联合国发展机制分析_联合国秘书长论文

联合国发展机制分析_联合国秘书长论文

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联合国自成立以来,为实现联合国宪章关于发展的宗旨,连续实施了4个发展10年战略,形成了关于可持续发展的思想和理论,建立了庞大而复杂的发展机制和一套援助体系,创造了多形式和多层次的国际合作模式。但与几十年来联合国在发展领域所投入的人力、物力和财力相比,它取得的成效不太明显,其原因是多方面的。本文试图从发展机制入手,探讨联合国发展机制的构成,经费来源,并以发展援助活动为主线分析发展机制的运行及症结所在。

一、联合国发展体系的特征及经费来源

为有效完成关于发展的使命,联合国宪章设计了以经社理事会为中心的一套庞大、复杂的网状运行机构。根据宪章的规定,发展系统由3个层次的机构组成,它们是联合国大会、经社理事会、经社理事会的附属机构和专门机构。

大会在发展系统中享有最高和领导地位,宪章第60条规定,联合国“有关国际经济及社会合作之责任,属于大会及大会权力之下的经济及社会理事会。”经社理事会是经社发展体系的中枢。宪章就其职权是这样规定的:(1)根据宪章第62条1款和2款,经社理事会在经社发展领域有研究和建议权。(2)第62条3款和4款赋予经社理事会就其职权范围内的事项,提出协约草案和建议召开国际会议之权。(3)第68条规定了经社理事会与附属机构的关系。(4)第63条1款和2款赋予了经社理事会协调、管理专门机构的职能。

在经社理事会和大会下面有两套系统是直接进行操作的机构,它们是联合国的专门机构和附属机构。到目前为止联合国发展体系中的专门和附属机构大约有12个,①这些机构按其活动领域划分为4大类:国际劳工组织;教育、卫生和科技类;工农贸和金融类;交通运输类。②这些专门机构通过与经社理事会签署的一种特别协定,接受联合国的监督与协调。

联合国开展发展活动的经费来源,首先依赖于正常预算,此款由会员国按比率分摊,其中70%—80%用于发展活动和人事行政开支。但由于联合国不断发生的财政危机,联合国的发展经费越来越多地依赖于额外预算。80年代,世界银行提供的发展援助资金约有12亿美元,平均每年都多于联合国经社体系的正常预算。③90年代以来,这一趋势继续扩大。其次用于发展的费用是官方发展援助基金。1970年,联合国在第二个发展10年战略中规定了官方发展援助的数额为发达国家国民生产总值的0.7%,此后,在第三、四个发展10年战略中都重申了这一指标,但是官方发展援助数额连年下降。再次,还有一部分经费来源属于各国政府向联合国提供的捐款。该笔费用主要来自西方国家,也呈下降趋势,近年来,这笔款项主要流向从事救济和紧急援助活动的非政府组织。1993年,美国政府拨给此类美国非政府组织的资金占全部用于救济金的76%,1994年,欧盟将救济金的65%拨给了20个非政府组织。④最后,在某些特定情况下,联合国也通过发行公债方式筹集资金。

随着联合国发展机制的不断膨胀和发展活动的扩大,联合国的经费支出迅速增长,1946年,它的全部预算为1939万美元,1972年,达到2.13亿美元,1980年,超过了5亿美元,目前已接近12亿美元。⑤除此之外,联合国的预算外活动经费远远超过这个数字几倍。用于经济发展的费用也按比例迅速增长。

二、联合国发展机制的运行模式及变迁

联合国发展机制内部有着明确的分工,大会是审议与决策机构,经社理事会为协调与主管机构。大会和经社理事会的附属机构、专门机构是联合国发展体系中基层组织,直接执行大会的决议,接受经社理事会的协调。一般地说,它们在发展领域有各自特定业务范围和专业特长,在法律上有独立的内部结构和自治权,但必须接受大会、经社理事会的协调。

