论利益相关者视野下英国技能培训政策的变迁①，本文主要内容关键词为：英国论文,技能培训论文,视野论文,利益论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G530.561文献标识码：A文章编号：1003—7667（2008）11—0086—05
近年来，“利益相关者”（stakeholder）这个概念频频出现在新工党的政策文件之中。根据弗里曼的解释，“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人”。对于教育培训制度而言，利益相关者包括与教育培训制度存在直接或间接利益关系并享有合法性利益的组织或个人，主要包括政府、企业、工会、教育机构和学习者等。这些利益相关者对教育培训制度都有各自的利益诉求，并通过不同的方式对教育培训制度产生影响。纵观英国20世纪60年代以来的教育改革过程，利益相关者之间的关系变化经历了三个明显的阶段。这种演变过程对英国技能政策产生了不同的影响。
一、凯恩斯主义和共识模式（1964年～1979年）
英国政府向来强调企业在技能培训中的核心地位，对企业培训采取自由放任的态度。在缺乏外部激励和约束的情况下，追求利润最大化的本质使企业培训具有明显的短期主义倾向，制约了企业和教育机构的合作。而英国工会则一直关注劳动力的工资而非技能问题。这种状况对技能培训造成了几方面的消极后果：第一，由于英国对企业培训没有相应的法定义务和约束，企业容易逃避培训的责任；第二，培训的大部分费用是由企业来承担的，这使英国企业对培训投资持消极态度，普遍存在“搭便车”的现象；第三，企业往往过多地考虑自身利益和眼前利益，却忽视了其他利益相关者以及整个社会的利益。总之，不同利益相关者之间缺乏协调及合作，这非常不利于技能培训的协调发展。
20世纪60年代，英国政府逐渐意识到这种状况对解决技能短缺问题的消极影响，提出在企业、政府和教育机构之间建立合作伙伴关系。凯恩斯主义成为英国政府对技能培训进行干预的理论依据。[1] 而政府干预的主要目的是协调利益群体的关系，在不同利益群体的需求之间实现均衡。斯蒂芬·扬也指出，教育和训练政策应该“以特定的产业模式为基础，在相关决策者之间达成某种程度的共识”。[2] 1964年《职业培训法》为这种合作机制提供了法律框架。该法主要有两项措施：第一，规定实施培训税制度。政府试图通过这项措施让所有从培训中受益的企业分担培训费用以解决企业普遍的“偷猎”问题，提高企业参与培训计划的积极性；第二，根据该法设立了中央培训委员会（CTC）和产业培训委员会（ITB），二者都是由企业、工会、教育部门的代表组成，从组织机构上保证了不同利益群体的沟通、合作。这些措施为各个利益相关者参与英国技能政策的制定并协助政策的执行提供了制度基础，使培训经费得到了一定的保障，调动了企业提供训练的积极性。同时，将拨款与培训标准相联系的做法使职业培训的质量在一定程度上得到了保证。不过，培训标准是ITB自行确定的，缺乏一个强有力的核心组织进行协调，CTC的职责仅限于提供有限的咨询，政府并不提供直接的财政支持，培训经费来源于企业，并由ITB支配。“共识”作为ITB的工作机制主要体现在企业和工会之间，培训的控制权仍然保留在企业和工会手中。[3] 其他利益相关者的影响是有限的。英国政府一方面通过立法手段确认了企业在培训方面的责任和义务，另一方面仍然延续了企业本位的职业教育模式，只不过依靠ITB对分散的企业培训在部门范围内进行统一的协调。
20世纪70年代初，失业率持续上升使英国的经济更加脆弱。英国政府以及许多学者认为，大部分的失业现象归因于失业者缺乏社会需要的技能，这被称为失业的“技能短缺”模式。[4] 这种观点成为此后英国培训政策的基础。1973年《就业培训法》使英国培训政策进入一个新的阶段。首先，该法削弱了ITB的权力，加强了中央政府的协调和规划。ITB和企业的关系发生了微妙的变化，一些企业甚至将ITB看做是政府机构而不是独立的企业组织。[5] 其次，设立了人力服务委员会（MSC）。由于人们更多地指责教育和培训未能满足产业的技能需求，并将这一问题归因于政府和产业部门缺乏合作，英国政府便开始强化以合作为基础的法团主义（corporatism）模式。[6] MSC由来自企业、工会、政府和教育机构等方面的人士组成，使更多的利益群体能够参与职业教育和训练的决策规划。工党政府试图通过各个利益群体的合作制定长期的人力规划以满足长期的技能需求。随着MSC的成立，英国政府第一次有能力实施面向青年人的积极的劳动力市场政策。不过这种全面的人力规划模式并没有得到企业、地方教育当局以及自愿机构的充分支持。此外，经济衰退和失业率急剧上升使MSC也根本来不及制定综合人力规划政策。MSC不得不抛弃了提供高质量技能培训计划的目标，转而承担起了“消防队员”的角色，致力于为失业人员提供补救性的培训机会。对于当时的英国政府来说，缓解失业问题、保持社会的稳定显然是当务之急，这势必会影响英国技能短缺问题的解决。
