减税的控制策略，本文主要内容关键词为：策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
减税的控制指对整个减税实施过程进行偏差衡量和纠正偏差，以确保减税政策目标的实现。在我国的经济发展过程中，税收对经济的影响越来越明显，特别是1996年以来，我国经济发展减缓，许多有识之士提出了在我国实行减税的政策，然而在减税政策实施中如何进行控制的问题上还存在着一些认识上的误区，这种误区已经成了实施减税政策的最大阻碍。本文试图从控制的衡量、指导思想和手段方面提出减税控制的理论基础，以求深化减税理论的探讨和应用。
一、控制的衡量——宏观税负与结构税负
控制的衡量是判断控制是否存在误差的依据，也是确定控制的量的依据。减税政策的控制首先在于税收负担的正确衡量以及在此基础上的判断，因为这是决定减税控制政策的基础。近年来，人们往往从税收比率（税收占GDP的比重）的角度来判定我国不能推行减税政策，特别是我国持续多年的低税收比率（税收收入占GDP比率）使相当多的学者和政府官员都认为已没有减税的空间。其主要观点有三：一是近20年来，税收收入总量严重滞后于经济增长，致使税收比率逐年下降，以致财政的基本职能都难以实现，政府几乎没有利用税收政策进行宏观调控的余地。二是从国际比较看，低收入发展中国家在20世纪80年代中期的税收收入比率在21%左右，我国仅为12%，即使在2001年税收占GDP的比重也仅为15%。三是我国的财政支出中赤字支出所占份额过大，财政状况亟待改善。
事实上，作为减税控制的依据之一，不能单纯地以税收比率为依据。首先，税收占GDP的比重仅仅是一个小口径的税收负担，并没有反映我国企业和个人的全部税费负担。真正反映税负水平的是宽口径的税收负担，包括全部税费的财政收入。如果单纯以小口径的宏观税负为依据作出是否减税的判断，容易走向误区，就不是减轻而是加重企业和居民的税费总负担，从而抑制经济的发展。第二，市场经济的发展告诉我们，社会保障是必须的，清费立税又是大势所趋，所以，现行税制中主要税种——流转税和所得税的负担是较重的，必须下降4%～5%，才能维持在发展中国家的税收负担水平。第三，从结构税负上看，以所得税为例，我国个人所得税实行的是分类所得税，工薪所得实行9级超额累进税率，而个体工商所得实行的是5级超额累进税率，其他所得实行的是比例税率，存在着明显的税负不公，事实上对于占人口多数的收入群体来说是制约了他们的消费和供给的积极性。
所以从控制衡量的角度看，单纯地以税收占GDP的比重作为依据实际上是一个陷阱。必须在宏观税负的基础上从结构税负方面来分析问题。从我国实际状剩乘余价值占GDP的比重约为31%～33%来看，宏观税负（费改税以后的税收占GDP的比重）约为20%左右比较合理，这样可以既保证国家得到剩余价值的60%，又有利于企业和个人有一定的经济发展后劲，同时也基本能够保证国家公共财政需要。考虑我国进行市场经济改革，社会保障制度的健全以及清费立税所造成的税制变动，把一般社会公共需要量定为20%是比较合理的。在维持宏观税负水平20%的基础上，结构税负上作一定的调整。为了实现减税的目标，从结构税负上看，应当减轻现行主要税种的负担，同时适当增加一些新的税种，诸如社会保障税系列和个人所得税系列，以增强收入分配不公的调节力度，加快费改税进程，保证政府收入的需要。
二、控制的目标——减税政策的指导思想
减税有利于刺激经济增长，世界银行工业部顾问马斯顿于1983年就10组共21个国家的情况所作的实证分析也证明了这一点（注：唐腾翔著：《比较税制》，中国财政出版社1990年6月版，第49-55页。）。现在的问题是我国应该实行何种减税政策的指导思想，如果从凯恩斯主义出发，减税政策的目的在我国目前的社会经济背景下很难实现。原因不外乎是：(1)居民收入水平在本来就不高的情况下，边际消费倾向高的低收入者购买力不足；(2)对未来经济运行的预期不佳，加重了人们的预防心理；(3)住房、教育、医疗、养老等制度改革的进程加快，更增强了人们的储蓄欲望；(4)中国人（甚至东方人）爱攒钱的偏好一直在起作用，如此等等。要想在短期内特别是在经济不景气时期大幅度增加居民的实际消费需求，显然不是减税措施所能办到的事情。