经社理事会通过以下几个渠道对这些基层机构进行协调:(1)会议机制。联合国每年都要召开关于发展问题的国际会议,通过关于发展问题的决议、纲领、行动计划,形成宏观政策。在准备会议的文件、召集会议、推动大会达成一致方面,专门机构与附属机构利用自己的专业特长和熟悉情况的优势,形成与经社理事会的密切配合。(2)研究、分析机制。经社理事会与其下属机构,特别是它的各种委员会就发展问题进行宏观和微观研究,对发展问题进行政策分析,对发展项目效率进行评估,这种研究有利于联合国发展问题的决策及调整,有利于各种发展计划的实施成功。(3)支持和操作机制。在经社系统内,经社理事会负责发展业务的可行性研究,提供技术合作项目和前期投资,专门机构及联合国附属机构则具体操作。此种机制是联合国开展发展活动的主要渠道。

在联合国成立之初,经社理事会将宪章第55条的思想转化为如下战略:消灭贫穷、饥饿、愚昧和疾病,贫国与富国之间应当合作以改善所有人的生活。因此,虽然联合国的发展活动十分广泛和复杂,但一开始就确立了一条主线,即援助发展中国家,缩小贫富差距。战后以来联合国发展体系最主要、最大量的业务就是“发展援助”,其中联合国开发计划署是联合国最大的多边发展援助机构,其资金拥有量占联合国发展援助系统总资源的一半以上。

联合国的发展援助可分为两种类型:第一是特别援助活动。为应付各种紧急情况而设立一些人道主义救援机构,它们主要负责向遭受自然灾害的国家、地区提供紧急的以及长期的善后援助。这种特别援助活动还包括为特别人群提供的援助,如联合国儿童基金会和难民事务高级专员公署就是为此目的而设立的。第二是由专门机构和附属机构实施的发展项目,即向低收入国家提供多边技术援助和投资前援助。以开发计划署为例,其资金的80%被指定用于人均国民生产总值低于750美元的低收入国家,其中60%用于最不发达国家。⑥援助范围包括农业生产、畜牧、渔业、林业、矿业、制造业、动力、运输、交通、住房和建筑、贸易和旅游、健康和环境卫生、教育和培训、社区发展、经济计划和公共行政部门。所有这些项目的目的是为了(1)帮助低收入国家创造有利条件,以便在合理和有条理的基础上从国内外筹集发展资本。(2)充分有效地运用这些投资资本和其他所有可利用的经济资源和人力资源进行准备,以提高经济生产率和改善生活水平。一般来说联合国向发展中国家提供的援助是无偿的。

长期以来,粮农组织建立了全球粮食信息和预警体系;国际农发基金为最贫穷国家提供软贷款;联合国开发计划署每年预算10亿美元,其中的87%用于最贫穷国家的经济发展和生活条件的改善;难民事务高级专员公署向世界上2300万难民提供援助和保护;联合国人口基金用支出的70%救灾。⑦附属机构和专门机构除单独实施发展计划,还共同合作完成发展项目。世界卫生组织与联合国儿童基金会合作,在消灭天花,使世界上80%的儿童免于小儿麻痹、破伤风、白喉、结核、百日咳5种疾病侵袭方面作出了有效的努力,每年大约拯救300万生灵。

正是由于联合国的发展活动有明确的思路和目的,广泛的范围、专门的对象以及发展机制运行的多种模式,联合国才取得了上述成绩。近20年以来,联合国发展活动的思路、目标、优先发展项目以及机制的创新都使联合国的发展活动发生了很大变化。

首先,80年代末,联合国提出“可持续发展”概念,形成了“可持续发展”战略,该战略关注人的发展,把满足人的需要放在首位。首先满足人的基本需要;保护环境,兼顾子孙后代的利益;实现发展权利和社会公正;促进民众参与发展,提高民众参与的能力。90年代初,联合国秘书长提出发展文化的概念。他在《发展议程》中指出,“发展概念以及几十年来人们为减少贫困、文盲、疾病和降低死亡率进行的不懈努力是本世纪最伟大的成就。”“提高对有关发展的各项问题的认识水平和建立全球共识有助于建立一种‘发展文化’”。⑧

