国家审计功能拓展至公共政策评估的理论探讨，本文主要内容关键词为：公共政策论文,理论论文,功能论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家审计与公共政策评估在目标、功能上的契合
公共政策的本质属性在于它的公共性，政府制定和实施政策的最终目的是解决公共问题，治理公共事务，维护公共秩序，完成政策所需的资源来源于公共财政，并以公共权力为后盾保障公共政策的实现，因此政府公共决策的价值取向只能是公共利益，而国家审计的根本目的从根本上也是维护公共利益，从目标上看二者是一致的。
从公共政策评估的定义上看是指特定的评估主体根据一定的标准和程序，通过考察政策过程的各个阶段、各个环节，对政策的效果、效能及价值所进行的检测、评价和判断，其主要功能是对公共政策的科学性、可行性及其实施后的效果、效益或者效率所进行的综合认定、分析，对公共决策起到反馈作用，而国家审计作为国家治理系统中内生的监督控制系统之一，同样服务于国家治理的决策系统，对公共决策起到反馈作用，特别是作为国家审计三大内容之一的效益审计，其功能和公共政策评估几乎趋同，它们都可以回答以下问题：公共政策执行以后，是否达到政策主体的预期目标；该项公共政策给国家和社会生活带来了什么样的影响；该政策的利益和代价如何；谁是受益者等等，对提高公共政策制定的科学化和民主化水平起到重要作用。
二、国家审计与公共政策评估在实现手段上的优势互补
（一）国家审计的优势可以解决公共政策评估目前面临的主要问题。
首先是独立性和权威性问题。公共政策评估在我国起步时间较晚，现阶段我国的公共政策评估主体以政策的决策方或实施方为主，公共政策评估主体和被评估对象有着业务上或层级上的种种联系，多数政府部门在公共政策评估实践过程中，只是在系统内部通过自下而上的总结报告等形式对本部门或本系统工作进行总结评估，使得评估主体在公共政策评估过程中带有很强的主观色彩，难以保持评估立场的科学性和客观性。评估主体独立性的缺失，导致在评估结论中对事实真相的反映以及公共政策绩效的评判客观性不足，尤其是政府自身利益和公众利益冲突时，更会使得公共政策评估结论缺乏公信力。而国家审计独立性、权威性的组织地位优势可以对公共政策发表独立意见，能够提高公共政策评估的客观性和全面性，更能够提高公共政策评估结论的公信力。
其次是信息不对称问题。公共政策评估的过程是信息获取和信息处理过程，根据公共政策制定、执行等各方面的情况和数据进行全面收集、并加以科学分析。由于受信息不对称的限制，公民及社会团体很难进行公共政策评估，即使进行评估，由于获得的信息有限，得出的结论不可避免地存在片面性和主观性，而政府内部自上而下的监督或是自下而上的情况反馈，由于受各种利益关系的制约也很难客观地反映公共政策的绩效。由于国家审计监督的范围广泛，涉及到国家经济社会生活的各个方面，使审计机关在审计过程中能够获得公共政策的利益各方较完整的数据信息。此外，信息采集的真实客观既是实施国家审计的基本目标，也是实施国家审计的基本行为准则，信息取得的完整性和真实性，客观体现了国家审计的效能优势，是其他种类经济监督所无法比拟的。
（二）公共政策评估为国家审计功能的拓展提供了有效路径。
国家审计从运行机制可以分为三个层次：第一个层次，微观审计监督检查，即对被审计对象的监督检查。这是履行基本的审计职能职责，也是国家审计的基础；第二个层次，审计调查。这是实施审计的前期工作，是有效审计的辅助手段；第三个层次，对公共政策所影响的行业、区域以及国家宏观运行态势的分析、评价和建议。目前，国家审计在实践中侧重前两个层次，虽然在对现行法律法规执行情况的监督检查以及查找政策、制度和管理中的问题和漏洞方面有了一定的加强，但在制度合理性审计、政策执行效果审计、预算执行效果审计等方面仍然薄弱，难以从体制、机制、制度层面提出解决现实中存在问题的办法和措施，其主要原因是缺少对公共政策的系统评估，而公共政策评估可以为国家审计功能的拓展提供有效路径。
