农地产权制度改革的历史纠结、共识与创新节点，本文主要内容关键词为：农地论文,节点论文,共识论文,产权制度论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、化解四大纠结
我国2004年的《宪法修正案》将保护私有财产入宪之后，学界关于中国农地产权制度改革与创新的研究，尽管仍然存在土地国有制、①集体所有制、②私有制、③复合或二级(国家与农民或国有与集体或集体与农有)④等众多方案的争论，并依然主要体现为农地“公有”或农地“私有”的关键性分歧，但对保护农民财产权益及现有土地制度难以保障农民权益的认识却是一致的。然而，令人费解的是，分歧各方在面对国家建设发展征地、农业规模经营和社会两极分化等实践问题时，大都惊人而一致地陷入“防农之权，甚于防川”的困局，并形成了需要化解的四大纠结。
1.农民土地财产权益保护与政府规划用地、征地，即社会发展权的纠结。就农地公有论者看，他们认为土地公有可方便国家低成本征地，方便基础设施建设和招商引资，明确的农村土地国有或集体所有，可防范农民胡搅蛮缠、肆意提高地价，或惜售土地、影响国家建设。不仅忽视了作为“小私有者”的农民的正当财产权益与社会公益事业建设在整体上不应存在根本冲突的事实，将农民维护正当权益与个别农民的胡搅蛮缠混为一谈，把农民视为“刁蛮”之民，进而把保护农民的正当财产权与国家利益相对立；而且主张政府应与贫弱农民争利，甚至剥夺农民与工商业者在市场经济体制中的平等博弈权。就土地私有论者来说，他们虽指出土地私有后，农民对土地的利用仍将受到国家宏观监管权实施的应有制约，并以国外土地农有也没有“排斥国家为公共利益而需要的土地征用”，说明土地农有后政府仍然“可以凭借社会管理者身份行使其职能，照样对农地实施有效规划管理与征管；⑤但他们的问题是，既没有正视农民土地权益与国家利益必然存在的正常性矛盾，更没有突破学界与社会长期对农民形成的成见，破解农民“刁民”论。其实，所谓农民征地中的“胡搅蛮缠”及“钉子户”等问题，一是主要来自目前农民土地财产权益模糊情况下，政府行政与农民维权都长期存在边界模糊不清的问题，双方矛盾自然难分难解。二是所有对农民的征地都是通过强势的政府一手操作，政府竟然自设所谓的“公益”与“商用”两类征地而施予不合理的两种补偿标准，导致普遍假借“公益”用地之名，多征地、乱征地、转商用、转地产，少给补偿，谋取暴利，让农民在“公益”与“商用”圈套中，一面堂堂正正要具体的个人为所谓的“公益”做贡献，另一面还要为假政府之名义谋私利的行为买单，眼睁睁吞咽“明”与“暗”两粒“苦果”，政府与农民的矛盾自然加剧。三是政府公权行使时不正确对待农民，不仅总是以权势压人，而且还动辄武力相加，无视农民的正当财产利益，往往激化政府与农民间的矛盾。四是即使如此，所谓“胡搅蛮缠”或“钉子户”毕竟也还是极少数。不澄清上述这些带本质性的基本问题，论争双方就只能陷入农民权益保障与社会发展权之间的空谈或无穷的纠结误区。
2.农民土地财产权益保护与所谓农业规模经营或结构调整问题的纠结。一方面，农地公有论者(除国有制与集体所有制外，还包括国家、集体、农民三层次权益制以及双重复合制)大多从“公有”易于政府短时期内规划管理和调整转让、促进规模经营形成等传统认识出发，认为农地农有会导致农民惜售，从而阻碍农地流转与集中，造成农地小规模经营的凝固化，⑥阻碍规模经营和产业结构调整。另一方面，农地私有论者则从市场经济体制要求产权明晰的角度出发，认为农民只有获得土地所有权后，才能借助市场机制进行资源“优化配置”，从而实现适度规模经营和结构调整。⑦在推动农业适度规模经营或产业结构调整上，公有与私有论两者本来的目标完全一致，却陷入主张完全相反的对立中。