其次,优先发展项目的确立对于从发展资源获取最大效益来说是不可缺少的。可持续发展战略放弃了单纯追求经济增长率的战略,而是从人的发展出发。于是,联合国逐步把发展活动的重点转移到以下6个方面:消除贫困和参与草根运动;治理环境与自然资源管理;治理发展;促进妇女发展;技术采用和转让;发展中国家的技术合作。以联合国开发计划署为例,在转向“人的可持续发展”目标后,将消除贫困(占39%)、政府管理(32%)、环境保护和自然资源(占21%)等作为援助的重点领域。⑨

第三,创新机制,开展多渠道的合作。吸收民众和非政府组织参与发展活动。最初,联合国重视政府在发展活动中的作用,把发展中国家的政府作为援助对象和合作伙伴。随着发展思路和概念的转变,联合国越来越看重“民众自下而上发展和自主发展”、“当地发展”、“小区域发展”。1992—1996年,联合国开发计划署共实施90个发展项目,其中80个属于旨在鼓励基层民众参与的项目。显然,民众参与是近20年来联合国开展发展活动的重要目标,而非政府组织则是民众参与发展的主要组织形式之一。联合国发展机构与非政府组织合作实施发展项目,已成为一种新的模式。目前在发展领域,联合国与非政府组织之间建立了以下几种合作关系。(1)支持性合作。近年来,联合国的发展援助基金开始流向非政府组织,以联合国难民事务高级专员公署为例,它每年向全球130个非政府组织提供3亿美元的资金。(2)机制性合作。大量非政府组织取得经社理事会的咨商地位,它们进入联合国体系以后,首先致力于联合国经社理事会及附属机构所关注的问题,如国际经济、社会、环境、文化、教育、卫生保健、科学、技术、人道主义和人权等问题。(3)分包合同式。联合国往往把援助项目以分包合同方式分转给非政府组织,通过此种方式由非政府组织去实施援助计划。

总之,近20年来联合国发展活动的最大成就是:发展被认为是以人为中心的发展;发展机制有了发展和创新;无论作为国家的责任,还是作为各国人民的权力,无论是官方还是私方,无论是政府间组织还是非政府组织都是发展的行为者。因此,联合国作为国际合作的“关键性机制”应在新的层面上发挥协调作用。

三、联合国发展机制的缺陷及改革

从联合国成立到今天,整个世界经历了半个多世纪的发展和变迁。联合国第三任秘书长吴丹对联合国体系的作用发表过如下看法,首先帮助殖民地国家取得政治独立,为保持和加强独立应该促进这些国家的经社发展。他说“我越来越深地认识到,世界区分为贫国和富国远远比政治、意识形态的区分更重要、更基本和更有爆炸性,联合国能够、必须在缩小贫富差距方面发挥领导作用。”⑩至今,吴丹的理想不仅没有完成,而且面临了更新的课题和挑战。安南秘书长指出,“全球化正带给我们更多的选择和取得繁荣的新机会,但有些时候,它又是一种破坏性力量,像飓风一样,毁掉人的生命、工作和传统,面对全球化潜在的好处和风险,我们必须设法界定需要集体行动的领域,以捍卫全球的利益。”(11)

从吴丹到安南,他们都对联合国在发展领域的职能和作用有明确定位和清醒的思考,现在世界各国人民也越来越看重联合国的普遍性、合法性以及权威性。但联合国发展系统面临越来越多的困难,比如,资金短缺导致发展援助活动不断削减,但最关键的问题还出自联合国发展机制的内部,即经社理事会协调中心地位被削弱。

