党内民主改革的制度分析，本文主要内容关键词为：民主改革论文,党内论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伴随着改革开放以来二十多年的发展变迁，中国社会管理体制已经冲破了单中心、单位制和蜂窝状的控制型结构，初步形成了多中心、多维度和网络状的治理型结构。执政党通过提出“三个代表”和“全面建设小康社会”理论，在意识形态层面完成了从革命党向执政党的转型。随着改革开放和市场经济的深入发展，中国社会各界对扩大政治参与和推进民主改革的呼声与日俱增。政治参与和民主选举是政治民主的重要标志，也是提高执政合法性的制度基础。当代中国在保持经济持续增长的同时，如何稳定有序地推进民主改革，这是执政党必须妥善解决的重大现实问题。2002年11月，中共“十六大”通过的政治报告，把发展党内民主作为一项基本方针确定下来。[1]此后，国内学术界对于“党内民主”问题的研究明显增多，并提出了许多具体的改革建议。本文主要就党内民主改革的背景环境、政策选择和制度效应进行研究。
一、党内民主改革的背景环境
自1980年代以来，伴随着改革开放和经济发展的步伐，中国社会对政治民主化的诉求日益迫切。首先，执政党和政府奉行的对外开放政策，极大地开阔了整个民族的视野和眼界，增进了人们对民主政治的理解和认同。随着国际交往的不断深化，在现代教育和传播媒介的作用下，人们能够更多地获得外部世界的政治信息，并在制度比较中增进了对民主政治的认同和追求。其次，伴随着中国经济的快速发展和公民受教育水平的不断提高，普通民众的政治参与意识和参与能力都有所增强。再次，中国经济体制改革培育了新兴的企业家阶层，中国社会正在形成城市中产阶级群体，他们具有强烈的民主参政意识和推进政治改革愿望。最后，中国国际地位的提高和国际形象的重塑，也迫切要求推进政治民主化进程。可以说，政治民主化已经成为当代中国政治发展的核心问题。
由于中国共产党是执政党，它对中国社会具有全面渗透力，中国政治体制改革的理论探讨，首先必须正视并尊重共产党的全面执政地位。历史的教训表明，试图否定绕开党组织寻求民主化的努力，在实践中难以取得成效。考虑到中国共产党的特殊执政地位，通过发展党内民主带动和促进更广泛的人民民主，有可能产生“牵一发而动全身”的效果。既要保持经济发展和社会稳定，又要推进政治民主化，一条现实可行的路径选择是，在坚持党的领导的同时不断改进党的领导，通过发展党内民主带动和促进整个国家的政治民主。[2]相对于其他民主化理论而言，“党内民主理论”坚持党的执政地位，具有鲜明的温和性、务实性与渐进性特征，它不仅有利于巩固党的执政基础，而且有利于提高党的执政能力，因此很快就得到了中央领导层的重视，并成为中国政治民主化讨论的主流理论形态。
二、党内民主改革的政策取向
党内民主理论主张，增强党内选举的新陈代谢功能，建立党内任期制度、责任追究制度和弹劾罢免制度，推进党内政治生活的民主化。党内民主理论的政治语汇，大多以邓小平和江泽民的著作和言论以及党建理论为基础，在语言符号、思想方法与价值观念上，都比较贴近党的正统意识形态。[3][4]党内民主论者提出，对于长期执政的非竞争性执政党而言，由于没有外部压力和政治对手，党内民主不仅是一种作风和方法，而且更应该是基本的组织制度。只有进行党内民主改革，才能保持党的生机和活力。一些学者还提出，民主制比民主集中制所涵盖的内容更丰富，集中蕴涵在民主之中，而非孤立在民主之外，民主以“少数服从多数”为基础，它本身就包含有集中的意思。[5]
党内民主理论有利于巩固党的领导，有利于提高党的执政能力，有利于减少决策失误，有利于提高领导人与公众的亲和力。该理论已对党的新一代领导人的政治思维产生影响。中共“十六大”报告把发展党内民主作为基本方针确定下来。此后，在党的重要宣传和理论报刊上，如《人民日报》、《学习时报》、《求是》、《半月谈》等，就曾多次发表党内民主的理论文章。2004年9月，中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》，进一步明确了党内民主改革的基本原则和主要措施。理论界提出的一些政策建议，如解决权力过分集中问题，试行党代会常任制，重视发挥党委全体会议的作用，改革和完善党内选举制等，均得到了中共领导层的相当肯定。