仔细分析，其分歧实质首先是：农业的适度规模经营与结构调整，是依靠行政还是通过市场，依靠的主体是政府还是农民？而更为深层的问题是，需要破除在农民与市场、农户家庭经营与规模经营的关系问题上长期形成的理论误区。近百年以来，中国社会精英们以静止的观点看待个体农民及其农户家庭经济，形成了农民及其农户家庭经营阻碍了中国商品经济和农业生产规模经营的理论认识。其实，农民及农户家庭经济原本就具有自发的激励功能和随市场发展的适应转化功能，是一种动态的、开放的、适应性较强的经营模式，我将其称之为“动态开放”的农户经济。⑧多大的经营规模适度，种植什么更能利益最大化，有谁更能比具体的经营者农民或农户更清楚？同时，在市场经济体制中，经营规模的“大”与“小”本是共处的统一体，是相对的和可变的，“小”是“大”的基础，“大”是“小”的发展；经营规模也非总是越大越好，其发展方向选择则要取决于制度设置与各种经济要素配置的空间。由于我们缺乏对农民(户)家庭经济的适时重新认识，长期深陷于对农户经济的误读中，以至于在“一大二公”挫败后仍未能醒悟，自然无法找到政府以外推动农业规模经营或产业结构调整的主要依靠力量：推动适度规模经营和农业结构调整的主要依靠力量既不能是“公有”，也不能仅停留于市场层面，而应是依靠作为市场经济主体的农民自主选择的经营模式。这是需要化解的第二个纠结。
3.保障农民农地财产权益与防止社会两极分化问题的纠结。一方面，基于土地买卖会导致土地兼并，激化社会矛盾，甚至酿成农民战争的历史“成说”，土地公有论者推论，“农地私有制……可能导致农村两极分化，进一步扩大贫富差距”，⑨这是将土地财产权农民所有与两极分化画等号。另一方面，土地私有论者则认为，产权明晰能“减少特权引起的贫富分化”、增加农民土地价值，促进农村劳力转移，解脱农民的土地束缚，进而防止贫富分化带来社会动荡；⑩或进一步论证历史上的农民战争并非由土地私有、土地买卖导致土地兼并与贫富分化而引发。(11)在这里，双方的分歧主要在农地私有是否导致贫富分化问题上各执一端，实质是在将贫富分化与贫富差别过大混为一谈的同时，又能容忍与接受真正导致差别或分化的源头即市场竞争和目前差别过大的现实。其实，财产权私有本身就是社会发展与分化的产物，中国改革开放立足“先富后富论”推动了整个社会发展，就是对传统贫富分化内涵重新认识的产物；社会发展不是追求收入与财富没有分化与差别，而是不能差别过大，目前整个社会的问题不是有差别或分化，而是差别过大。(12)然而，令人难以理解的是：如仅就贫富差别或分化而论，市场经济导致的激烈竞争应是贫富差别或分化的机制源头；工商业的风险与利润均最大，自然影响与推动贫富差别与分化作用最大；工商业者竞争导致的“大”分化就不是贫富分化？农民竞争致富导致的“小”分化就成了贫富分化且影响社会稳定？尤其费解的是：我们谈论规模经营时，害怕农地财产权农有会使农民不轻易放弃土地而阻碍土地流动；而我们谈论承担社会救济或保障时，却又担心农地财产权农有后的农地流转将导致贫富分化，进而希望借助土地公有来阻止农地流动；我们谈论农地财产权农民所有可能导致贫富分化，却不去面对现实中农民因土地集体所有而农地财产权益模糊，屡屡发生“以地谋私”、“以地暴富”和农民土地财产权益受损及致贫的现象，不愿去正视农地的所谓集体所有对现实社会两极分化的推波助澜和城乡差距的急剧拉大。(13)在这里，真不知道是些什么逻辑支撑了学界的论争思维？它除了从传统的农民“愚昧无知”论、“阶级优越论”、“农户家庭经济阻碍规模经营”论和继续所谓的让农户经济“小生产”“绝种”的思维中可以得到解释外，我们还能否再作出何种更合理的解释？这是第三大纠结。