笔者认为，减税能否刺激需求，关键在于是否存在有效的供给，有效的供给才能拉动有效的需求。经济学中需求的两层含义中一是消费者愿意购买，说明了需求的产生取决于有效的供给。所以，减税不一定在于刺激需求，而是在于刺激供给。减税政策的实施，必须根据中国的国情进行分析。首先，我国的经济状况既不同于20世纪30年代西方国家的经济危机，也不同于上个世纪70年代的滞胀，也就是说既不是简单的总供给小于总需求，更不是简单的总供给大于总需求，而是一种结构性的经济减缓。关于结构性的经济问题早在1994年分析我国通货膨胀的原因时，杨斌教授就进行了分析（注：杨斌著：《治税的效率与公平》，经济科学出版社1999年9月版，第83-87页。）。我国经济的总体特点是产业结构的长期不合理形成了有效供给不足，而当人们的收入水平提高时，就会造成有钱买不到想要买的东西，不想买的东西却很多，形成总供给大于总需求。我国银行储蓄存款高达70000多亿元就是明证。在基本温饱问题解决以后，生活质量的提高要求有更多的符合人们需要的生产供给，诸如汽车、住房等，这方面由于各种原因，供给成本很高，造成供给不足。同时，我国市场体制实施以后，现在已经出现了比较严重的收入分配不公，也造成了总供给大于总需求问题的出现，加剧了结构经济减缓。第二，经过几年来的拉动需求政策的推进，总供给大于总需求的状况有所改善，而有效供给不足的局面却严重困扰着中国经济。减税政策思想的选择应当适应这个特点，以优先刺激有效供给为主，凯恩斯主义的刺激需求为辅，以达到促进经济稳定增长，利用闲置资源的目的。第三，我国以流转税为主体的税制结构可能会更有利于发挥其相对价格效应，刺激供给会比以所得税为主体的税制结构更有效，更直接可行。以推进有效供给为主刺激需求为辅的减税政策效应可以用下列总供需模型来说明：（见图1）。当实施减税政策时，总供给曲线从S移动到S'，供需均衡点从E移动到E[,1]，这时有效供给扩大，实现经济增长。而即使是需求曲线由于其他因素的影响从D下移到D'，均衡点变动到E[,2]，经济也没有出现衰退。当然，如果需求增加，经济会在此基础上再增长。这里说明有效的减税政策可以有效地刺激经济增长。
三、所得税控制与流转税控制
无论是凯恩斯主义还是供应学派的减税政策主张，都认为强大的减税政策需要具备两个条件：一是税制模式是以所得税为主，二是所得税直接影响支配收入的大小。这也是许多专家反对在我国实行减税政策的重要理由。我认为实施减税政策需要认真分析微观经济效应，从而为我们提供正确的理论指导。本文主要分析所得税和流转税的微观经济效应，以便于选择我国自己的减税策略。
（一）所得税的微观经济效应分析和控制
个人所得税对于劳动的供给影响如图2所示：横坐标代表劳动供给，纵坐标代表闲暇的量。C[,1]、C[,2]、C[,3]分别代表不同收入水平下的收入预算线。U[,1]、U[,2]、U[,3]分别代表相应的无差异曲线（U[,1]、U[,2]未进行标注）。如果平均税率下降，则收入预算线分别从C[,1]、C[,2]、C[,3]变化为C'[,1]、C'[,2]、C'[,3]，相应的，消费者选择均衡点分别从E[,1]、E[,2]、E[,3]移动到E'[,1]、E'[,2]、E'[,3]，分别把均衡点连接起来，就得到了两条劳动供给扩展线S[1,]和S[2,]，S[,1]反映的平均税率水平较高，S[,2]反映的平均税率水平低，说明平均税率水平低的情况下，有利于刺激劳动供给增加。随着劳动供给的增加，人们的收入水平提高，收入预算线相应的从C[,1]移动到C[,2]，到C[,3]，此时可以明显地看出，劳动供给扩展线向左上方弯曲，说明边际税率越高，劳动供给增加的程度会越来越低，甚至减少。而且收入水平越高，影响劳动供给的程度越大，收入水平越低影响的劳动供给越小。
由上面的分析我们可以得出个人所得税的策略结论：如果在一个国家总体收入水平不高，收入分配差异较大的情况下，我们不妨采用降低平均税率法来刺激劳动供给，这对于大多数收入水平较低的群体来说，引起的劳动供给增量将是十分巨大的，也有利于增加低收入群体的收入水平。同时可以采用提高边际税率的办法来消除收入分配不公，虽然可能引起高收入群体的劳动供给减少，但是有两个效应将会降低高收入群体的劳动供给减少效应：一是低收入群体的劳动供给增加，二是高收入群体由于平均税率的降低而导致的劳动供给的增加。企业所得税的经济效应分析是显而易见的，不宜采用累进税率的方式；否则会降低企业的投资收益，进而降低企业投资的积极性。而且税率越低，越有利于企业投资积极性的提高，所以，我们不主张对企业所得税采用累进税率，而是主张采用较低的比例税率来刺激生产的扩大，刺激供给的增加。