当前，中共中央推进党内民主改革的具体政策措施，主要包括以下五个方面[6]：
(1)在市县进行党代会常任制试点。中共“八大”通过的党章中，曾经规定实行党的代表大会常任制[7](P233)，但实际上这项制度并未得到执行。20世纪80年代末，中央组织部开始在地方试行党代会常任制。目前，已经先后在11个市、县、区进行了试点。[8]从浙江省台州市椒江区、四川省雅安市等地的试点情况看，党代会常任制的具体做法是：①实行党代会年会制度。每五年召开一次党的代表大会，党代会闭会期间每年召开一次代表大会年会；②实行党代表常任制度。党代表的代表资格在任期内一直有效，在闭会期间仍以一定的形式开展活动，如开展调查研究、提出意见和建议等。[9]根据中央组织部的部署，今后要继续扩大在市县实行党代会常任制的试点工作。
(2)探索党代会闭会期间更好地发挥党代表的作用。中共中央提出的改革思路是：①建立党代表提议的处理和回复机制，有关部门须及时回应并答复党代表提出的意见和建议；②加强党代表与选举单位党员的联系和责任机制，党代表有责任联系本选举单位的普通党员，通报党委的重大决策和重要活动，收集普通党员对党代会和党委工作的意见和建议；③党的各级全委会召开会议时，根据议题事先征求同级党代会代表意见，或邀请部分代表列席会议。
(3)重视发挥党委全体会议的作用。针对各级党委全委会职责履行不充分，普遍存在以常委会决策代替全委会决策的现象，中共十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》提出：充分发挥党委会全体会议的作用，全局性和战略性的重大问题和重大决策由全委会讨论决定；市、县党委、政府领导班子正职的拟任人选，实行由上级党委常委会提名，由同级党委全委会审议并实行无记名投票表决制度。决定还提出，建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度。针对地方党委有的领导人独断专行、以书记办公会议代替常委会会议的问题，《决定》提出，“减少地方党委副书记的职数，实行常委分工负责，充分发挥集体领导作用”。
(4)完善党内选拔和选举制度。2004年，中央组织部制定了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》，根据这两个文件，全国各地开始试行干部公开选拔和竞争上岗制度[10](P336)，干部选拔任用工作部分地引入了竞争机制。中共十六届四中全会通过的《决定》提出，“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。”从实际做法看，一些地方开始试行“直选制”、“公推公选制”、“两推一选制”逐步扩大基层党政领导班子直选选举的范围。
(5)健全党内情况通报和党员权利保障制度。中共“十六大”以来，中央先后制定的有关政策措施主要有：建立中央政治局常委会向中央委员会报告工作制度；建立中央重大决策征求意见制度；建立党内重要文件通报制度；推进党内政务公开，提高党组织工作的透明度。
党内民主改革的逻辑出发点，是通过对权力进行适当分解以及完善监督制约机制，更好地解决长期存在的党内权力过分集中问题，更好地发挥普通党员和各级党组织的积极性，使中共成为永葆生机和活力的执政党。
三、党内民主改革的制度效应
党内民主改革对于推进中国政治发展具有重大现实意义。在具体制度设计上，尚需进行科学论证和通盘规划。这里就党内民主改革的基本政策取向，从制度分析角度进行探讨。