4.长期避开农地所有权而从农地使用权谈农民农地权益保障的纠结。在分析以上三个纠结成因的同时，人们还可以从中发现另一个值得回味的问题，那就是抛开农地所有权或财产权来谈农民的土地权益问题。事实告诉我们，改革开放的30多年中，学者与政府决策者针对中国农地产权制度改革都没有少谈农民的土地权益问题，各级政府先后出台的众多相关法律、法规，也已赋予了农民诸如土地、林地的承包经营权、收益权、产品处置权、征用补偿权，直至给予耕地、林地、宅基地的有限转让、抵押、继承权等众多权益；但现实中农民合法的农地财产权益为何难以得到有效保障？究其原因，主要就是农地制度改革的研究者及政策设计者的脑海里，长期在把握农地的国家或公有所有权与农民农地使用权两者的因果关系时，始终存在“本末倒置”的机会主义思维，总认为“撇开农地所有权讨论农地的使用权问题，在中国这样既有数千年小农经济传统，又有合作化运动实践的国度(集体所有制)，其实是一种帕累托最优的选择”；(14)因此，总是企图抛开农地所有权或财产权问题来谈农民土地财产权益的保护。无疑，在一国之中，农地所有权对于国家与农民两方面，均应有明确且不同的所有权益体现：国家土地所有权，对外是一国之领土，对内则是国土资源管理权，国内具体拥有宏观管理与监控的国土资源所有权；农民手中的土地，则应有具体的农地财产所有权。这两者应是平行对等、相互独立、相互制约而非从属性的所有权益。然而，在农地产权制度改革中区别的农地公有制所有权和农民使用权(或经营权)，却是两种非对等平行、非权利独立的从属性所有权益。即公有的农地所有权是整体权益的根本与主体，农民的使用权是从所有权中分解出来的单个具体权益。后者从属于前者，是前者的派生物，两者关系实类似于所谓“皮”与“毛”的关系；“皮之不存，毛将焉附”？一句“土地不是你农民的”，致使多少农地权益遭受侵害的农民上告无门。农地财产所有权不是农民的，不仅耕地、自留地不能抵押，山林也难以实价转让或抵押，就连祖辈遗留的房产也因宅基地成了集体所有，不仅抵押与买卖不成，且无法获得基本保护。长期以来，农民仅有的农地使用权就因其从属于公有的所有权，而只好任由政府或政策执行者处置，农业现代化中农民主体地位和具有市场主体的现代农业将又从何谈起？国家保护农民权益的法规政策长期得不到落实，原因就在这两权的不对等平行和不具有相互抗衡权力。这样，在农地财产权益问题上坚持传统成论，怎能找到利国利民的农地财产制度的正确方案。这是农地改革中存在的第四大纠结。
综上所述，在现代中国农村土地财产权制度的改革中，农地所有权不管是实行公有制，还是取私有制，也不论是事关国家社会发展、农业规模经营或产业结构调整以及社会两极分化问题，还是讨论农村土地财产的所有权或使用权问题，人们长期对农民“小私有者”及农户家庭经济与市场经济的误读和形成的无视农民正当权益的传统惯性，已有意无意在农地财产权益上跌入了“防农之权，甚于防川”的陷阱，进而影响着社会对农地产权制度改革的正确认识与政策设置的优化。当前首先需要解决的问题是：走出“防农之权，甚于防川”的改革困局，转换静止看待农民与农户家庭经营的传统视野，重新认识农民与家庭农户经济，抛弃关于农民“愚昧无知”、“安贫保守”、“刁民”的偏见，以及农户家庭经营与农民“小私有者”为社会主义市场经济与社会发展对立物的成见，改变长期将家庭农户经济当作“小农经济”批判的惯性思维，化解上述长期形成的四大纠结，从保护农民的农地财产权做起，(15)切实保障农民的农地财产权，(16)全面解放农民“小私有者”这一数量巨大的城乡创业者，从而寻找出农地制度创新的最佳节点。
二、凝聚四点共识
