“两型社会”试验区地方债务管理问题研究，本文主要内容关键词为：试验区论文,债务论文,地方论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本世纪全球性的金融危机出现以后，为了保增长，拉动内需，中国政府及时出台了“4万亿元”刺激计划，在中国政府公布的4万亿元经济刺激计划中，中央政府承担1.2万亿元的份额，而余下的部分由地方政府以及企业承担。而多年以来，中国地方政府的财政收支一直处于较为平衡的状态，并没有过多的盈余。与此同时，地方政府也不允许发债，这导致了地方政府只能寻求银行资金来撬动经济建设，于是众多的地方融资平台应运而生。央行在近期公布的《2010年中国区域金融运行报告》中，披露了地方融资平台的贷款余额在10万亿元左右。决策层和理论界高度关注政府融资平台和地方债务问题，中央政府高度重视地方政府融资平台的清理、整顿和规范工作。为此，笔者对地处长株潭两型社会试验区内的株洲市地方政府债务管理问题进行了专项调研，以期为加强地方政府债务管理提供有益的参考。
一、“两型社会”试验区政府债务现状
继武汉城市群之后，长株潭城市群被确定为“两型社会”试验区，中央政府从政策、资金等方面给予了大力支持，“两型社会”试验区城市群经济社会发展出现了翻天覆地的变化，居民收入、财政收入、GDP快速增长，城市面貌日新月异。但与此同时，地方政府债务的规模也在快速增长，地方政府债务管理中也出现了新情况，新问题，面临新风险。以株洲市为例，截至2010年底，株洲市本级债务余额为94万元，当年预算收入40亿元，债务余额是当年预算收入的2.35倍，2011年计划偿还债务支出34亿，偿债支出占当年预算收入的85%，2011年末债务余额在上年基础上继续增长，可见地方债务形势不容乐观。
二、“两型社会”试验区地方政府债务的特点
2009年以来是债务快速增长的时期，株洲市也不例外，通过对两型社会实验区地方债务的典型调查分析，有以下特点：
①直接债务占主导。从债务的大类上看，有直接债务和担保债务，直接债务是由国际金融组织或国内金融机构直接向政府或具有政府背景的融资平台直接提供的债务。从2009年以来形成的地方债务中，大部分是国内金融机构提供的商业贷款，即属于直接债务，有的地区直接债务甚至占99%，担保债务占1%，而直接债务中除商业银行的贷款外，还有来自于政策性银行的贷款、地方政府发行的债券与企业债券、对上级财政的负债和其他直接负债等。
②各种投资公司是地方政府的主要融资平台。由于预算法对地方政府直接举债的限制，地方政府主要通过注册各种具有政府背景的投资公司以实现融资。以长株潭两型区为例，2010年的政府债务来源中，政府债务的直接债务人多于10家，主要是通过设立城投公司、国投公司、教投公司、交建投公司、土地资产经营公司等具有政府背景的融资平台来实现直接融资。其中城建投资公司等五家融资平台的直接债务总额近80亿，占本级政府债务余额的80%以上。其他地区也存在类似的问题。虽然我国的预算法律制度对地方政府的债务行为有很多约束性规定，但地方政府面对入不敷出的财力，只有变相的通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业公司债或项目债，融资实际上归地方政府使用。
③债务资金主要用于城市基础设施建设。在长株潭被批准为国家“两型社会”实验区以后，长株潭城市群迎来了前所未有高速发展时期。面对快速扩充的城市，用于城市基础设施建设所需资金越来越大。当地方政府经常性财力不能满足城市基础设施建设需要时，债务资金自然就成为城市基础设施建设的重要资金来源。以株洲市2010年的债务资金使用为例：武广高铁星城基础设施投资规模将达到10亿，云龙新区的“高职城”建设，首期基础设施投资超过4亿，10余公里的河西沿江风光带建设投资过亿，为创建国家卫生城市，实行城市亮化工程，投资超过10亿，为打通对长沙、湘潭的城际通道，改建扩建的时代大道、株洲大道等投资都是数以亿计。相对集中的时间段，加上相对集中的基础设施建设项目，带来了株洲市地方债务在较短时间内的爆发式增长，一大批基础设施的建成，促进了城市经济的快速发展和城市面貌的巨大改观。