1.考虑到中国共产党的多层次高耸型组织体制，从降低执政成本和提高执政效率考虑，党代会常任制并非一定要实行年会制。
党内民主改革的一个重要思路是实行党代会年会制。一些学者指出，当前，党的各级代表大会未能有效履行职责，全国和地方党代会每五年召开一次会议，党代会闭会之后，党代表无法行使对党委、纪委和领导干部的监督权力，党代会的最高权力地位没有真正体现出来。鉴此，他们主张实行党代会年会制，各级党代会每年召开一次会议，增强党代会的议决权力，使党代会真正成为党的权力机构。有学者还提出，在党代会闭会期间有其常设机关——常设委员会——继续行使职权。需要指出的是，党代会年会制的运行成本很高。许多发展中国家之所以实行一院制议会，其中的一个重要原因是节约代议制的运行成本。目前，中国经济水平并不发达，中西部地区有些市、县的财政状况十分困难，实行党代会常任制自然要进一步增加财政支出。
党的全国代表大会和中央委员会作为党的最高权力机关，其主要职权是制定重大政策和选举党的中央政治局委员。但由于党的中央委员会特别是全国代表大会的人数较多，从提高决策效率考虑，其作用只能限制在对重大政策进行讨论和表决通过，日常的政策制定（起草）功能由中央政治局和政治局常委会行使。如果过于强调发挥党代会的决策功能，实行党代会年会制，一方面，党代表在任务和职权上难以明确规定，甚至会使各级党委的工作不必要地复杂起来；另一方面，经常召开党代会还会增加会议成本，甚至造成严重的文山会海和官僚主义。如果各级党代会都实行年会制，许多党政领导必然身兼数个党代表身份。随着党内会议的增加，这些领导干部不得不花费更多的时间去应对各种会议。
2.完善党委内部的议事和决策机制，实现重大决策权从常委会向全委会的转移，有助于避免和纠正党委书记个人说了算的现象，有利于提高重大决策的科学性。目前，各级地方党委通行的决策体制是常委会决策制，常委会决策之后向全委会通报。这种体制的优点是决策迅速快捷，运作起来比较方便。但常委会决策容易导致书记办公会议替代常委会决策，重要的决策事项在提交常委会讨论之前，党委书记先召开书记办公会议（书记主持，副书记参加），只要书记办公会议讨论通过了该项议案，在常委会上就可以保证顺利通过了。
从提高决策的科学性和民主性考虑，有必要强化党委全委会的重大决策作用，实行重大决策权从常委会向全委会转移。一方面，它可以真正体现党委全委会在代表大会闭会期间的领导地位，避免少数人决策和一把手决策的现象；另一方面，它可以集中更多人的智慧，有助于避免和减少决策失误。与党代表的荣誉性职务不同，全委会委员大多担任着重要领导职位，具有一定的政策分析能力。目前，一些地方党委在任用市县党政正职、党委重要部门副职和政府工作部门正职时，已经开始试行全委会表决制。随着重大决策权的分解和转移，可以考虑将常委会和全委会的合而为一（人数可介于原来的常委会和全委会之间），或者说撤销常委会，这样可以减少一个组织层次。
3.提高党内监督机关的独立性，强化对重要领导干部的监督和制约，建立适当的权力分工和相互制约机制，是保障党内民主的重要制度设计。
如何有效地监督和制约公共权力，是长期以来困扰中国政治生活的一个难题。为了防范腐败现象，党组织制定了相当多的规范性文献，党的各级领导也不断地重申严肃查处腐败分子。但由于党内权力监督机构的自主性不够，过于偏重事后监督和查处大案要案，难以从根本上遏制腐败现象。从国际上反腐败的经验和教训看，加强对公共权力的监督和制约，关键是提高权力监督机关的自主性和独立性，实行以权力制约权力，只有这样才能对腐败问题进行铁面无私的监督检查。