从前述长期存在的四大纠结可知，在以往农地改革的研究中，研究者往往以各自不同的既有理论或认知先入为主，疏于从实际出发，对各种农地改革主张及其实践进行认真的学术梳理与准确把握，尤其缺少各种主张或观点之异同点的清理与对话，导致讨论往往各执一端，无法在所共同面对的问题上形成推进深化研究与准确凝聚共同要解决的问题的共识，长期影响了农地制度改革创新的深入。本文认为：目前国内农地改革主张虽然众说纷纭，分歧较大，但共识仍然显而易见。切实寻找适应中国经济社会可持续发展的中国农地产权制度创新方案，除了要化解前述的“防农之权，甚于防川”四大思维纠结之外，还应从中国农地改革实践中所立足要解决的共同问题上凝聚改革共识。梳理与总结中国农地改革要解决的共同问题，大致可凝聚成以下四点共识：
第一，中国农村现存的农地农民集体所有制产权结构，既无法保障农民的农地财产权益，也无法实现国家土地资源的有效利用与保护。中国农村土地所有权制度改革实践证明，单一的农地国有制不行，单一的集体所有制行不通，而所谓农地所有权绝对私有化的问题，不仅存在许多专家认为的难以突破公有制局限性的问题，更主要是这种所谓的绝对私有化在中外现代史上实际都不存在。如就中国现行的农地农民集体所有制而言，它虽然本与国有土地存在性质的不同，政策法规明确它为农民集体所有，但这种所谓的农民集体所有权，对具体农民来说，是虚置模糊的和产权主体不明的：当农地为国家征地或转为商业用地，集体与农民基本就只能获得农地使用权的补偿，上级政府实际成了农地的真正所有者；同时，相应的农地使用权的补偿费用之分配，则又是乡镇、村、组与农民间的“四马分肥”，在这里，农民连农地的使用权也是残缺的。因此，所谓农地的农民集体所有制，名与实都已呈虚乱之象，至少早成了被架空的中间环节而已，而在实行农户家庭承包经营后更是形同虚设。所以，就保障农民的农地财产权益而论，农地的农民集体所有制早已经失去存在的价值，只是在农民与政府间徒增了一个所有权层次，成为了强势力量侵犯农民财产权益的凭借或农民难以维权的推手。这应是第一个共识。
第二，农地制度的再创新，首先应立足确保在改革开放中农民已部分获得的农地财产权益。人所共知，农地本来就是农民的主要财产，但在近百年中国农地制度改革中，农地是一而再，再而三地不断重新平分，农民自己也被弄得稀里糊涂，无以适从。在家庭承包实行以来，原来所谓的农民集体所有的主要农地，都已经分到了广大农民手中，成为了农村改革开放30多年以来农民获得财产权益的主要成果。现在的问题是，目前农民手中的农地，农民因受到农地只有使用权和承包期限及各地不断小调整的影响，加上农民在面对国家政府征用时丧失谈判能力，在生产要素市场中丧失财产权资格以及农业经营绩效差，终于导致农民从事农村与农业创业的失据，表现为抛荒、毁地(包括与地方政府、开发商共谋改变农地用途)和不愿也不敢投资于农地等等的短期行为，更谈不上城乡要素的双向积极互动。目前，让现有农民手中的土地财产权“长久不变”，既是广大农民意愿，(17)也是学界大多数的共识凝聚，它也已上升为中国共产党人深化农村改革的方向。(18)因此，新的农地改革不能是再次重新平分农地，而是在稳定改革既有成果为基础，成为确保农民获得的已有农地权益基础上的增权、扩权，进而助推农民农地财产权实现“确权”。
第三，农地制度的再创新，应该充分考虑国家与社会的发展权与宏观调控权。有关国家与社会对乡村农地应具有必要的所有权益问题，即是国家国土资源所有权所体现的农地开发利用的社会发展与管理权。它不仅是整个国家与社会发展的需要，也是保障广大农民整体利益与长远利益的需要；既是历代中国农民所认同的理念，也是各国通行的制度，各种农地改革方案对此达成的共识最为清晰。目前的问题是，政府的国土资源管理权严重错位：一方面，政府越位垄断土地经营，聚焦于和农民争农地财产权益之利；另一方面，政府因越位与民争利，反而使国家经济社会发展中应负责的资源开发利用与宏观调控管理权严重缺位，不仅导致农地资源得不到充分开发利用与有效保护，而且国家重要而庞大的农地国土资源税与社会发展税严重流失，从而又为权力腐败与不合理“暴富”提供了温床。这不仅加剧了贫富差距拉大、过大，而且影响公共事业发展与社会管理的有效运行。农地制度的再创新，国家与政府拥有的国土资源所有权的产权边界必须明确界定，使其可为之处明白清晰；政府应从与农民争农地财产权之利的领域中退出，同时强化其农地国土资源所有权所体现的资源开发宏观规划调控权与监管保护权及其税收调节征管权，实现国家及其政府所具有的国土资源所有权的真正到位，从而切实保障国家经济社会的持续协调发展。
