粮食银行：重构中国粮食流通体制新框架，本文主要内容关键词为：中国论文,重构论文,粮食论文,框架论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
入世使我们获得优惠条件和手段，也使我们承担义务和风险。接受并在中国国内实施WTO规则，是WTO向中国提出的加入条件和中国政府申请加入世界贸易组织的国家承诺。由于中国人多地少、劳动生产率低、粮食生产成本高，已不具有国际贸易竞争优势，国外优质粮及其先进快捷的分销体系的进入，将对中国粮食市场形成冲击，将打破长期以来形成的中国粮食由价格和行政措施支持下的供需均衡机制，转变为由价格和进出口调整的供需均衡机制，直接影响到中国的粮食市场；而私营企业占有一定份额的经营权，将打破国有粮食企业的垄断地位，使目前的粮食流通体制难以维持。因此，如何在WTO 规则下重构中国粮食流通体制，营造WTO规则下的宏观调控环境，就成为一个非常现实的问题。
WTO的农业框架性协议与中国政府的承诺
世界贸易组织是一个致力于推进全球贸易自由化的国际经济组织。中美双方达成的农业双边协议，是建立在WTO的多边贸易机制之上的。 目前WTO在农业方面所沿用的框架性协议是《乌拉圭回合农业协议》； 《中美农业协议》在很大程度上显示出这一多边框架的基本要求。
1.市场准入
降低关税，提高配额，非关税措施关税化。谷物进口实行关税配额制度和准国家专营制。中国承诺在配额内进口征收低关税（谷物的税率为1％，谷物加工品不高于10％）， 配额外进口征收关税为76 ％。 至2004年，谷物进口配额将显著增加； 同时， 配额外进口关税税率降至65％。在过渡期内，对大豆油进口实行关税配额制和准国家专营制。初始配额为17.18万吨，配额将逐步增至32.61万吨，配额外关税税率降至20％。为私有贸易实体预留份额增加到配额制取消前的90％。从2006年起， 取消大豆油关税配额制和准国家专营制，进口只征收9％的关税。对大豆不建立配额制，关税税率限定在目前3％， 同时把大豆粉的关税限定在5％。
关税配额管理。 中国特别承诺， 将以经济标准而非政治标准来管理关税配额，确保关税配额制度的透明度和连贯性，并将制定相应的法律法规以保证配额的使用不受妨碍。同时，中国要充分利用配额。如果原进口配额持有者未能利用配额，则其配额重新分发给其它可能进口的贸易实体。如果国有贸易公司（如中国粮油进出口总公司等）持有的配额在当年10月未签约使用，这部分配额将重新分发给非国有贸易实体使用，保证私有贸易实体的粮食贸易份额。在《中美农业合作协议》实施过渡期（3年）内， 中国将逐步批准外国企业参与进口粮食的分销业务，允许其提供与分销有关的一系列服务。
撤销与WTO相悖的非关税措施。 中国承诺保持非关税措施（如动植物检疫措施、卫生标准、国内税等）与WTO相关条款的一致性。 确保措施的透明性和可预见性，使其建立在充分的科学依据之上，而非仅出自于政府保护主义的需要。中国撤销对美国太平洋西北部7 个州的小麦进口禁令，允许每50克样本中包含3万个以下TCK孢子的小麦和其它谷物输往中国各地，且不附加其它限制，如转运要求。
2.国内支持和出口补贴
中国承诺不再增加并减少扭曲贸易的国内补贴。具体减让水平以日内瓦多边谈判协议和工作小组报告为依据（据法新社和英国《金融时报》联合报道，美国贸易代表办公室2001年6月15日宣布，根据WTO规则，中国入世后农业补贴允许达8.5％），同时， 提高国内支持措施的透明度和可预见性。在出口补贴方面，中国在加入WTO 后对所有农产品均不给予出口补贴。
《中美农业合作协议》框架下中国粮食生产和流通的宏观调控空间趋小
1.失去非关税手段，国内粮食市场保护仅剩关税屏障
长期以来，中国粮食进口主要采用非关税措施进行调控，如配额、许可证等，自主性非常强。《中美农业合作协议》要求大幅度削减某些粮食品种的关税，撤销卫生、动植物检疫措施，取消大豆的配额制，使中国对市场准入的宏观调控空间大大缩小，有可能在短期内造成这些粮食进口增加，国内粮价继续下降，从而影响中国的粮食供给，使中国粮食自给率相对降低。同时，中国农民的收入将会受到一定的冲击。如《中美农业合作协议》撤销了对美国西北部7州小麦的进口禁令。 据美方估计，禁令的撤销、关税的降低，将使中国对美国小麦的进口从1998年的200万吨增加到500万吨，进口的增加将使中国麦农损失54.6亿美元。此外，美国玉米的大量进口将进一步挤掉中国玉米的一部分市场，使原本就存在的“卖粮食难”问题更加突出，农民增收更加困难，北方及东北地区的种植结构调整进退两难，对启动和发育农村市场也造成不利的影响。