④债务逾期率高，潜在风险大。通过对近几年来的地方债务变动情况的分析，大多债务不能用正常的收入按期偿还，“举新债还旧债”非常普遍。以两型区内的株洲市为例，2011预计偿债支出33亿，2011年预算收入40亿元，偿债支出占经常性预算收入的比例为82.5%。按照2011年度财政预算，当年本级财政可以用来偿债的非债务资金只有10亿余元，不到债务余额的11%，非债务资金偿债支出不到当年偿债支出的30%，说明债务偿还高度依赖债务资金。由于可以用来偿还债务的预算内资金有限，许多到期债务都不能按期偿还，为避免债务违约，要么展期续贷，要么拆东墙补西墙，借新债来偿还旧债。随着政府债务规模的增长，这种现象将更加突出，一旦举新债出现困难，就很容易出现债务逾期风险。
⑤正常预算收入偿债能力十分有限。以2010年的政府债务预算为例，偿债资金来源如下：a.共有包括工行、建行、中行、农行等四家商业银行提供的商业贷款近23200万元；b.财政预算资金42000万余元；用来偿还污水处理项目偿还本金及付息、城建偿债资金、城建已完工程欠款等；c.包括部分中小国有企业单位资产处置收入近15000万元；d、其他收入45000万元，包括城建投资公司在一级土地市场的土地出让收入、城建投资公司收取的城市路桥通行费收入，出租车经营权出让收入等。根据2011年株洲市本级政府债务预算数据，2011年通过向各类商业银行贷款取得的债务收入近25亿，当年政府债务偿还支出330000万元，还旧债对举新债的依存度超过75%。
三、“两型社会”试验区地方政府债务管理存在的问题
1.商业银行贷款资金成本偏高，加重了债务负担
由于地方政府债务主要用于基础设施建设，投资大，回收期较长，投资报酬率低，从理论上讲，需要长期资金的投入，国家开发银行的贷款具有低息，期限长的特点，由于基础设施建设很难产生直接的投资回报和经济效益，国家开发银行的贷款适合于进行投资回报率低的基础设施建设，然而，两型区内的地方政府，在争取国家政策性贷款方面，工作成果十分有限。以株洲市为例，市级政府债务中政策性银行贷款数额十分有限，基础设施建设所需资金几乎全部依赖商业银行的商业贷款，资金成本提高，加之近几年城市快速扩张，基础设施建设在时间上过于集中，造成政府背上沉重利息负担包袱。株洲市级政府债务中2010年应计债务利息超过6.5亿元，当年本级财政预算安排的偿债资金4.1亿，在土地出让收入中安排2.5亿偿还债务，以上两项资金它们作为政府实质性的偿债资金来源，只能用来偿付债务利息，却不能用来偿还本金。这种对商业银行贷款过分依赖的融资模式，过多地侵占了财政资源，而且靠举新债还旧债，只能使债务问题实际上越积越深。
2.地方政府过度举债加大金融风险
在诸多的城市基础设施项目的建设中，地方政府本应是政府融资项目的出资者，但在现有的财政金融体制下，政府对城市基础设施建设项目的资金使用过程和资金使用者往往缺乏实际有效的监督与管理，容易造成资金使用效率低下，损失浪费严重，难以避免的造成一部分政府债务无法收回，成为银行的不良贷款。政府债务的资金运用集中于投资回报低或基本没有投资回报的城市建设项目，容易形成银行新的不良贷款。如果中国有40%～50%的地方融资平台贷款全部或部分转为“坏账”，中国银行业的坏账率将从目前的不足2%上升至6%～10%的水平。同时一旦地方政府债务出现偿债风险，无法按期偿还债务，鉴于政府与银行的关系，首当其冲收到损失的是国有商业银行，而国有银行的信贷风险一旦扩大或蔓延，很可能形成整个银行业的宏观金融风险。
3.公共信用受到损害进而影响到市场机制的确立
在2009年以来的地方政府债务融资显著特点是，地方政府债务融资被投入项目建设，而所建项目又很难在较短时期内产生效益，甚至根本无法产生效益，据有关银行的调查，地方融资平台70%以上的项目是没有收益的。从2012年开始，地方政府将迎来偿债高峰，偿债率将超过15%，由于地方政府主要依靠土地收入偿还债务，一旦房地产市场发生逆转，这些地方的债务危机就将到来，必将影响到市场机制的确立。
四、对策与建议
1.谨慎举债，有效整合现有资源
以株洲市教育投资公司为例：两年前株洲市政府在云龙新城启动了“职教城”项目。改项目预计投资10多亿，2010年该项目商业银行贷款安排投资4亿元投资。项目建成后将把现在分散在市区的多所高职学院全部迁入职教城，由政府统一提供基础设施，基础设施的建设成本在未来通过转让各迁入“职教城”的高职院校原有土地等资源所取得的收入来偿还“职教城”建设的贷款。除初始投资使用商业贷款以外，后续投资可以使用土地收入分期分批地投入项目建设，从而大大减少商业贷款，减轻政府债务的利息负担。在投资策略上，也可考虑通过招商引资，先期引入投资商的资金，投入职教城的建设，待土地置换以后，再用土地收入偿还投资，即“先置换，后建设”的办法，也可以不增加政府债务。另外，类似于株洲市体育中心项目等公共基础设施，也可以通过资源整合的办法进行建设，湖南工业大学新校区，需投入巨额资金建设体育场馆，本着资源整合的理念，政府和湖南工大共同出资建设一套场馆，则可以避免重复建设，节约投资，场馆由学校使用并维护，还可节约政府维护费用，提高体育场馆的使用效率，实现当地政府与学校合作中的“双赢”。