完善党内权力监督制度，还需建立适当的权力分工和相互制约机制。中共“十六大”报告提出，“完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用”，“改革和完善党的纪律检查体制”，“从决策和执行等环节加强对权力的监督”，“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督”，其要义在于建立适当的权力分工和权力制约机制。党委常委会作为党内的执行机关，其职责相当于党内的行政领导机关；党委全委会作为党内的权力机关，其职责相当于党内的议事决策机关（党的国会），党的纪律检查委员会作为权力监督机关，其职责相当于党内的司法机关。这三者之间应当具有明确的职责分工，并形成一定的相互制约关系，以促使各自尽心尽力履行自身使命。
4.党内民主改革不能停留于政治作风建设，不能将民主建立于领导人的雅量之上，而是要改革党内选举制度，改进候选人提名方式，实行差额选举和竞争性选举。长期以来，党内民主被当作是政治作风来看待，而在规范性的制度建设上进展不大。政治制度和政治作风的区别在于：前者具有明确的内在规定性，强调规则“必须”得到遵守，不得变通执行或置之不理；而后者属于权宜性和应然性规定，强调规则“应该”得到遵守，它主要靠个人自觉来贯彻执行。在缺乏刚性的制度保障下，党内民主被看作是领导人的开明之举，让大家讲讲话，民主程度主要取决于领导者的雅量和修养。
党内民主的关键在于推进政治制度建设，改革和完善党内选举制度。现代程序民主理论认为，民主是一种程序性的制度安排，即通过周期性地组织竞争性选举和普遍的投票参与来产生政治领导人。选举权是党员行使民主权利的主要途径，差额选举和竞争性选举是发展党内民主的必由之路。目前，世界上主要的执政党召开的党员代表大会，其基本任务都是通过竞争性选举产生党的领导人，以及提名本党成员参加议会议员或国家元首、政府要员选举。
《中国共产党党章》规定，党内选举可以实行差额选举办法进行正式选举，也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后再进行正式选举。但在实践中，差额选举没有很好地得到落实。各级党委常委会的组成成员和书记、副书记，通常采用等额投票、按名单表决方式产生。只有实行差额选举和竞争性选举，才能全面和充分地体现党内民主。差额选举不仅适用于普通党员对党代表的选举、党代会对全委会的选举，而且也应包括全委会对常委会、书记和副书记的选举。
5.相对于党内民主改革来讲，普通民众对人民民主的期求更加迫切，执政党在发展党内民主的同时，也要积极推进人民民主的制度建设，促进党内民主与人民民主的共同发展。
党内民主与人民民主属于两个不同的范畴，从现代政党的执政合法性角度看，人民民主原则应当高于党内民主原则。任何现代政党都不可能将所有社会成员都囊括在内，对于非党成员来讲，他们并不关心党内民主与否，但却关心国家政治生活民主是否，关心宪法和法律赋予的民主权利是否得到保障。有观点提出，中国共产党是由社会各阶层的先进分子组成的，是全社会的精英和表率；广大党员干部不仅具有民主参政意识，而且具有民主参政能力，因此，中国政治民主改革应该先行党内民主，然后再推进整个国家的政治民主化。这种改革主张并不可取，共产党执政的基本政治使命是，保证人民当家作主和管理国家的权利。“先行党内民主，再行人民民主”的改革思路，不仅无助于推进政治民主化，而且会延误政治体制改革的最佳时机。相对于党内民主而言，普通民众对政治民主的期求更加迫切，这种期求乃是推进政治民主化的持久不衰的动力源泉。
不仅普通党员需要行使民主权利，广大民众同样需要行使民主权利。当代中国在发展党内民主的同时，也要积极推进政治民主改革，促进党内民主与人民民主的共同发展。一方面，党内民主改革对推进人民民主改革具有重要的示范和带动作用。在执政党与政府高度一体化的制度框架下，党内民主状况决定了人民民主权利的保障和实现程度，党内政治生活的制度化水平决定并制约着国家政治生活的制度化水平。另一方面，广大人民群众对政治民主化的普遍期待心理，以及国家治理和制度建设的民主化发展，对党内民主改革也具有重要的促进作用。
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