通过扩大民主化参与，改革乡镇政府的治理形式。扩大基层民主范围，对乡镇一级实行主要领导的直接选举，把决定乡镇基层干部的权力交给农民，逐步由他们来为自己提供高质量公共服务，并决定政府规模的大小。
（二）明晰治理责权，建立村支两委协调均衡机制，完善村委会自治能力
重构村级公共权力体系，合理界定村支两委的责、权、利关系，形成产权明晰、职责明确、权力均衡的制度配置，建立起农村基层“掌舵”与“划桨”分开体制，村党支部重点转向搞好班子建设和队伍建设和村务决策上来，同时放手村委在发展村级经济方面的权力，加强其村级公共事务的承担者和组织者的责任，建构一个农民评估政府服务绩效的村委会，只有进一步加强村委会在公共品提供上满足村民需求的功能，才能保证其职责并真正履行。
同时要尽快解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，村委会要从传统村治下的“上传下达”，完成上级指派的行政任务，转向维护全体村民的公益利益上来，要从“村官”的官本位意识向为村民服务的意识转化，而不是单纯地执行上级指派的行政任务，从而提高村民积极和主动参与的热情，促进乡政格局的长期稳定和规范，使村委会真正复位到“村民民主自治机构”，而不是成为乡镇政府在村上设的办事机构。
（三）拓宽民意渠道，建立农民对公共品的需求表露和整合机制
要准确地了解农民的意愿，基于当前农村实际情况，笔者认为必须解决两个基本问题：一是提供采集农民意愿的机制，二是如何促进农民如实地表达自己的意愿。
首先，应大力培养农民的民主意识。加强对普通村民的教育，通过村民民主意识和民主技术的灌输与教育，通过村民委员会换届选举加强民主操练和洗礼，培养农民独立的政治性和宽容精神，加强农民理解国家政策和讨价还价的能力，提高村民的自我管理和自我整合能力，形成有力的利益共同体，真正实现完全由农民“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的村民自治。
其次，加强政治联盟，在村民现实利益的基础上成立相应的村庄非正式组织。供给效率低下的一个重要原因在于地方政府过于散碎，中间层级的准政府组织过于弱小，没有干预和协调的能力，致使一些公共事业难以开展。所以各种非政府组织的出现，在农村如“农民协会”、“老人协会”、“科技协会”、“种植协会”、“文体协会”等，使其在满足个人利益和组织利益之余，又能参与到村庄公共品的决策中来。作为一种“制度设置”，农村非正式组织的出现，既可以将分散的村民信息集合起来形成统一的利益，还可以代表村民将具体的需求通过正式的渠道进入决策圈，并通过组织的力量影响决策的形成与公共品的具体供给，使组织起来的农民能有效有序地表达自己的利益诉求，减少非理性的意愿释放。而且，通过这些组织参与同政府的对话，来制衡基层政府的权力滥用，抑制公共产品的“强制性”供给，在适当的时候，这些组织甚至还可以独立充当决策中心和供给中心，提供符合村民需求的公共品，也就是说，在村庄内部培育自治组织网络，将分散的力量集中起来进行公共利益表达与“谈判”。
第三，完善基层人民代表大会的运作机制，使人民代表及基层人民代表大会能够将农民的真实需求顺利地集中起来，多接触和反映农民利益之需，让农民有发言权，鼓励和支持农民掌握话语权，培育农村话语权新主体，集合各种意见，上传或平行传达给同级政府，然后发挥监督职能，影响公共品的供给过程。当分散的村民及其公共需求通过村庄非正式组织以自治组织的方式集中起来后，农村公共品的供给就有了“自下而上”的决策依据，也才能使农村公共品供给达到有的放矢和物尽其用。
第四，拓宽农民话语空间和满足农民利益诉求的制度性参与渠道。要有效地把农村公共品需求集中起来，很有必要在农村内部探索创造合适的低成本的信息传导机制，让农民能够按照自己熟悉的方式来表达意愿，将农村分散的信息通过若干“渠道”低成本地集中起来。因此，应该提供各种条件，扩大农民制度性参与范围，可强化官方媒体、现代社会调查技术、县（乡）长热线和接待日、听证会、民主议事恳谈会等等面向大众的制度设计，因为公共品供给是一种集体选择，提高集体选择能力，是增进公共品有效供给的有力保证。
（四）改革责权分配，建立有效的农村公共品供给的监督机制
农村公共品供给的主体是各级政府，农村公共品供给的决策是由政府官员制定和执行的，决策的科学性与合理性要受决策人所掌握的信息、个人偏好、习俗及激励机制等多种因素的影响，这就可能导致政府提供的农村公共品与农民利益不相一致。同时，当地方基层政府官员的业绩与其工资挂钩时，在其决策中，可能出现通过农村公共品供给而“寻租”的情况，或者寻求出“政绩、地位和荣誉”的“形象工程”。对此，要建立有效的监督机制来规范地方基层政府的决策行为，以保证农村公共品供给的科学合理。一是决策民主化。民主决策是防止决策受决策者个人偏好和个人主观态度影响的有效途径，农民应参与农村公共品供给的决策权，并且，农民有维护自身合法利益不受侵害的权利，有参与管理的权利。二是决策透明化。地方基层政府向农民提供任何公共品，都要事先向农民告知，农民有知情权和意愿的诉求权。三是责任制度化。对凭个人偏好和主观意愿而进行决策的行为要进行有效的约束，对造成损害农民利益的决策行为，要依法追究决策人的责任，切实维护农民的合法权益。
另外还应改革政府责权分配，科学、合理区分不同农村公共品的供给方式。例如有些供给责任是不能随便下放到基层政府的，不能把所有责任无限下派给下级政府直到最基层的乡镇政府。乡镇政府或村委会可以通过自主决定来制约上级政府盘剥下级政府的企图，增加村民自治乃至乡镇自治的空间。同时改变一切供给任务都是强制性的做法，在法律上赋予基层政府根据自身情况和当地情况，自主选择供给范围的空间，从而有效解决政府间互相推诿的现象，有效的落实各级政府的责任。