二、撒切尔主义和“市场—国家”模式（1979年～1997年）
撒切尔政府上台后随即抛弃了凯恩斯主义，转而奉行自由市场机制。它批评了20世纪60年代以来教育和培训改革的两个前提——“共识”和“干预”，认为所谓“共识”实际上是意味着“抛弃了所有信仰、原则、价值观和政策”。[7]
市场理念使英国政府寻求通过“竞争”提高培训的效率。在撒切尔政府看来，“共识”模式必然导致效率低下，因此，MSC的法团主义性质发生了变化，工会被排除在外。这也就意味着工会被政府剥夺了关于培训的发言权。1989年撒切尔政府又撤销了MSC，并将制定培训政策的责任下放给地方培训和企业委员会（TEC）。这明显地体现了保守党政府恢复过去放任主义培训传统的愿望。TEC成立的意图很明显——按照英国政府的观点——实际上是“将培训制度的控制权还给本应属于它的企业”。[8] 在TEC中，工会和地方教育当局的权力进一步被削弱。对工会等利益相关者的限制和对企业作用的强化进一步弱化了英国技能培训的合作机制的形成。TEC意味着英国政府最终放弃了法团主义的“共识”模式。[9] 利益相关者之间的关系具有日益浓厚的竞争性，这突出地体现在培训计划的实施和拨款机制上。20世纪80年代以来，教育经费被大幅度削减，而教育规模却不断扩大，在这种情况下，只有依靠提高有限教育资源的使用效益和效率，因此市场竞争机制自然备受关注。MSC采取了准市场（quasi- market）模式。它与教育和培训机构以签订合同的方式提供经费，实施培训计划，鼓励培训机构之间开展竞争，降低培训成本、提高效益。这种做法得到了政府的认可，并将之运用在高等教育的拨款机制上。
撒切尔夫人主张“自由”，相信市场力量优于政府干预，但也强调“不能把自由和放任混为一谈”，“政府必须善于干那些只有政府才能干的事情”。新自由主义已经“由彻底的自由放任转向承认政府部分干预的合理性”。[10] 政府干预的主旨转变为保护市场法则和自由竞争。由此看来，撒切尔所谓的自由市场理念和政府的干预并不矛盾。“新自由主义并非要减少政府的干预或采取地方分权的形式。恰恰相反，新自由主义改革还体现了集权化的趋势，政府干预的程度在加强”。[11] 撒切尔政府认为，缺乏明确的能力标准是技能短缺的原因之一，这不利于对教育和培训质量的控制。因此，政府的一项重要措施是实施国家职业资格制度，制定全国范围内适用的能力标准，使技能供需协调一致。当然，企业在能力标准的制定过程中具有决定作用。20世纪80年代的一系列培训计划均是在企业的支持下实施的。这些措施说明英国政府仍然相信企业作为技能的消费者和供给者，可以有效地做到供求平衡。只是为了避免企业培训的短期行为，政府鼓励企业积极参与制定培训标准，并加强了企业培训中对培训质量的控制。巴比特（Philip Bobbitt）将这种倾向称之为“市场—国家”（Market- State）模式。[12]
撒切尔政府的措施使英国教育和培训的规模迅速扩大，失业率也显著下降，不过对于缓解技能短缺问题并没有起到明显的作用。原因主要有三个：第一，就业导向的培训政策是造成技能供给不足的主要原因。对于政府来说，“降低失业率仍然是最主要的政策目标，培训质量是次要的”。[13] 直到20世纪90年代，“质量”才成为英国政府关注的焦点，并采取了一系列措施来保证技能培训的质量，例如“按结果拨款”（payment by results）制度。不过这种拨款模式与其说是关注质量，不如说是更注重效率；第二，政府的经费投入不足。这意味着企业往往倾向于提供低成本、低技能培训，而不是提供高成本、中级水平技能培训，培训需求受到了限制；第三，企业培训的短期性仍然没有得到解决。英国的技能政策和相关机构体现了企业主导的性质，而并非合作机制，因此教育部门、工会和其他利益相关者的需要难以得到客观的体现，甚至不能代表中小企业的利益。这在很大程度上影响了其培训计划的效果。从这个角度看，过分强调企业在技能供给中的作用显然不利于技能短缺问题的解决。
三、第三条道路和“社会合作模式”（1997年至今）
1997年新工党上台以后，教育和培训改革依然是工党政策的核心问题。与保守党不同的是工党关注的是劳动力技能水平的提高，而不再仅仅停留在低水平的就业培训上。新工党的技能政策体现了“第三条道路”的特点，一方面延续了保守党政府技能培训的市场导向性；另一方面放弃了保守党的竞争机制，强调利益相关者建立合作关系。
