试析美国职位分类简化趋势及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,趋势论文,职位论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，美国是实行职位分类最早的国家之一。从二十世纪初以来，经由职位分类而建立起来的分类结构，就构成了美国文官制度的主要特征。多年以来，它在美国社会、政治、经济等各方面，发挥了和正在发挥着重要的推动作用，并成为许多国家积极仿效和研究的典范。
勿庸置疑，在近百年的发展中，以重视专才为特点的美国职位分类制度在各方面都积累了丰富的理论基础和实践经验。这些理论和实践，对于其它国家，特别是对于象中国这样刚刚建立起自己的公务员体系，正在谋求建立科学完善的职位分类制度的国家来说，无疑具有重要的借鉴意义和参考价值。特别是它目前所进行的全面的简化和淡化分类的改革，对未成型的中国职位分类制度尤有启示作用。
美国的职位分类制度，从其确立之日起，就始终处于变化和调整之中。然而，这种变化和调整是有着一定规律的。二十世纪上半叶，基本上是它的职位分类制度建立、完善和发展的时期。这个时期存在的一个明显特点，就是职位分类的细化趋向。自二十世纪中叶，特别是近几十年以来，随着社会、政治、经济条件的变化，细化分类制度所暴露出的种种弊端和问题，越来越不适应政府自身及外部环境对它提出的要求。因而，改革原有分类制度、简化和淡化分类就成为一种趋势。
就美国职位分类制度而言，无论是建立之初的细化，还是目前的简化淡化趋势，都不是一种简单的潮流，而有着其自身内在的、深刻的原因和背景。对这些原因和背景的研究及分析，将有助于对中国职位分类发展方向的全面理解和认识。
一、美国细化分类的原因和背景
二十世纪上半叶，是美国职位分类制度建立、完善和发展的时期。在这个时期内，美国的职位分类制度，经历了一个由企事业机构扩展到行政机关，由技术职位到管理职位，由低级职位到高级职位的发展过程。从实际发展看，这个过程也是职位分类趋于细化的过程。然而，这种细化分类并非只是一种简单的趋向，而有着一定的政治、经济和社会文化背景。
首先，从政治环境看，职位分类细化与当时的时代背景密切相连。十九世纪末，二十世纪初，正是整个美国公务员体系建立和完善的时期。政党分赃制的遗弊，使众多公务员在很大程度上受到政客的操纵和庇护，而这与当时迅速发展的资本主义经济所要求的稳定、公正的政治、经济环境直接相违背。因此，建立以细化为基础的、系统规范的职位分类制度就成为当时清除这些弊端并使公务员实现职业化的种种努力之一。
其次，从经济背景看，当时正处于资本主义经济迅速上升阶段。科学技术和经济的高度发展推动社会专业分工的进一步细化，要求政府各部门的专业分工细化与之相适应。同时，雄厚的经济基础也为教育提供了优越的条件，从而为美国培养了大批的高级管理和专业人才，这为美国公务员制度提供了丰富的人才贮备，使美国行政系统可以随时吸收到所需要的各方面的专业人员。因而，职位分类的细化就具有了可能性，并在以后逐渐发展成为一种趋势。
再次，美国也具有实施细化分类制度的适宜的社会文化背景。对于一个国家来说，社会文化背景对其某项具体制度，包括对职位分类制度的影响有时是相当重要的。与中国、日本等国所推崇的团体利益高于个人利益的价值观不同，美国奉行的是极端个人主义，它强调个人能力的单独发挥，而不是中、日等国所注重的“团体意识至上”思想的培养。这样，在美国政府部门，强调把个人职责划分得清清楚楚，倡导并实施责任限定性原则，认为只有这样才能建立起公平的考录、薪酬、晋升等制度。而这些恰恰又是建立细化分类制度的目的和原因。因此说，美国的社会文化基础促进了细化分类制度的建立和发展。
以上政治、经济、社会文化基础以及其它一些因素的综合作用，使分类细化成为二十世纪上半叶美国职位分类发展的一种趋势，并且这种趋势一直持续到二十世纪中叶。
二、美国简化分类的原因和新进展
职位分类的细化为职位分类本身的系统化、规范化和度量化提供了坚实的基础。随着这种细化的发展，至本世纪后半叶，职位分类已成为一种技术性非常强，也极为繁琐、复杂的过程和工作。
分类制度的这种细化，一方面提高了职位分类的科学性，另一方面也带来了一系列的问题，其中最突出的问题就是建立在细化基础上的职位分类制度，在很大程度上影响了工作人员的流动和单位内部的合作，以及管理人员在管理方面的灵活性和主动性，从而使整个分类制度难以适应工作环境和工作内容变化的要求。这不仅使政府不能有效地吸收和挽留优秀的专业人才服务于政府，造成人才的流失，而且大大增强了政府系统自身协调和管理的难度，从而严重影响了政府效率和效能的提高及发挥。正如美国公共行政研究院（NAPA）的一份报告中指出的那样，“在一个对效率、效能、灵活性、顾客满意度和目标导向的压力不断增长的时代，原有的职位分类制度已陷入高成本的、耗时的、以及由复杂规则所驱动的沼泽之中。”[①]