2.适度扩大BT融资规模
目前很多城市基础设施建设都采用BT融资模式，株洲市也不例外，在已经建成的多项城市基础设施建设中，如：湘江四桥、湘江五桥，兴建的河西污水处理厂、株洲时代大道等项目，建设融资都采用BT融资方式。由于BT融资是政府分期回购，相对于用商业贷款进行的项目投资，最大的优点是节约利息支出。但目前的BT融资方式还存在一些问题，需进一步完善，比如，适当延长回购年限可以减轻偿债压力，对建成后能产生收入的项目，如污水处理设施(建成后有相应的污水处理收入)，可以用该项目产生的收益来偿还BT融资。并可将BT融资方式扩大到能产生直接效益的所有其他项目，在逐步完善的基础上适度扩大BT融资规模，将有利于缓解政府债务压力。
3.完善相关法律法规，规范政府举债行为
通常情况下地方政府举债权都会受到这样或那样的限制。我国现行预算法禁止地方政府举债行为，我国《预算法》要求各级政府预算应当做到收支平衡，规定地方各级预算的编制要遵循“量入为出、收支平衡”的原则，不搞赤字预算，实际上地方政府迫于收支压力，绕开预算法的禁止性规定，在借债问题上债往往是变相运作，加大了地方政府借债的隐蔽性，使得中央政府就很难掌握地方政府负债的真实情况，中央政府也就难采取有效对策来解决地方政府债务问题。因此，有必要对现行的《担保法》、《预算法》等相关法律进行修订与完善。在法律法规层面，既允许地方政府合法负债，同时也对地方政府的负债制定规则设定限度，防止其不负责任地盲目负债。
4.整合地方政府债务管理机构
目前大多地方政府在债务问题上都存在的地方政府债务多头审批和管理格局。政府的债务管理机构原则上是财政部门，但事实上，地方政府债务渠道多元化，管理口径不统一。因此，需要在政府部门内部，统一地方政府的债务管理部门，明确财政部门为管理机构，在此基础上，明确各管理部门的职责分工，如发改委负责债务投资项目审批，财政部负责债务审核和统一管理，银行体系负责资金流向监管。各职能部门在地方政府债监管过程中，各司其职，各负其责。
5.建立偿债准备金
政府债务虽然是由不同的融资平台产生，但地方政府要通过对现有债务进行的清理和分类，掌握各融资平台的债务家底。加强对各融资平台的监管，明确各融资平台的偿债责任，对于任何融资平台，如果没有稳定、可靠的资金作还债保障的项目就绝不允许上新的项目。同时地方政府在编制财政预算时，要设立相应的“偿债准备金”。偿债准备金的数额根据需要，可以按当地地方政府性债务余额的一定比例提取，要从制度上规定偿债准备金由财政部门实行专户管理，只能用来偿债，并不得截留、挪做他用。
6.建立地方政府债务风险预警机制
为了最大限度的控制债务风险，增强地方政府对债务的风险预测和监控能力，地方政府应建立一套符合地区实际的债务风险预警机制，以便为政府做出科学的判断和决策服务。首先，建立地方债务的信息充分披露制度，提高债务及债务风险的透明度。其次，具体界定政府各部门及各融资平台的风险责任，将债务风险的控制与化解的责任量化到地区、部门、融资平台、乃至个人，建立控制和化解债务风险的考核责任制，建立地方政府债务的内部预警体系，运用技术手段对债务的安全性进行动态监测，比如，随时监控地方债务的负债率、债务率、偿债率等监控指标，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测。再次，建立地方政府债务的“红黄绿灯”评估体系，“绿灯”表明地方政府的各项债务指标均处在安全线以内，地方政府可以继续举债，“黄灯”表示各项债务指标已接近国际警戒线，此时地方政府应谨慎举债，严格限制举债规模，“红灯”表示各项债务指标已突破公认的债务警戒线，要严格控制债务规模不再增长，十分重视并采取有效的措施控制和防范债务风险的发生。
总之，只有深刻认识地方债务过度的危害，采取切实可行的控制与管理措施，才能有效应对地方债务风险。
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