根据宪章规定,促进经济社会发展的责任属于大会和大会权力之下的经社理事会,大会是决策机构,而非采取行动的机构,经社理事会是主管机构和协调中心,其地位相当于安理会在安全领域的位置,但经社理事会从未拥有过像安理会在安全领域里面那样的权威,安理会可以代表各会员国负起维和责任,随时召集会议,并采取行动以实施决议,而经社理事会是一个讨论、审议、制订宏观政策、协调经社活动的组织,它的决议没有法律拘束力、缺乏实现其决议及纲领的有效手段。经社理事会每年只举行两次各为时一个月的会议,(12)从程序上说,也不可能迅速、有效地开展工作。经社理事会同安理会权限的差别显示了联合国发展机制的先天性的缺陷。经社理事会的作用往往停留于表态、议论和交流,成为一种论坛式的机制。

不仅如此,经社理事会的地位和权力还不断受到挑战。首先,60年代,大批发展中国家进入联合国,它们常常绕过经社理事会,把发展问题拿到大会去讨论和处理。其次,大会还不断建立新的经社组织,这些组织在职能上与经社理事会的附属组织相重叠,在法律上更多地属于大会,联合国贸发会议,环境规划署,开发计划署均属于这类组织。最后,联合国的专门机构有自己的经费来源和组织结构,随着它们越来越深地卷入发展活动,这些专门机构往往越过经社理事会,直接与世界银行及地区一级银行合作,开展技术援助活动。

总之,经社理事会作为发展系统的中心,仅仅是个协调中心,但其中心的协调作用又不断受到挑战,其监督、协调职能不断被消弱。

正是因为发展机制存在着先天性缺陷,对它的改革始终在进行。60年代起,为了扩大和充实发展机制建立了开发计划署、工发组织,训研所,联合国大学,联合国人口基金以及住房、造房和规划委员会。后来又把经社理事会席位从18个增加到27个。当前对发展机制改革的重点是突出经社理事会的地位,加强其权威性。1997年,秘书长实施了一个重要的改革举措,建立联合国发展援助框架(UNJDAF),“旨在改善联合国机构、各国政府和其他参与者在发展领域的合作与避免重叠。”(13)该项举措也是为了加强经社理事会的“协调中心”地位。

纵观经社系统的改革,或增设机构或撤销机构,除对经社理事会程序进行的改革,其他实质性改革并未全面展开。联合国作为全世界所有发展行为者的中心和领导,经社理事会的作用是至关重要的,它如何真正发挥执行者和协调中心的职能就是改革的方向和目标。联合国毕竟拥有世界上最直接、最丰富的处理发展问题的经验,拥有一个覆盖面最广泛的信息网络和一个联合的、公正的发展合作渠道。我们期待着联合国发展机制的改革取得突破性的进展。

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注释:

①联合国贸发会议;联合国儿童基金;联合国难民事务高级专员公署;世界粮食计划署;联合国训练研究所;联合国开发计划署;联合国环规署;联合国大学;联合国特别基金;世界粮食理事会;联合国人类住区中心;联合国人口基金。

②二类组织包括教科文组织、世界卫生组织、世界气象组织、世界知识产权组织。三类组织包括工发组织、粮农组织、国际贸易基金组织、国际金融公司、国际农发基金。四类组织包括万国邮政联盟、国际电信联盟、国际民用航空组织、国际海事组织。

③Nordic UN Project:The UN in Development Reform Issues in the Economic and social Fields.1991 P38,P69.

④赵黎青:《非政府组织与可持续发展》,经济科学出版社,1998年P284。

⑤饶戈平,《国际组织法》,北京大学出版社,1996年,P328。

⑥《联合国开发计划署》,世界经济年鉴,1998,经济科学出版社,1999年第496页。

⑦Paula Hag:Players and Issues in International Aid.America 1998 P82—89.

⑧《发展议程,一份反思的论文》,联合国纪事1994年9月中文版,第11卷第3期P59—60。

⑨《联合国开发计划署》,世界经济年鉴,1998,经济科学出版社,1999年第496页。

⑩U.Thant:View from the UN.New York 1978 P39.

(11)科菲·安南:《国际共同体的含义》,人民日报2000.2.3⑦。

(12)1991年联大通过第46/235号决议,对这种会议制度进行了改革。

(13)Kofi A.Annan:We the Peoples——the Role of the UN 21th.New York.2000 P40.

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