首先，近年来西方国家政府对社会、经济事务干预程度的加强和国内民主决策体制的完善使得“公共政策评估”问题越来越受到人们的重视，“公共政策评估”实践的范围越来越广，其理论研究也得到了相应的发展，目前已经形成较为科学的评估标准。围绕着公共政策及其活动全过程，形成政策目标标准、政策投入标准、公平与公正标准、效率标准和公民参与与回应标准共五个方面，并根据评估需求不同形成了效果型评估模型、经济型评估模型和专业型评估模型等三大类评估模型体系，以上评估标准满足了国家审计的职能拓展到政治经济领域的需求。
其次，公共政策评估已形成种类齐全的评估方法，通过评估方法可以科学地诊断政策的效果、效益和效率，评估的结果可以作为决定政策继续、修正、终止以及重新制定的重要依据。目前常见的政策评估的技术主要有计划评估技术、重要路径法、成本利益分析、成本效能分析等等。具体的评估方法有定性分析方法，包括同行评价、问卷调查、当面访谈、电话采访及案例研究等；定量分析方法如文献计量、专利数据统计分析、经济计量学方法、投入-产出分析、动力学模型分析等，根据审计的需要可以选择适当的评估方法。
三、国家审计功能拓展至公共政策评估的实现途径
近些年来，特别是自2002年全国审计工作会议提出“积极探索开展效益审计”的要求以来，各级审计机关进行的财政财务收支审计、专项审计调查、建设项目跟踪审计以及单独立项的效益审计或多或少的加强了政策、制度和管理中的问题和漏洞方面的查找，除关注有无违法违规问题外，有的审计项目关注了资金使用是否节约，有无损失浪费等经济性方面的问题，有的则重点关注了管理是否适当、是否讲究效率、项目目标是否实现、决策是否失误等效率性和效果性方面的问题，这些审计实践和探索与公共政策评估的内容均有交集，但是从政策评估角度来看不够系统、全面和深入，在制度合理性、政策执行效果等方面仍然薄弱，因此，笔者认为应从以下几个方面实现国家审计功能拓展至公共政策评估：
（一）加强审计干部公共政策评估方面的学习和培训。公共政策评估作为一门独立的学科，它不是一种简单的方法或思路，而是一门需要掌握相关专业知识才能有效进行的全新工作。而我们目前的审计人员还没有完全掌握这些知识和技能，因而在评估标准的确定、评估方法的使用、评估程序等方面都还有所欠缺，这些将直接影响公共政策评估的科学性和有效性。
（二）加强理论研究，实现国家审计与公共政策评估在组织和实施上有机融合。由于国家审计与公共政策评估在组织和实施上都已较为成熟，各有优势和特点，它们之间有些重合、有些交叉、有些形式不同但实质相同、有些则完全不同，审计机关开展的公共政策评估是一个尚待完善和发展的领域，其实施的方式方法必定需要对原有审计方法进行扩展，这些需要各界学者、理论研究者、审计机关共同努力，逐步发展和完善。
（三）加大实践尝试，边试点，边总结，逐步推进。目前可以采取与专项审计调查相结合的形式，选择合适的项目作为公共政策评估目标。由于专项审计调查能够跨部门、跨单位，能够较全面揭露问题，调查的方法在实践上与公共政策评估的方法更为接近，近年来开展的专项审计调查也表明，在政策、制度和管理层面，专项审计调查能够重点分析产生问题的深层次原因，能够向政府及有关部门提出完善宏观政策、健全法规制度、加强综合管理的对策建议。专项审计调查与公共政策评估的结合能从宏观上解决一些共性和普遍性的问题，更有利于在宏观层面上发挥建设性作用。