新工党政府意识到了社会合作机制的缺失对解决技能问题的负面影响。技能短缺问题是一个复杂的社会问题，关系到不同利益相关者的切身利益，需要不同利益相关者的投资和参与以使技能培训的效率最大化，这些都需要多元决策机制和组织结构。因此，政府、企业、工会、教育机构以及个人等利益相关者都必须积极地参与。“如果仅仅由政府制订培训计划，个人可能无法获得企业所需要的技能。如果完全由企业负责培训计划的实施，个人可能无法获得自身所需要的技能”。[14] 格林指出，“只有在政府通过干预协调不同社会力量的责任时，这种合作才能有效地发挥作用。放任主义政策将政府干预减少到最低限度，往往难以取得良好的效果。这是因为市场在调节培训的供给与需求时存在根本的缺陷”。[15] 技能培训的公共属性使政府的干预尤为重要，一方面可以协调技能供给和需求的关系，避免教育不足和教育过度的情况；另一方面也使所有人都获得均等的机会以实现社会公平。
在这种情况下，英国教育培训政策逐渐从企业主导的放任主义模式转向合作模式。布莱尔认为，利益相关者原则无论对于建立新工党还是对于建立新英国都有着普遍的指导意义。不同利益相关者的合作与战略联盟被认为是提高教育和培训的相关性和质量的关键措施。通过合作，每位利益相关者分担责任并使各自的优势得到最大程度的利用。新工党一方面延续了市场导向的教育培训制度，承认企业的关键作用；另一方面，鉴于自由市场在技能供给的“失灵”，新工党认为不同利益相关者对教育和培训的参与不能偏离统一的协调和控制。工党尤其重视个人作为“利益相关者”既享有权利同时也要承担责任，“工作福利”（Welfare- to- work）计划就体现了英国政府促进个人接受技能培训的倾向。政府的责任是建立灵活的劳动力市场和刺激技能需求、为企业和个人积极地投资和参与培训创造一个良好的环境。这种倾向体现在一系列的政策措施中，比如个人学习账户和产业大学等。
2003年英国政府发表了《21世纪技能：实现我们的潜力》，指出“技能战略的顺利实施取决于实施机构之间强有力的合作，政府在协调全国负责技能支持的部门和机构方面发挥领导作用。负责促进企业满足自身技能需求的地方组织必须和规划与资助课程的组织进行有效的合作”。英国政府致力于在学校、继续教育学院、大学、企业、私人培训机构和政府机构之间建立合作关系，以便最有效地促进技能供求的平衡。其最主要的措施就是设立由代表各个利益群体的组织和部门组成的技能联盟（skills alliance），这个机构充分体现了布莱尔所谓的“利益相关者原则”。技能联盟负责监督和评估技能战略的执行情况，确保技能的供给与需求之间的平衡。这充分体现了英国政府试图通过利益相关者的合作解决技能短缺问题的决心。事实表明，这种“利益相关者原则”指导下的社会合作机制使英国的技能政策取得了明显的成效。近年来英国企业技能调查（ESS）结果表明，英国的技能短缺问题开始得以缓解。
四、结语
任何社会都存在多元的利益相关者，这些利益相关者之间存在某种程度上的利益冲突。“在任何时候，这些利益群体的权力和影响都是不均等的，经过一定时期，某些利益群体的权力和影响会加强，而其他利益群体的地位将减弱”。[16] 在这种力量对比的变化中，弱势的利益相关者，甚至社会的总体利益需求就可能无法充分体现出来。这种趋势在英国技能政策的实施过程中得到了验证。在企业主导的教育和培训制度下，能力标准和培训计划往往体现了企业自身和当前的需要，却可能忽视了其他利益相关者的技能需求，从而造成技能供求的不平衡。此外，传统的技能培训更多地带有私人性质，企业主要出于自身需要提供学徒培训机会，但是随着工作岗位和劳动力流动性的加强，技能的公共物品性质越来越突出。
格林（Andy Green）认为，培训是所有社会成员都可以获益的公共物品。[17] 但是，英国政府却将技能培训和投资主要作为企业自身的事务，反对外部的干预。因此，在缺乏其他外部激励和约束的情况下，要求追求经济利益最大化的企业根据社会需求提供公共物品显然是不现实的。一般说来，非合作博弈下的集体行动可能导致公共物品的供给短缺，这恰恰是英国技能培训最主要的问题。在缺乏培训文化以及外部约束的情况下，企业往往通过提供狭隘的专门岗位培训以降低培训投资的风险，甚至采取“搭便车”的方式满足技能需求而不是进行培训投资。这种选择对企业来说可能是理性的，但却给社会带来了非理性的结果——使英国经济陷入低技能均衡而难以自拔。相比之下，德国“双元制”就体现了包括联邦和州政府、劳资双方以及教育机构之间高度的共识，并通过立法对利益相关者加以规范，使技能投资收益最大化。这也是德国实现高技能均衡状态的关键。因此，对于技能投入而言，竞争条件下的合作是必要的。政府必须协调利益群体的关系，在不同利益群体的需求之间实现均衡。新工党技能政策初见成效，也说明了利益相关者的共同参与对于应对技能短缺问题的重要性。
注释：
①本文是浙江省社科联重点研究课题《英国技能短缺问题及我国技能政策研究》的阶段性成果之一，课题编号07Z35。