第四，农地制度的再创新，应有利于推动农业的适度规模经营，这也是各种改革主张都具有的共同理念。人所共知，农业比较效益本来就低；农村人多地少，加上反复平分，农户经营规模太小，农民收益更无法与工商经济比肩；随着现代工商产业及其就业空间的拓展，随着民众自主就业空间的开放与二、三产业新就业岗位的大量提供，农村劳动力将根据各自优劣条件的比较选择，不断出现有规律的转移，不断减少淤积于农村的劳力，进而推动农业的适度规模经营。然而，如果固化农地承包体制下的农地农民仅有使用权和仍然不断地调整，谁会愿意把本应是自己财产的农地随便转让出去？谁又敢于投资农村与农地扩大经营规模？因此，农地产权制度的设置与再创新，对广大农民来说，其前提必须是农地财产所有权的清晰，以便有利于农民实现资源优化配置，为农民提供农地财产权流动和择业转业的自主权，才可能公正、有序地促进农民的减少和农业适度规模经营的发展。否则只能是相反。
上述分析与凝聚的四点创新共识，其实就是目前我国推进农地产权制度创新研究中，大家都立足面对和主张解决的四个共同问题。
三、农地产权制度创新节点：二级多元确权
综观前述，在先行化解四大纠结基础上，可以凝聚并形成农地产权制度创新的四点共识。这些共识对于农地产权制度的改革创新所要解决的问题，一是要解决农民集体所有制度早已形同虚设问题；二要解决农地问题上政府权力过大而农民无权的问题，同时确保政府的社会发展权、监管权和农民农地的财产权；三要解决有利于发展农业适度规模经营的问题；四要将新的产权创新做成给农民确权、增权的改革。于是，根据我国农地产权制度半个多世纪的演变和与社会生态互动之经验教训的比较研究，提出“二级多元确权”的主张，自以为是中国农地产权制度创新与重构的最佳节点。其具体内容包括以下四个方面：
首先，所谓“二级”，是指将现有属农村集体所有制的农地产权，设置为国家与农民二级对等平行的所有权制。一级为国家“国土资源所有权”(或“终极所有权”)；另一级为农民的“农地财产所有权”(或“具体所有权”)(应通过《物权法》的修改，将农地设定为农民所有的“抵押物权”，即农民的土地财产所有权)。这里的关键是取消长期导致农民土地财产权益虚置和实际已被政府空悬的集体所有制这一中间层级，将原农村土地集体所有制的权能上升与下沉，强化国家的国土资源所有权和农民的农地财产所有权，形成国家与农民二级对等平行、相互独立的农地所有权结构，解决目前农民农地权益在农民集体土地所有制名义下的虚乱尴尬局面。
其次，界定国家与农民二级所有权边界。所谓国家的“国土资源所有权”，国内对农民而言，具体是国家对这部分非国有土地在社会发展中的调控与监管权，主要包括三个方面。(1)农地管理的立法权，其中包括通过民主程序界定“公共利益”的范畴，规范农地基本用途与使用制度，明确规定农民对农地利用与保护的不可为事项(主要指规划农地的使用性质)。(2)社会发展规划权，即国家依法通过制定社会公共发展规划和以市场规则征用土地的权利，推动社会发展规划的实施等。(3)执法权，即依法实施对农民农地财产权的保护；监控管理基本农地的用途与流转，加强农地资源与生态环境的保护等；通过税法对相应农地的利用实施不同类别税收的征、免权，其中最重要的是农地市场合法流转交易税、农地资源特别税以及高额农地社会发展增值税，抑制因地“暴富”，解决社会发展资金的不足问题。