2.取消出口补贴，中国粮食的出口竞争力受到削弱
《中美农业合作协议》规定，中国加入WTO 以后不再对农产品出口进行补贴。这将使玉米、大米等因失去获得补贴的机会而处于不利地位，使其在市场的竞争优势受到削弱。中国从1990年开始取消了出口补贴，并承诺不再恢复采取出口补贴措施。但近些年来，由于粮食生产成本迅猛上涨，价格迅速提高，粮食低价的优势已渐消失，在发达国家能在一定程度上使用出口补贴来提高其粮食出口竞争能力的情况下，中国粮食出口竞争力面临越来越严重的挑战。
3.进口市场集中，中国的粮食安全问题更为突出
《中美农业合作协议》实施后，由于中国承诺对美国许多大宗农产品撤销进口禁令或大幅度降低关税，中国从该地区的进口必将增加，使近年来农产品进口市场多元化趋势有所“收敛”，使中国农产品进口对北美市场的依赖程度重新提高。农产品进口市场的集中将使粮食安全问题更为突出。
4.市场开放将使中国部分政策很难执行
由于我国对农业补贴相对有限，因此尽管补贴部分的处理并不是中美双边协议的主要内容，但我国仍然将不得不逐步取消对农产品的直接价格支持。如对粮食保护价支持政策，在国际低价粮食的压力下，实施代价非常高，而且易引发争议。为保障农民的收入，由政府按现行的保护价敞开收购；中国粮农将可能把所产的粮食全部卖给政府，从市场上购买质优价廉的进口粮消费。政府将难以承受由此带来的仓储和资金压力。在此情况下国有粮食企业顺价销售和粮食收购资金封闭运行两项政策，亦将难以维持。
5.进口垄断状态的结束，使政府宏观调控和国有粮食企业扭亏增盈压力增大
国有粮食企业逐渐放弃进口经营权，将丧失在粮食流通和进出口贸易中的垄断地位。一方面将使政府依靠行政手段进行宏观调控的能力大为削弱；另一方面国际先进快捷的粮食分销体系的进入，将大大加强国有粮食企业的竞争压力，国有粮食企业的扭亏增盈难度加大。
中国粮食流通体制的构成运行特征
改革开放的20多年间，我国一直致力于粮食市场化改革，其基本原则是把市场机制与政府调控有机结合起来，以求均衡地实现粮食安全和提高效率这双重目标。然而由于粮食在国民经济发展和国家稳定方面的特殊重要性，中国粮食供求矛盾始终是制约粮食流通体制改革的关键性因素。粮食的市场化改革作为一项非常复杂的系统工程，涉及面广，政策目标协调统一难度大，因此改革进程反反复复，时而放开，时而收回。
1.中央和省两级粮食储备体制。政府粮食储备是政府调控粮食市场的重要手段，是连接生产、流通、消费所不可缺少的环节。政府粮食储备本身就是一个系统，这一系统运行效率的高低取决于政策目标和储备制度设计。政策目标不外乎以下几个：①粮食安全目标。通过在丰收年景收购部分余粮后在歉收年景抛售来实现，这在客观上增加了丰收年景的有效需求和歉收年景的有效供应，从而提高粮食安全水平。②稳定收入目标。即把保护价敞开收购作为价格支持和稳定农民收入的一种手段。③稳定价格目标。通过政府储备粮的市场吞吐行为调控市场粮价，使其稳定在一定范围内，不致剧烈波动。④经济效益目标。即政府储备的低成本。通过政府储备粮的有效经营弥补财政负担，使财政补贴降到最低程度。但目前我国粮食储备体系没有取得预期效果，主要有两个方面的原因：一是粮食储备运营机制和运作方式尚未走出传统的计划管理体制，粮食储备的吞吐仍然由粮食行政部门层层分解计划指标而未通过粮食市场，对粮食市场的供求关系调整不会有大的影响，即使有，也往往是滞后的。二是中央和省两级政府粮食财权事权不清。中央和省两级粮食储备、多级粮食市场风险基金，从表面上来看，各级政府都对粮食市场负有调控责任，会使整体调控实力增强。但从实际效果来看，多级调控体系，就意味着市场上有多个调控主体，不利于分清责任，不利于提高调控效率，也不利于全国统一粮食市场的形成。我们应当明确，宏观调控，是政府的责任并且是中央政府的责任，因而我国粮食流通调控体制的改革方向，应是逐步从多级调控向中央一级调控过渡。另外，政府粮食储备单纯由政府建仓经营亦容易产生官办企业效率低下的通病，影响效益目标的实现。