根据上述分析，我国所得税控制的策略是：(1)个人所得税方面：我国个人所得税的基本生计扣除水平低，失去了保障生活的意义，降低了人们的可支配收入水平，降低了当期消费水平，可以考虑适当提高基本生计扣除标准；税率设计不合理，工薪所得实行的是超额累进税率，对于工薪阶层来说，边际税率较高，限制了人民大众成为消费的主体。而其他劳务收入阶层则实行20%的比例税率，他们的收入不能有效地转化为即期消费；可以考虑对于不同的收入采用不同的累进税率，降低各种收入的平均税率，同时适当提高边际税率水平，并结合开征其他税种，如遗产赠与税等，调节个人收入。以体现增加低收入群体的生产积极性和劳动供给增加的目的，同时也有利于大众消费的增加。(2)企业所得税方面：第一，尽快合并内外资企业所得税。应对税前扣除办法、适用税率和税收优惠进行合并。第二，调整所得税税率，我国企业所得税税率实际上实行的是多档比例税率或者也可以称为累进税率，虽然有利于加强调节，但是增加了避税、征收成本，也易造成税负不均。从减税的基本点出发，本着能体现税收的公平原则和中性原则，宜于采用统一的比例税率，不宜采用多档比例税率或超额累进税率，比例税率从发展中国家的情况来看，应为25%左右。
（二）流转税的微观经济效应分析和控制
解决有效供给不足的根本办法在于优化产业结构。在我国以流转税为主体的税制结构下，依据供应学派的相对价格效应，调整流转税的税负水平能够更好地发挥流转税对相对价格的影响，实现产业结构的调整。流转税的微观经济效应分析证明，流转税通过影响要素的投入和产出的边际效益为实现产业结构的优化。
要素投入方面的经济效应我们可以运用生产者均衡理论模型来进行分析。图3中，C和C'代表在不同流转税水平下的企业总成本线，U和U'代表无差异产量曲线。当技术要素的税负水平下降时，总成本线从C移动到C'，生产者均衡点从E移动到E'，这说明在同样投入的情况下，一旦技术要素的代价下降，企业就会增加技术投入，同时有利于有效供给的增加。这一点对于我国作为技术要素的最终使用者——企业来说，有特别重要的意义。增值税的税收负担最终会转嫁给最终使用者，企业作为生产型增值税固定资产税收负担的最终承担者，很显然，生产型增值税是不利于企业大量使用高技术含量的生产要素，这不利于企业向高、精、尖技术的方向发展。要素投入均衡理论要求尽快实现增值税的转型和改革。
产业结构方面的经济效应实际上由流转税的差别比例税率实现。分析表明：对某些部门征税或征重税，会引起两个生产部门的边际收益率下降，这就是税收政策直接影响产业资源存量的配置效应。如果决策者能预见到税收政策变动所引起的税后投资盈利率的变化，那就会增加资源到需要的行业中去（注：杨君昌著：《企业税制优化论》，上海人民出版社，第191-197页。）。产业结构效应要求加快增值税、消费税和其他流转税改革，以加快我国产业结构的调整。
根据上述分析，我们提出我国流转税的控制策略是：一方面，注意市场经济的税收中性要求，对于主体税种宜于适当减税；另一方面，对于起特殊调节作用的其他流转税注意增减税结合，发挥其产业结构调整的作用。具体来说：增值税方面，作为我国税制结构中的主体税种，一要尽快进行增值税转型的试点和推广，以消除生产型增值税对不同产业结构、地区结构和资源开采行业税收负担不均的影响；二要尽快消除增值税两类纳税人之间的税负差异，促进小规模纳税人的发展，因为我国民间投资的主体实际上就是小规模纳税人；三要适当降低增值税税率，税负水平偏高不利于刺激有效供给，不利于投资特别是技术要素投资的扩张。从国际上实施增值税的税率比较来看，一般来说，绝大部分国家的增值税税率都比较低。而且，大部分国家实行的都是消费型增值税，其名义税率远远低于我国。这说明了增值税税率降低有必要，也有空间；四要改革以票管税的征管模式，建议实行账簿抵扣与发票抵扣相结合的扣税办法，以减轻发票偷漏税的压力，同时也有利于进行税源监管。在增值税和其他税种的配合方面，应充分发挥消费税、资源税的作用。消费税的减税策略反映在两个方面：一是考虑对现有消费税的税目作适当调整并降低税率，以体现国家的产业结构调整战略和加入WTO以后对某些产业的保护，如汽车行业等。二是考虑开征个人消费行为税，调节高档消费行为。如高档桑拿浴、高尔夫球等，开征对个人征收的消费税。资源税的减税策略应主要体现资源的有效利用与开发，特别是在西部开发中，发挥资源税的调节作用有着不可估量的作用。
综上所述，我国实施的减税政策应该是总体税负略降，有增有减的减税政策。只有这样，才能实现调节有效供给和产业结构的政策目的。
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