这里的国土资源所有权，目标是通过上述权职的实施，强化政府的国家国土资源所有权具有的社会发展宏观调控与监管职能，解决目前政府对国土资源管理长期缺位的问题，有效制约目前权益不清导致的公权谋私和私权负外部性对社会公共利益的侵害，确保国家的社会发展权。所谓农民的“农地财产所有权”，即对已明确规定为农民集体所有制的土地(以耕地、林地、自留地、宅基地、水利塘堰为主)等财产权，都明确以立法形式界定为农民的具体财产。农民在依法遵守国家国土资源所有权体现的三大监管权的基础上，具有农地财产所有权的土地占有权、经营权(抵押权、出租、收益权)、处置权(继承、转让)和买卖交易权等多种权利，并具有上述财产所有权性质的独占性与排他性，获得农地财产之“抵押物权”的全部权益，增强农地依法被征用和进入市场时的谈判博弈能力，制约政府公权负外部性的越位侵权与其他社会强势团体可能实施的侵害行为，实现农地财产权益真正回归农民，强化农民的农地财产意识与土地保护意识。“国土资源所有权”与“农地财产所有权”既是二权对等平行、互不统属的关系，又是相对独立、相互制约的产权结构，可改变农民在农地所有权与使用权产权结构中，长期处于从属无权的现状。这里是以清晰的二权边界强化与确保国家的发展权与农民的财产权。
第三，所谓“多元”，是指农民农地财产所有权实现形式的自主多元化选择。可以根据城市近郊、市镇规划区、开发区等已经或基本实现城市化的地区和以农、林、牧、渔业经济为主的地区等不同情况，并区别同一社区内农地的公共建设与公共利益需要，通过相应的民主合法程序，为农民提供多元共存的农地财产所有权实现载体。这些载体除必要的社区公共农地财产共有制外，可以是农户家庭经营、继承转让与流转买卖，也可以是家庭农场、各类合作社、股份制经济，农业大户。具体的实现形式则由农民根据各地情况自己选择，形成农户家庭农地所有权、农民社区土地共有制以及农民合作社所有制、农民股份制所有制和农业企业所有制等多元共存格局，并把农地财产权的自主流转还给农民。但不论选择何种经营形式，共同的原则都应是，农民以具体农地财产所有权的有形化(包括资产化、股份化、货币化)，使农地财产权益落实到具体的农户。(19)它既要解决农地财产所有权主体明晰的问题，又要充分考虑各地农村经济发展的不同阶段、不同特点和大多数农民的意见，充分考虑原有部分农村集体土地财产权与集体经济的不同情况，妥善处理好因农村社区公共利益和公共建设，不该与不能分割或不好分割农地财产的问题，从而在切实保障农民农地财产权的基础上，保证农村社区公共利益与公共设施建设及其管理不受影响。这里的“多元”可确立农民的市场主体地位与确保现代农业多元化及现代社会的发展。
第四，所谓“确权”，在这里是指在什么基础上确权。有人认为，如在目前现有农地使用权占有的基础上确权，就不公平，因为当年没有明确农地应有的财产权问题，有的农民很早就放弃了应有农地，有的则随便就将农地转让给了别人，因而主张应该在重新平分土地基础上再确权。其实不然，仅就新中国的六十多年来说，农地产权就有过土改、集体化、联产承包和不断的小调整等反复变动，那到底那一次才算是真公平呢？因此，农地产权制度的确权，一是确定农地财产原本就是农民的大理念；二是在确保农村最近30多年改革成果的现有农地占有基础上的全面确权。它是中国共产党80年来农地产权制度改革的深化与完善，而不是再次重新平分农地，加剧农村的矛盾与混乱。它也应该是我国近百年来反复重新平分农村及农地财产的终结。