2.统购分销的粮食购销体制。由国有粮食企业垄断收购和批发，粮价也由政府宏观控制。这是通过对粮食收购市场的严格管理和国有粮食企业按保护价敞开收购农民余粮来实现的。从目前粮食流通与购销政策执行的实际情况看，由于出现了阶段性粮食总量供过于求及优质粮食品种相对不足的流通形势，继续执行现行的按保护价敞开收购农民余粮的政策，一是不利于粮食种植结构和品种结构的调整，二是脱离国家财政能力的实际，对农民利益的实际保护效果已不明显。在执行粮食收购市场管理政策时，由于受人力、物力和地域广阔、乡村众多等客观条件的限制，事实上难以实现国家垄断收购。加之部分国有粮食购销企业受到仓容、资金的限制及追求企业自身利益，难以做到常年、常时、按保护价敞开收购农民的余粮。同时，垄断经营的存在也妨碍了市场应有效率的实现，加重了政府的财政负担，损害了农民作为独立商品生产者应有的权益。为此，全国在浙江省率先开始了粮食购销体制市场化试点，放开粮食生产，取消粮食定购；放开粮食市场，实行经营主体多元化、粮食价格市场化。这将是中国粮食购销体制改革的未来走势。
3.内外贸脱节的国家贸易体制。由于现行的中国粮食贸易体制保留了国有公司的垄断，关税只是形式上的保护。制定粮食外贸计划时主要依据预期的国内市场供需平衡，在执行上又缺乏足够的灵活性来根据实际市场状况进行调整，因而常常出现“逆向调节”问题，这就加剧了国内粮食市场的波动。此外，由于粮食及其他农产品的内外贸易分别由不同的部门管理，相互之间缺乏沟通，内外贸政策之间往往不协调，使我国无法根据国际市场的变化及时调整国内的种植结构，在一定程度上制约了我国农业结构的调整及农产品在国际市场上的竞争力。国家贸易制度也因贸易活动失去透明度而受到某些国家的指责。《中美农业合作协议》里美国就要求中国对主要粮食品种的进口实行准国家专营制，逐步提高私营企业的经营份额。
从总体上来说，目前中国的粮食流通体制，不适应加入世贸组织后粮食国际国内市场一体化的需要，也不适应粮食市场国际化后对粮食生产和贸易进行灵活、有效的宏观调控。
组建粮食银行，重构中国粮食流通体制
1.WTO规则下重构中国粮食流通体制的基本思路
由于中国特殊的国情：13亿人口、人均耕地0.078公顷、9亿农民、户均土地0.7公顷， 决定了中国粮食政策目标体系中必须包括粮食安全目标、稳定农民收入目标和稳定市场价格目标。为了实现上述目标，国家的宏观调控必不可少，提高国家宏观调控效率、减轻国家财政负担，也成为中国粮食政策目标之一，即效益目标。
加入WTO后，世界粮食市场在向中国开放的同时， 中国粮食市场也将不可避免地向世界开放，这就要求国内粮食购销贸易原则必须与国际粮食市场接轨。因此重构的中国粮食流通体制必须符合WTO 规则及与各世贸组织成员国的双边或多边协议。
因此重构中国粮食流通体制的基本原则应该是：①有利于调动粮食生产者和经营者的积极性，进行产业化经营；②有利于发挥各地区的生产优势，提高劳动生产率，实现粮食生产和经营的专业化和区域化；③有利于国有粮食企业的改革，增强竞争力；④有利于全国统一大市场的形成，提高流通效率；⑤有利于增强政府对市场的宏观调控能力，保证中国粮食政策目标的实现；⑥有利于减轻国家负担，减少财政补贴。依据上述原则，构建国家以经济手段为主的宏观调控（中央一级调控、一级负责）下的由市场调节供求的粮食流通新体制。
2.粮食银行的组建与运营
（1 ）粮食银行的组建及配套机构：通过招标竞标形式把全国各地符合粮食仓储条件的粮食储备库和国有粮食企业的仓库及社会仓储设施改造为粮食银行，并实行联网，由政府进行垂直管理，这样形成行使政府宏观调控行为的粮食银行。粮食银行专门负责保管、储存和调运粮食所有权人委托的粮食，粮农以粮食银行根据国家统一的粮食质量标准签发的储粮单作为储存粮食的所有权凭证。储粮单既可以在市场上流通，也可以在农业发展银行兑换现金。农业发展银行以市价收购，纳入国家粮食安全储备，由中央政府统一协调管理。