针对这种情况，美国政府在近几十年对职位分类进行了多次简化和调整，这些改革在许多方面收到了较好的效果。在这些改革中，最有影响也最具实质性意义的是1986年的美国文官制度简化法案。这个法案是里根政府根据1980年“中国湖”（China Lake）人事制度改革试验[②]的结果提出来的，其影响一直延续到九十年代，它在很大程度上使联邦政府工作人员从一种僵化的、因循守旧的制度中解放了出来。这个法案内容广泛，涉及人事制度的各个方面，主要包括：（1）简化分类结构；（2）拓宽职位分类标准；（3）简化职位分类程序和职位描述；（4）试行新的功绩评价制度；（5）试行新的工资制度，等等[③]。
此后，美国的职位分类制度又经过了一系列的改革和简化。这些改革和简化，使职位分类制度既有利于管理人员的掌握和操作，也有利于一般工作人员的理解和接受。它把整个行政制度的核心——“人”的因素提到了相应的高度，使公务员的主动性和灵活性得到了较为充分发挥。这些简化和改革，说明美国职位分类制度已开始发生重大的转变，即从以“事”为中心的，仅仅重视人事分类和管理本身的技术性和科学性，逐步转变到重视“人”的因素，重视分类和管理的效果及有效性上来，因而它使整个职位分类制度变得更加灵活和更为有效。
三、对中国的启示
美国职位分类在长期发展中所积累的丰富经验，无疑对中国具有较高的参考价值，但中国职位分类发展模式的选择，也不能脱离自身的环境和条件。事实上，只有从这两个方面出发，才能对中国职位分类发展方向有一个比较全面、准确的把握。
目前，中国所面临的选择无外乎两种：一种是适应以美国为代表的世界职位分类改革的新趋势，跨越职位分类的细化阶段，直接进入简化和淡化阶段；另一种是以所谓的阶段论为基础的理论[④]，认为我国不发达的公务员制度不能直接进入成熟的简化和淡化阶段，而应从细化分类开始。
以上这两种选择规定了中国职位分类的大方向，并使这种方向单一化和模式化。事实上，中国职位分类的发展并非象上述设计的那样简单，而是处于一种比较复杂和矛盾的境地，各种因素的综合作用，使它同时面临着细化和简化分类两方面的压力和需求。
从细化分类看，它的需求主要来自于以下两个方面：（1）正处于创建初期的中国公务员制度，需要以科学的、较为严格的职位分类制度加以规范，而这又需要以细化分类作为基础，否则就难以实现人事管理科学化所要求的系统化、规范化、度量化。在这方面美国则不同，它已经过较长时期发展，其较成熟的职位分类制度在初期就已为科学化打下了坚实的基础，从而为其简化分类创造了有利条件。而中国目前还不具备这样的基础。（2）中国正处在分工高度发达的社会环境中，这一点与美国细化分类时的经济背景有着相似之处。社会分工的进一步细化，要求政府各部门的专业分工细化与之相适应。虽然当代社会对专业分工和专业合作的要求都呈加强的趋势，但专业分工单方面的需求仍给政府部门细化分类造成了强大的压力。
另一方面，从简化分类看，它的需求主要来自于这几个方面。（1）中国目前还处于社会主义初级阶段，长期的经济不发达和教育的整体落后，使中国缺乏各方面的管理和专业后备人才，现有的公务员素质也不容乐观。所以，与美国所具有的丰富人才资源不同，中国目前细化分类所要求的必要前提——人才基础还不具备，因而细化分类也就存在着实施和运作方面的困难。（2）从社会文化背景看，中国目前并不具备实施细化分类的适宜条件。与美国奉行的个人主义不同，中国非常重视培养人的团体意识和合作精神，往往以提高整体效率为原则：人际关系也倡导相互依赖和相互配合，人们不愿意在同一部门与其他同事形成公开竞争的局面，以突出集体作用，维持整体的积极性。这些都与细化分类的目的和原则相违背。（3）促进美国简化分类的原因，即分类细化所存在的问题，也构成了中国细化分类的压力。美国简化分类的原因表明，细化分类在很大程度上影响了工作人员的流动和单位内部的合作，以及管理人员的灵活性和主动性，从而使整个分类制度难以适应工作环境和工作内容变化的要求。这些都是中国实施简化分类不得不面对的问题，同时也是其将承受的强大压力之一。
以上多种因素的综合作用，使中国同时面临着细化和简化分类两方面的压力和需求，而在这种相互矛盾的压力和需求中，对中国职位分类发展方向做出选择将是相当困难的。
事实上，本文的目的并不是为中国职位分类提供一种最佳的模式，而是为了通过分析美国的发展经验，从而提出一些中国在建立职位分类制度过程中所需要思考的问题。它的启示意义，并不在于如何选择中国的发展模式，而在于无论选择哪种模式，这些问题都是应该引起重视的。只有充分考虑到这些因素，中国职位分类才有可能选择更符合本国实际的模式，从而也才能更有利于其以后的长远发展。正如某位学者所言，“正确发现和确认问题就解决了一半”，本文的意义就在于此。
注释：
①National Academy of Public Administration(NAPA)Moderning FederalClassification an Oppertunit for Excellence.P38
②“中国湖”试验是1980年开始的在美国海军武器中心所在地“中国湖”进行的行政改革试验。它通过控制和使用不同的方法，来检验不同类型的职位分类方法将产生不同的效果，从而，为职位分类提供依据。详见王雷保主编的《公务员职位分类教程》第203页，机械工业出版社，1989年版。
③详见刘守恒主编的《比较人事行政》第65页，湖南科技出版社，1992年版。
④“阶段论”和“非阶段论”是北京大学李景鹏教授在《论行政改革的决策选择》一文中提出并对其进行分析的两种理论。详见《新视野》1996年第2期。