“二级多元确权”的农地产权制度创新，以稳定农民土地承包经营责任制的基本国策为基础，立足保障农民农地财产权益改革的已有成果，促进农地财产权真正回归农民，但却不同于传统理论意义上的土地私有化。它既不是国家或政府对农地管理的无能为力或无所作为，更不是农民对农地处置与经营的目无国法和自由放任；它既明确保障农民的农地财产所有权，又可保障国家的社会发展权之需要，使农地随社会经济发展中的增值部分在国家与农民间得到合理的分配；它既可强化产权主体依法对农地资源开发利用和保护的动力，又可为农地在不同主体之间进行交易提供产权载体，解决农地产权制度的内部激励机制问题，从而实现农地资源的优化配置；它既符合中央关于农民土地承包30年不变，“30年以后没有必要再变”(20)的政策导向，也符合温家宝关于现有《农村土地承包法》下“农民对土地的经营、生产自主权长期不变，也就是永远不变”(21)以及最近在广东考察时关于确保农民农地财产权(22)的思想，更与2008年中共十七届三中全会关于农民土地承包经营权“长久不变”核心理念相一致。它是在总结近百年土地制度变迁，凝聚各种改革方案共识，顺应民意，考虑路径依赖及其改革政策的延续性和减少阻力的情况下，切实保障农民农地财产权益和国家社会发展权，完善农村市场经济体制，全面推进新农村建设及其城乡协调发展的创新节点。
感谢匿名审稿人对本文的宝贵意见，文责自负。
注释：
①刘俊等：《中国农村土地承包法律制度研究》和刘恒中：《再论“国家所有个人永用”的土地》，载蔡继明主编《论中国土地制度改革》，中国财政经济出版社，2009年；此前有魏正果、赵美玲主张的“国有私用”方式，参见赵美玲：《我国现行农地制度的弊端和新农地制度研究》，《南开经济研究》1998年第6期；杨勋、孙自铎提出的“国有私营”方式，参见孙自铎：《试论农地制度改革》，《经济体制改革》1996年第3期。
②维持农地集体所有制推进改革的观点主要有：李燕燕、耿明斋、陈柏峰等，参见李燕燕等：《工业化与农地产权制度演进的方向》，《经济学动态》2009年第6期；李昌平：《扩大农民地权与完善土地集体所有制》，见蔡继明主编：《论中国土地制度改革》，中国财政经济出版社，2009年；陈柏峰：《农地的社会功能及其法律制度选择》，《法制与社会发展》2010年第2期；胡瑞卿：《农地制度变迁模式的比较与选择》，《农业经济问题》2002年第3期。
③主张农地私有化的学者目前主要有蔡继明、黄少安、熊华乔等，参见蔡继明：《中国土地私有的分步改革方案》、黄少安：《土地资本化与私有化》和熊华乔：《土地国有化与私有化之争及改革取向》等文，均载蔡继明主编：《论中国土地制度改革》，中国财政经济出版社，2009年；此前私有化主张早在1985年就已出现，1987~1988年间，呼声日益高涨，但1989年之后，人们对此问题多采取回避态度，但杨小凯、陈东琪等人主张比较清晰，参见郑风田：《我国现行土地制度的产权残缺与新型农地制度构想》，《管理世界》1995年第4期；文凤华等人的“土地自耕农所有制”也可以归为私有化，参见文凤华、马超群、何琳洁：《从不确定性看我国农村土地产权制度模式选择》，《湖南大学学报》2004年第1期。
④温锐提出国家与农民二级所有，即国家的国土资源终极所有权和农民的具体财产所有权，见《福建师范大学学报》2006年第2期；钱忠好则主张国家与农民复合所有，见《关于中国农村土地市场问题的研究》，《中国农村经济》1999年第1期；潘华顺等提出国家和集体双重所有，见《关于农村土地双重所有制的理论探讨》，《中国软科学》2000年第7期；刘秀生等提出的是农地归集体和农民双重所有，见《探索双重土地所有权制度，推进农村土地承包制度改革》，《经济研究资料》1998年第6期。
⑤许志永：《农村土地应当私有化》，http://www.wocaoma
.com，2003年1月6日。
⑥伍业兵：《论我国农村土地所有权制度的不同主张及其选择》，《四川教育学院学报》2004年第9期。