（2）粮食银行实行政策性管理、 商业化运营方式：①由于粮食是对社会稳定、经济发展影响重大的特殊商品，因此应建立严格的粮食银行资质标准，包括规模、设施、技术、管理、信用等各方面，以保证粮食银行的正常运营。②建立全国统一的粮食质量等级标准。实现实物与价值的有效分离，必须以统一的粮食质量等级标准为前提。③仅对影响社会供求关系重大的大宗粮食品种的储存保管给予政策性补贴，其他品种由各粮食银行自主经营，自负盈亏。政府根据粮食市场的供求状况调整、公布单位大宗粮食品种的储存保管费用（储粮费率），以调控市场粮食流通量和市场价格。大宗粮食品种的储存保管费用的差额由政府给予财政补贴。为此，还需建立严格的审计监督制度，以防某些粮食银行为谋取部门利益，弄虚作假，套取国家补贴。④建立粮食的限期储存制度。由于粮食是一种具有生命周期的商品，随着储存时间的推移，粮食会陈化变质，价值量下降。因此粮食的最长储存时间应在其生命周期之内；超过此期限，所有权人自动丧失其所有权，粮食银行报经国家批准后可自行处理，以弥补储存保管费用损失。当然，在期限之前，粮食银行应通知到所有权人。为此，一旦发生粮食所有权人变更时，应及时到粮食银行免费办理变更手续。
3.粮食银行的作用机理
（1）吸纳社会存粮，使社会粮食保有量明晰化， 为有效地保障粮食安全提供依据。一方面由于集中储粮、调运，存储、运输费用和存储、运输中的浪费将大大减少，另一方面由于政府的储粮补贴，使储粮成本大幅下降，将吸引粮食所有人把粮食存储在粮食银行或委托粮食银行运输，使社会粮食保有量清晰化，可及时通过粮食的进出口贸易及粮食生产能力的保留，解除社会对粮食供应的恐慌性反应，铲除囤积居奇倾向的基础。这样，就能有效地保障粮食安全。
（2）全国联网，统一调度，促使全国形成统一的大市场。 由于粮食银行实行全国联网并统一管理，可及时提供全国市场的供求情况，从而促进全国统一大市场的形成。由于对同类同质粮食的全国调运、统一协调，可有效避免许多不合理运输，不仅大大降低运输周转费用，更可以节省调运时间，为缓解粮食的区域供应紧张，赢得时间，可有力地保障粮食市场的平稳运行。
（3）变收购为代储，变实物交易为凭证交易，使政府、 粮农和粮食经营者都得益。粮农可根据市场行情和储存费用选择合适的时机出售余粮，以获取最大利益。政府由此也减轻了收购资金的压力，在一定程度上减少了收购成本。并且由于粮食银行不拥有粮食的所有权，所以不承担粮食储存时间超期陈化变质的风险，可大大减轻政府对目前粮食收储企业粮食推陈储新的补贴。凭证交易也使粮食经营者的交易费用降到最少，降低了周转成本、节约了周转时间，大大地提高了粮食流通的效率。
（4）规模化、市场化的经营模式，提高了流通效率， 降低了流通成本，增强了中国粮食生产的竞争力。一方面招标竞标方式使经营主体多元化，行业的可进入性增大，粮食银行的竞争压力加大，逼着他们改善服务质量，提高经营效率。另一方面粮食银行独立核算，使其以利润最大化为目标，不断进取，降低成本。这样使粮食的流通成本大幅下降，国内粮食的市场竞争力增强。
（5）取消保护价制度，由市场形成价格，使资源得到有效配置。 国家通过调整储粮费率间接调控市场粮价，既有效率，也更易执行。储粮费率的调整直接影响到储粮成本或收益，从而诱发粮食经营者的吸储或抛售行为。另外费率的上下调整比政府利用实物粮食的收购或抛售要容易得多。通过市场定价还能发挥其有效配置资源的作用，使土地等稀缺资源向种田能手和优势行业转移，促进土地的规模经营和农业生产的区域化与专业化，有利于土地生产率和劳动生产率的提高。
（6）剥离了国有粮食企业的政府职能， 为国有粮食企业的改革创造了条件。国有粮食企业究竟以执行政策保护农民利益为第一取向，还是以自身经营效益为第一取向？长期以来，政府期望鱼与熊掌兼得，实际结果是两者时有矛盾。通过组建粮食银行，剥离了国有粮食企业执行政策保护农民利益的政府职能，使国有粮食企业再没有寻租的空间，也没有财政补贴可以依赖，成为独立自主的经营实体，参与市场竞争，激发其经营的主动性与积极性，努力拓展其生存空间，而不再被束缚在仅仅是买进原粮和卖出原粮的原始经营范围内坐失增效增值的机会。
总之，粮食银行的构建和运行可以在不违背WTO的原则下， 解决当前中国粮食流通体制中的许多问题以及入世后的尴尬。而且粮食银行的构建又是有基础的，原有粮食系统的仓储设施遍及全国，社会上闲置的仓房亦有不少。因此构建粮食银行，重构中国粮食流通新体制，通过市场发挥政府的宏观调控职能是上上之选。
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