⑦⑩杨小凯：《中国土地所有权私有化的意义》，中国农村研究网，2003年12月5日。
⑧参见温锐：《劳动力的流动与农村社会经济变迁——20世纪赣闽粤三边地区实证研究》，中国社会科学出版社，2001年，第369~370页。
⑨伍业兵：《论我国农村土地所有权制度的不同主张及其选择》，《四川教育学院学报》2004年第9期。此外张德元：《我为什么不赞成农村土地私有化》、何新：《关于地租、土地私有化及“三农”问题》等文都持类似观点。
(11)秦晖：《“优化配置”？“土地福利”？——关于农村土地制度的思考》，参见《农民中国：历史反思与现实选择》，河南人民出版社，2003年。
(12)根据国际公认的基尼系数认为，差别与分化在0.2以下，表示基本没有差别或绝对平均；0.2~0.4以下，是社会可以接受的正常差别或分化；而进入0.4就是差别过大的警戒线；在此以上就是差别不断加剧与拉大了。
(13)新华社2002年10月21日电：国家统计局副局长邱晓华说，城乡居民实际收入差距可能已达到6∶1。
(14)张红宇：《中国农村土地产权政策持续创新——对农地使用制度变革的重新评判》，《管理世界》，1998年第6期。
(15)温锐：《保护农民要从“小”与“私”做起》，《中国改革报》2004年4月26日。
(16)第十一次全国人大第五次大会温家宝会见中外记者谈话，2012年3月14日中央电视台新闻联播。
(17)根据我们课题组2008年在赣闽边区农村的问卷调查统计结果：边区农民对自己手中现有耕地与宅基地能否稳定表示了极大的关注，即使在边区农村土地财产权长期反复多变而目前现状难以真正公平的情况下，希望耕地长期不变的农民也占到有效问卷的67.5%，希望宅基地长期不变的农民占到有效问卷的70.4%。另有30%左右的农民，或因各自的具体情况，或因制度的惯性影响，他们仍然主张农地的不断变动或再次重分。对此，实地访谈中农民告诉我们，他们中不仅有不赞成农地现在就稳定不变，而且还认为农地30年以至15年的承包期也太长了。究其原因，一是农地的占有政策长期都与农村人口相对应，农民家庭承包也是按人口标准分配的，而具体农户的人口则因生儿育女在不断发生变化，惯例是不断地重新分配土地；这类农民在上述30%中占到不少比例。二是改革一直是“摸着石头过河”并逐步深化，而以往农地产权变革或调整都是不断地反复重分，因此许多农民已经根据以往经验，在只有使用权的情况下放弃了自己的土地承包权；结果现在承认现实，已放弃农地的农户感觉自己吃了大亏，有失公平；这类农民实际是上述30%中的主体部分，但他们只是不赞成在现状上稳定不变或长久不变。
(18)新华社北京2008年10月19日电：《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过)
(19)据2004年5月23日《中国青年报》报道，为保护被征地农民的长远利益，广东省将通过明晰土地财产权，推行土地股份制；尽量缩小征地范围，推行土地年租制；探索发行土地债券等办法解决建设发展使用农村土地存在的问题，从制度上缓解建设发展资金不足与保障农民利益的矛盾。
(20)《江泽民1998年在安徽就农业农村工作发表重要讲话强调：全面推进农村改革，开创我国农业和农村工作新局面》，《安徽日报》，1998年9月28日。
(21)新华网北京2005年3月14日电：国务院总理温家宝应十届全国人大三次会议新闻发言人姜恩柱邀请，在人民大会堂举行记者招待会上回答美国记者关于“三农”问题的提问时作上述表示。
(22)李佳鹏：《保障土地财产权才能公平城市化》，《经济参考报》2012年2月14日。
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